近年來名副其實地刮起了一股中國土地問題熱！所討論的土地問題不僅涉及農村，更主要涉及城市；不僅土地專業的人參與，更多是經濟學、社會學、政治學、歷史學以及轉型與改革學者介入；不僅在學術圈爭論得面紅耳赤，更主要在媒體和公眾和投資界炒得白熱化；不僅在國內火，在國際上也熱得將其他問題淹沒。土地問題的熱不僅是因為它與國民經濟高度關聯，而且與每個人利益攸關。
在中國，討論產權問題時面對的主要困難是，長期的傳統是將所有權等同于所有制，以及對產權作用的忽視和意識形態化。實際上所有制與所有權并不劃等號，前者是社會生產關系的總和（馬克思，1995），后者是一種財產權利，產權則是對物的使用所采取的權利安排。與一般意義的產權討論相比，土地制度由于其在政治、經濟與社會中的特殊性和基礎性，土地所有制問題更是摻雜復雜的因素，土地產權經常被作為土地問題的末端。
檢索土地相關文獻時，已有研究呈現出一個明顯的特征，那就是，國內與國際的語境與關注點差異很大，前者沿襲強烈的所有制優劣論色彩，后者主要探究“什么樣的產權是正當的，并且著力于對現存的關鍵性財產制度進行評估”（Munzer，1990)。這種差異不可簡單化為階段不同或初始制度的差異性，深層的原因在于認識土地問題的角度及分析方法。
在中國，土地問題研究的固有傳統，已妨礙我們對活生生的產權問題的客觀分析，影響到對實際發生的產權問題的解決。本文將從產權制度角度對土地制度進行分析，并就幾個主要的土地問題展開討論。
一、一般物的產權與土地產權
近期的土地言論中，一種傾向是對土地產權重要性的有意忽視，一些與土地利益不直接相關的人認為，產權問題沒有那么重要，是人為造出來的，農民并不關心他有多大產權。對待這類言論，筆者只想提出兩點：其一，農民心里怎么想的，實際上不需要誰去代言，讓農民自己說出來就是了。研究者能做的，不過是把農民怎么說的和他們在制度下的行為反應原封不動地記錄下來即可，能耐再大一點的，也就是分析一下農民為什么如此說、如此想、如此行為的而已。其二，對于主觀性議題的調查，怎么問也很關鍵，何況一些人本身就是帶著觀點去做的“學問”。比如，明明知道所有制是鎖定的，一些問卷還在對農民明知故問：“你是希望土地國有、集體所有，還是私有”，你能期待農民回答出什么驚世答案！還有的問農民：“要不要調地？”“要不要長久不變？”，增加人口的家庭當然回答：“要調整！”怎么能期待這些農民高風亮節地回答：“要長久不變”！
事實上，無論在什么政治制度下，穩定的產權制度都是一個社會最基本的制度之一。道理無須贅言。產權制度不解決好，一個社會就難以構建有序的政治秩序，難以形成穩定的行為預期，難以營造有規則的社會環境。因此，阿爾欽指出：“財產權的界定、配置和保護是任何社會都必須解決的最復雜和最困難的問題之一，必須以某種方式解決它。”(Alchian,1965)。產權起作用的方式非常實在。作為一種制度裝置，它具有預期和激勵的功能（Demsetz，1967）。一旦產權安排造成經濟主體預期不穩，它所產生的激勵就是負向的；產權安排如果是生產性的，就會將人們的行為引向提供有利于社會財富增長的努力；產權安排如果是分配性的，就會將人們的行為引向非生產性努力（North,1981)。作為一個社會最基礎的制度，土地產權安排的影響至關重要。
在討論土地產權時，有一種說法，土地產權不同于一般物的產權，討論一般物的產權原則不適于土地產權。就像每一種物都有其自己的特性一樣，土地也是如此。但是，如果以此提出土地產權不遵循一般物的權利規則，則是一種誤解、甚至謬誤。
