——基于歷年“一號(hào)文件”的文本解讀
農(nóng)村基層黨組織建設(shè)事關(guān)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，是做好“三農(nóng)”工作的關(guān)鍵。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)的新形勢(shì)與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，圍繞如何有效發(fā)揮黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用這個(gè)黨建工作的永恒主題，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化戰(zhàn)略意識(shí)，注重頂層設(shè)計(jì)，不斷提升農(nóng)村基層黨組織建設(shè)水平，為多年持續(xù)保持“三農(nóng)”工作可喜局面提供了堅(jiān)強(qiáng)保障。
積極應(yīng)對(duì)快速城鎮(zhèn)化推進(jìn)中農(nóng)村基層黨建工作的新問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過(guò)程。1978－2016年，城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.9億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到57.4%，年均提高1.04個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，導(dǎo)致農(nóng)村剩余勞動(dòng)力、甚至越來(lái)越多的青壯年放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進(jìn)入城鎮(zhèn)尋找就業(yè)機(jī)會(huì)。大量外出務(wù)工人員成為城鎮(zhèn)的常住人口，導(dǎo)致“空殼村”、“空心村”、“空巢村”、“空轉(zhuǎn)村”大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)村落消失到在目前行政村中的占比已經(jīng)不到2%。快速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生著深刻變革，給農(nóng)村基層黨建工作帶來(lái)了兩個(gè)亟待解決的新問(wèn)題。一是農(nóng)村基層黨組織的凝聚力日益弱化。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行、農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅的取消、計(jì)劃生育和進(jìn)城落戶(hù)政策的全面放開(kāi)等系列政策的強(qiáng)勢(shì)沖擊，農(nóng)村基層黨組織對(duì)村民的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)模式發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化。村民社會(huì)生活的個(gè)體化特征越來(lái)越凸顯，遇到困難或問(wèn)題不再將基層黨組織作為首要、甚至是重要求助對(duì)象。一些地方農(nóng)村基層組織由于受到經(jīng)費(fèi)、人員等方面不足的牽制，不能良性運(yùn)行，給黨群關(guān)系造成了消極影響。基層黨組織的凝聚力日益弱化成為農(nóng)村基層黨建工作的根本性問(wèn)題。農(nóng)村基層黨員隊(duì)伍日顯渙散。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的農(nóng)村優(yōu)秀人才“跳出農(nóng)門(mén)”的夢(mèng)想在快速城鎮(zhèn)化推進(jìn)中很容易得到實(shí)現(xiàn)，一些優(yōu)秀的農(nóng)村基層黨員干部也進(jìn)入到進(jìn)城務(wù)工隊(duì)伍中去，長(zhǎng)期存在黨組織關(guān)系（戶(hù)籍）所在地與常駐地分離的現(xiàn)象普遍存在，黨員組織生活難以正常開(kāi)展。一些地方的村級(jí)黨支部多年沒(méi)有發(fā)展黨員，黨員隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)嚴(yán)重老化；一些地方的行政村甚至找不到合適的人選擔(dān)任黨組織書(shū)記。農(nóng)村青壯年志愿入黨的積極性明顯下降，一些地方迫于村級(jí)組織建設(shè)的需要，一定程度存在突擊發(fā)展黨員的問(wèn)題，導(dǎo)致一些思想上不成熟的人進(jìn)入到基層黨員隊(duì)伍中來(lái)。基層黨員隊(duì)伍的渙散成為農(nóng)村基層黨建工作的現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題。
針對(duì)快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村黨建工作面臨的新問(wèn)題，近年來(lái)中央一號(hào)文件均旗幟鮮明地強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，“加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織帶頭人隊(duì)伍和黨員隊(duì)伍建設(shè)”、“建立穩(wěn)定的村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障制度”；“整頓軟弱渙散基層黨組織”、“嚴(yán)肅農(nóng)村基層黨內(nèi)政治生活，加強(qiáng)黨員日常教育管理”；“加強(qiáng)農(nóng)村黨風(fēng)廉政建設(shè)，強(qiáng)化農(nóng)村基層干部教育、管理和監(jiān)督”；“認(rèn)真抓好選派‘第一書(shū)記’工作”等政策主張，2017年一號(hào)文件更是提出要“全面規(guī)范農(nóng)村基層黨組織生活，持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織，選好管好用好農(nóng)村基層黨組織帶頭人，實(shí)行村黨組織書(shū)記縣級(jí)備案管理，強(qiáng)化村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障，發(fā)展壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)”等，系統(tǒng)回應(yīng)了農(nóng)村基層黨建工作在快速城鎮(zhèn)化推進(jìn)中的破解之道。
不斷強(qiáng)化黨在農(nóng)村基層各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位
農(nóng)村基層黨組織在各項(xiàng)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，是黨章、黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律明確規(guī)定的。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)利益格局、農(nóng)民思想觀念的深刻變化，在諸如對(duì)農(nóng)村基層黨組織要不要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用、怎樣發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用等方面，無(wú)論是在理論上或者是在實(shí)踐上都不同程度地存在著這樣那樣的問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記指出，農(nóng)村工作千頭萬(wàn)緒，抓好農(nóng)村基層組織建設(shè)是關(guān)鍵，無(wú)論農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)如何變化，無(wú)論各類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織如何發(fā)育成長(zhǎng)，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)地位不能動(dòng)搖、戰(zhàn)斗堡壘作用不能削弱。