從法律安排來看，歐洲大陸一些國家，規制土地的法律是從規制一般物的權利的法律派生出來的。他們有關于財產的一般法律，土地的法律是其中的一部分。在一些英語國家，土地權利在習慣法中考慮，必要的時候由法院實施。英格蘭有關于土地財產的分別法律，獨立后的美國也曾將土地與其它類型的財產采取分別對待，后來許多州采用了民法典，關于產權保護的憲法規則適用于所有物，土地當然在其列。在中國，土地法律的安排有主要針對土地的是，如規制農村土地的《農村土地承包法》以及規制耕地保護和土地轉用的《土地管理法》，但這些法律亦得與一般性的《物權法》相一致。
從定義上講，產權是社會強制實施的、對經濟物品的多種用途進行選擇的權利（Alchian，1987）。產權以其強度、深度和廣度對人的行為和資源配置產生影響。土地產權無非是將“某物”具體到了一塊土地，是一個社會所強制實施的如何使用土地的權利安排（BarrieNeedham，2006）。
一般意義的產權制度要求在賦予人與其物的關系時，應該具有明晰性、確定性和穩定性。土地產權制度安排也不例外，必須要有關于土地如何使用、收益與轉讓等的明確的、可實施的規則，從而給予使用它的人以明晰性、確定性和穩定性，否則，土地使用與配置造成的后果無論對利益相關者還是社會的影響更大。
土地權利的穩定性包括三層含義。一是不僅讓使用者具有關于土地如何使用的穩定性，而且要有關于土地價值如何實現的穩定性。土地權利只有受到保護，可以交易，土地使用才會成為財富的來源。二是不僅給予土地使用者以穩定性，而且還要給予其他相關者以穩定性。其他人未擁有該塊土地，但土地所有者如何使用會對他們產生影響。三是為社會秩序提供穩定的、可持續的規范。當土地財產的權利是穩定的時候，社會關于土地利益的關系就是有規則可循的，土地的使用才是可持續性的。如果說土地制度安排有何特殊性的話，那就是，關于土地權利的決定不僅會影響今天的我們，也會影響我們孩子的明天，甚至我們孩子的孩子的未來。
二、土地所有權是所有者對土地的所有可能權利
中國法律和政策有重所有制和所有權的傳統，這既與政治制度和意識形態的特殊性有關，也與改革后的法律建構以借鑒大陸法系為主有關。農村包產到戶實行土地所有權與使用權的兩權分離改革，在保留集體所有權的同時，不斷做實、做強使用權。但是，在法律規定和政策實施中，對于所有權的主體、權利內容以及所有權與使用權之間的關系等等重大問題并沒有予以清晰說明。這一缺陷不僅造成現實中兩種權利主體的尷尬，而且影響到改革的深化與走向。
西方的大陸法傳統是從物的“完整所有權”開始的。所有權不是對該物的具體權利的有限列舉，而是所有可能的權利。擁有完整所有權的人也被賦予了分離具體權利的權能，分離出的這些權利可以由其他人實施，但這些其他人并不擁有這些權利，僅僅是得到了所有者讓他們實施這些權利的授權。
羅馬法用“所有權”（dominium）來描述一物的所有可能權利由一個（法律上的）人擁有，意即所有者能夠使用某物，享用它并處置它。所有權的完整形式包括：（1）使用權(usus)；（2）收獲權(fructus)；（3）占有權(abusus)。所有者可以分離出前兩種權利，仍然保持對占有權的控制。拿破侖法典和德國法傳統都是使用完整所有權的概念。
霍儂諾提出，完整所有權是“對一物的最大可能利益”。他對產權的權利束進行了列舉，將其加總后構成“完整所有權”，分別為：（a）占有權，即對所擁有物的排他性物質控制權。占有權可以被理解為排除其他人使用或排除其他人從物中獲益的權利。（b）使用權，即由個人享有和使用。（c）管理權，即決定如何使用該物，以及誰應該使用該物。（d）收入權，即由物的個人使用及允許他人使用時派生的收益。（e）資本得益權，即讓渡一物等的權力。（f）穩定權，即免于被征收。（g）可遺傳性權，即無限期遺贈某物的權力。（h）有期限的權利，即所有權的期限不確定。（i）禁止損害性使用，即有責任克制自己使用物時不傷害他人。（j）履行債務，即可以將物拿去還債。（k）剩余權特性，即一些對失效的所有權進行修改的規則(Honoré1961)。
對英國和美國產權思想產生重大影響的布萊克斯通也使用了“所有權”概念：“對財產的權利是唯一的、獨占的所有權。”（Blackstone，1776）。在習慣法傳統中，“各種權利的加總就是所有權”（Denman,1978）。英格蘭法律中稱為業主永久持有權，或對土地利益的絕對占有權（Sparkes，1999），盡管這一權利從未絕對過，因為英國的土地由女王最終所有。在美國法律中使用的詞跟英國一樣——業主持有的權利是絕對的。
在私權體制下，無論是大陸法還是英美法傳統，以上關于所有權的定義及權利內涵都不會造成困擾，因為所有者就是土地所有權利的持有者和處置者。中國土地權利結構的實際狀況是所有權與使用權的分離，法律在保持集體所有權前提下，賦予使用權具有實際經濟含義的權利，即將農地使用權、收益權、轉讓權賦予了農戶。對于這套制度安排，一直存在一種指責，認為它導致集體權力弱化、甚至虛置，影響集體經濟做強做大，其背后的理論基礎是將集體所有權等同于集體組織支配集體土地和資產的權力。事實上，我國集體所有權的來源是農民私產的組合和農民合作以后形成的資產，是一個集體內農民土地等財產的集合，集體組織只是集體內的農民集合委托使用、管理與經營集體資產的代理人。80年代的農村改革實質上是將集體所有土地回歸集體成員，確立以成員權為基礎的農民集體所有制度。這一制度安排不僅得到《農村土地承包法》的法律承認，分別在第2條和第12得到法律明確表述，農民集體所有土地按歸屬分別由村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組發包，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。《物權法》對農民集體所有的內涵表述得更為明確，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”，并且規定，土地承包方案以及將土地發包給本集體以外的單位或者個人承包、個別土地承包經營權人之間承包地的調整、土地補償費等費用的使用、分配辦法等須經本集體成員決定。
本次出臺的三權分置《意見》，秉承集體所有土地農戶承包的傳統和法律規定，堅持集體土地所有權為農村土地農民集體所有，農民集體是土地集體所有權的權利主體，農戶享有承包經營權是集體所有的具體實現形式，土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。在繼續重申《土地承包法》中農民集體對承包地發包、調整、監督、收回、征收補償等各項法定權能的同時，進一步明確承包農戶的土地承包權轉讓要經農民集體同意且只能在本集體經濟組織內進行，經營權的流轉須向農民集體書面備案，為了防止少數人侵害農民權利，確保農民集體有效行使集體土地所有權，要求以集體經濟組織民主議事機制保障集體成員的知情權、決策權、監督權。因此，中國農地的集體所有權實質，農民集體的集合是集體所有權的主體，農民集體享有集體土地及其其上的資產的全部權利，包括使用權、收益權、轉讓權，權利的賦權、持有和實施重心在農民集體，而非集體組織。農民集體作為所有者對集體土地所產生的所有利益有權主張。農村土地制度深化改革的一個重要內容，必須要在法律上進一步明確農民集體所有權的主體、內涵，委托代理關系，建立“農民集體完整所有權”概念。