近年來(lái)的中央一號(hào)文件始終堅(jiān)持農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位不動(dòng)搖這一基本原則，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，不斷強(qiáng)化黨在農(nóng)村基層各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。一是在完善基層民主制度中鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)。村民自治是農(nóng)村基層民主的基本形式，也是鞏固黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎(chǔ)的基本依托。2014年一號(hào)文件明確“強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固和加強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，完善和創(chuàng)新村民自治機(jī)制”；2016年、2017年一號(hào)文均強(qiáng)調(diào)“完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式”，切實(shí)將黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治有機(jī)結(jié)合。二是在擴(kuò)大黨組織覆蓋面中強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)力。隨著各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織在農(nóng)村地區(qū)的蓬勃發(fā)展，為農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)力和掌控力提出了新課題。農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位直接體現(xiàn)為，無(wú)論是群眾自治組織、經(jīng)濟(jì)組織，還是各類(lèi)社會(huì)組織，都要在黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照法律和各自章程開(kāi)展工作。2013年一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)要“擴(kuò)大農(nóng)村黨組織和黨的工作覆蓋面”、“加強(qiáng)農(nóng)民合作社黨建工作”；2014年一號(hào)文強(qiáng)調(diào)要“進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)民合作社、專(zhuān)業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)等的黨建工作”；2015年一號(hào)文提出“創(chuàng)新和完善農(nóng)村基層黨組織設(shè)置，擴(kuò)大組織覆蓋和工作覆蓋”；2016年一號(hào)文提出“確保黨的組織和黨的工作全面覆蓋、有效覆蓋”。三是在帶領(lǐng)村民實(shí)現(xiàn)美好生活向往、維護(hù)村民切身利益中強(qiáng)化向心力。農(nóng)村基層黨組織只有在帶領(lǐng)村民實(shí)現(xiàn)美好生活的向往中讓村民有獲得感、在維護(hù)村民切身利益中讓村民有信賴(lài)感才能增強(qiáng)向心力，從根本上鞏固黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位。歷年一號(hào)文件均強(qiáng)調(diào)要查處和糾正涉農(nóng)領(lǐng)域侵害群眾利益的腐敗問(wèn)題和加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)行為。2015年一號(hào)文強(qiáng)調(diào)“多為群眾辦實(shí)事、辦好事，通過(guò)服務(wù)貼近群眾、團(tuán)結(jié)群眾、引導(dǎo)群眾、贏得群眾”；2017年一號(hào)文還強(qiáng)調(diào)“扎實(shí)推進(jìn)抓黨建促脫貧攻堅(jiān)工作”。這些具體的規(guī)定都牽涉到村民看得見(jiàn)摸得著的具體利益，也是強(qiáng)化黨組織向心力的重要途徑。四是在維護(hù)主流價(jià)值觀主導(dǎo)地位中強(qiáng)化認(rèn)同感。在社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，農(nóng)村村民思想觀念多元雜陳、鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)的緊迫性凸顯，在各種思想意識(shí)形態(tài)的交流交鋒中，群眾亟待精神文化領(lǐng)域的“主心骨”。豐富群眾精神文化生活，用先進(jìn)思想文化占領(lǐng)農(nóng)村陣地成為鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位的重要保障，也是不斷強(qiáng)化村民對(duì)黨的認(rèn)同感的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2017年一號(hào)文明確提出要“培育與社會(huì)主義核心價(jià)值觀相契合、與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的優(yōu)良家風(fēng)、文明鄉(xiāng)風(fēng)和新鄉(xiāng)賢文化。提升農(nóng)民思想道德和科學(xué)文化素質(zhì)，加強(qiáng)農(nóng)村移風(fēng)易俗工作，引導(dǎo)群眾抵制婚喪嫁娶大操大辦、人情債等陳規(guī)陋習(xí)”，對(duì)農(nóng)村基層黨組織的文化責(zé)任提出了具體的要求。
著力探索鄉(xiāng)村治理體系中農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新
自2006年中央一號(hào)文件明確提出要完善建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的“鄉(xiāng)村治理機(jī)制”以來(lái)，中國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重要變化，現(xiàn)代化的治理形態(tài)日漸明朗。鄉(xiāng)村治理不僅是農(nóng)村的自我管理和自我發(fā)展，而且是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。鄉(xiāng)村治理體系的良性運(yùn)行給農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)方式提出了新要求。黨的十八大以來(lái)，中央站在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，不斷探索鄉(xiāng)村治理體系中農(nóng)村基層黨組織服務(wù)職能創(chuàng)新。
歷年一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村基層黨組織服務(wù)職能的創(chuàng)新主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。一是突破以行政村為單元的農(nóng)村基層民主自治制度。2014年提出“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)。”2016、2017年都有類(lèi)似的規(guī)定。二是完善多元共治的基層治理結(jié)構(gòu)。2013年中央一號(hào)文件提出“進(jìn)一步健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿(mǎn)活力的村民自治機(jī)制”；2014年提出“完善和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，充分發(fā)揮其他社會(huì)組織的積極功能”；2016年提出“深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作，完善多元共治的農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)”；2017年提出“深化農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)”。四是推廣鄉(xiāng)村治理的先進(jìn)典型。2013年一號(hào)文件要求推廣由河南鄧州市率先提出的“四議兩公開(kāi)”工作法（即“四議”：黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議；“兩公開(kāi)”：決議公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)。）將“4+2”工作法的實(shí)踐和完善作為基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下“充滿(mǎn)活力的”鄉(xiāng)村治理機(jī)制的重要體現(xiàn)。
習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)，黨的工作最堅(jiān)實(shí)的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問(wèn)題也在基層，必須把抓基層打基礎(chǔ)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)和固本之舉。在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，必須把農(nóng)村基層黨建工作作為農(nóng)村一切工作的根本，不斷探索城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)中農(nóng)村基層黨組織的工作內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新。
（作者系湖南省社科院副研究員，本文系作者在湖南省社科院農(nóng)村發(fā)展研究中心舉辦的“歷年中央一號(hào)文件回顧與展望”研討會(huì)上的發(fā)言，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)錄音整理）
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