三、土地產權重在“權”而非“物”
在中國土地問題的討論中，有一種長期的傾向是，重“物”不重“權”，也就是，關心土地屬于誰，進步一點后也就重在農民對土地的持有，但忽略了農民所持有土地的權利。具體體現為，一方面不斷強調不能讓農民失地，另一方面地方政府卻強制低價征走大片農民土地；一方面高調宣示要幫農民看住他的地，另一方面在地權上卻設置諸多限制，如農民承包地不允許抵押，宅基地只允許本村集體成員蓋房居住，集體建設用地不得轉讓，等等。
安格魯—撒克遜法律傳統明確宣示：一個人所擁有的不是資源，而是該資源的權利，這些權利就是財產。門澤爾指出，產權不是土地持有者與土地之間的關系，而是土地持有者對土地的權利關系，以及土地權利持有者與所有其他人之間的關系（Munzer，1990)。阿爾欽和德姆塞茨提醒：“土地權利不是自然賦予的，而是由社會創造的，如果沒有對權利的保護，權利就不存在（AlchianandDemsetz，1973）。布羅姆利更明確表示：“某物受保護使得其有這一權利，而不是某物受保護因為它有這一權利（Bromley，1998)。
承認土地是一種權利，土地權利的合約議定與保護就是實現土地權利的基礎。土地權利的形成、組合、交易一般經合約議定，并由非正式規則約束。在歷史上，土地契約是最重要的制度安排，受土地相關人的遵守。皇權不下鄉，村莊權利規則既尊重每個村民的私權，又遵守村規民約對公共部分的制約。改革開放之初，農民認可的農地產權規則是“上交國家的、留夠集體的、剩余是自己的”合約規則，政府的認可則滯后三年，國家法律的承認更是晚至2002年；直到今天，除了行政仲裁，大量有關農民土地權利的糾紛案例仍然通過非正式規則解決，法庭則很少介入。
從國家層面，必須提供保護土地權利的基礎制度規則，使用土地的方式作為一種權利，必須得到法律的承認與保護。如果沒有對權利的保護與規制，有價的資源就有可能被濫用。如果土地權利沒有得到有效保護，盡管他以高價購得這塊土地，土地權利的市場也無法建立。由于土地權利變異很大，土地權利安排非常復雜，土地利益會魔法般地變化，國家對土地權利采取界定、承認與保護就至關重要。
對土地權利的承認與保護一般包括以下幾類：（1）以某種特定方式使用一塊土地的權利；（2）排他性使用一塊土地的部分權利；（3）排他性使用一塊土地的全部權利；（4）將部分權利分離出去的權利；（5）將部分或全部權利讓渡給其他人、實現土地資本化的權利。
國家對農民土地產權的保障和保護是其基本的職能。盡管土地權利涉及復雜的政治、經濟和社會等多個方面，但農民作為最大的群體，且提供一個社會最基本的產品，頂層制度必須對在經濟上有效、社會可接受的土地使用方式予以法律認定。光有替農民守土的良好用心，農民不一定領情。對土地使用的人為限制還造成土地權利殘缺，加大了法律和政策實施的成本。
四、權利分割是土地制度的基本安排
土地權利的分離是中國農村改革的重大突破。上世紀80年代的農村改革，實行集體所有權與使用權分離，不僅堅守了基本制度不變，而且調動了土地使用者農民的積極性。近年來，隨著市場交易活動增加和要素市場發展，土地權利的進一步分割與轉讓已成事實。隨著農村人口和勞動力的不斷轉移，土地承包權與經營權事實上的分離已成普遍之勢。承包權與經營權的進一步分離，是政策對現實的正確回應。事實上，關于三權分離的試驗早在80年代末、90年代初就在溫州的樂清縣展開，那期間關于“堅持集體所有權、完善使用權、搞活經營權”的主張比較流行。但是，近些年在忙于城鄉統籌以后，已沒有幾個人說這個事了！有意味的是，十八屆三中全會將三權分置上升到了頂層制度。
總體而言，現有法律在土地權利的分割、轉讓及分項權利的賦權等方面，還存在大量懸而未決的問題。要在這方面有所深化，首先必須擺脫長期存在的“重所有權、輕具體權利”的分析傳統，然后在此基礎上構建權利分割的理論基礎。
有意思的是，這一傾向在西方也同樣存在。正如布羅姆利所批評的：“關于產權的討論常常限于許多可能權利中的一種，即所有權。這一簡化常常造成討論土地產權實際應用時的簡化”(Bromley，2004)。在許多社會里，可以發現存在很多種類的權利，產權的變化很大，實踐意義也很復雜和微妙。因此，他強調:“控制權是當代財產問題和沖突中最有興趣的方面！”
幸運的是，在安格魯—撒克遜法律傳統中，更加重視“權利束”的經濟意義。他們認為，一份財產就是一種可以由法律界定與保護的土地利益。只有君主是最終的、絕對的財產所有者，沒有其他人擁有土地，但是他們可以持有土地的利益。這一傳統使英國法律更重視土地權利分割的合約規則以及由此產生的利益規則。
美國沿襲了英國看待土地權利的方式，盡管絕對的財產所有者變成了土地的永久持有者。雅各布斯描述了美國的情形：“一項法院記錄表明，我是一塊土地的記錄的所有者。當擁有土地時，我出售礦權給一家跨國礦業公司，將長成林的林木賣給一家紙業公司，將開發權贈送給地方土地保護組織，我是該記錄的所有者。……我擁有土壤，保護圍欄，支付稅收，但其他人擁有其中的一些關鍵權利，它們甚至比我保留的權利束中的部分更有價值。”（Jacobs，1998）。
從重所有權轉向重權利束，為分析權利合約及權利分割提供了便利。我與業主簽訂了一份對一幢建筑的租約，租約就是財產。這份租約表明我擁有了按合約使用它的權利，我甚至可以賣掉這份租約。
對土地分項權利的規定與實施會影響土地的使用方式與效果。租賃權在英國是可以交易的，但在荷蘭不行。由此出現一個很有意思的現象，英國的商業使用者一般采取長租方式，因為即便他們不需要使用這一空間了，也可以通過租約租給其他需用者。而荷蘭的商業使用者要么采取短租方式，以免因為長租的不靈活導致他無法將空間租給其他人造成的損失，要么為了尋求使用的穩定性以及獲得資本增值，將辦公空間的不動產買下來。其長遠的影響是，荷蘭比英國更多的商業空間是以不動產持有，形成較小的建筑單位，缺乏整體管理的商業園區。
在土地權利的分割中，土地財產的權利包括附著在該塊土地之上、其下及其間的各種物。對地上及地下空間使用的權利程度由法律決定。另外，對于地上可移動物的權利由法律對該可移動物的權利規制，而非由該塊土地的權利規制，因為可移動物并不“附著”在土地上。
使用土地財產的特殊方式與權利分割形成的權利結構，只有在得到正式制度（法律或頂層政策）承認時，它才成為一種權利。大陸法系的辦法是對受到法律承認和保護的那些權利進行列舉。一項權利實踐一旦得到法律承認，就創造出了一項新的權利。通過列舉和對新權利的承認，土地權利體系越來越清晰。但在習慣法傳統中，采取這一辦法會比較困難，因為雙方可能簽訂一項合約，如果法院實施這一合約，它就變成了一項其他人也可以使用的權利。原權利所有者一旦發覺新的權利對他不利，他就會創造一項補充性權利來保護自己。因此，這一權利在任何時候都可以通過法律書寫，但是，它也可能第二天就發生變化，從而導致非常復雜的權利變化。
中國30多年農村土地制度改革的特征是，先由底層合約議定，再經過地方的試驗，然后是中央政府的總結、政策文件肯定與推廣，最后上升到法律表達。農地三權分置也是先在各地經過多年的試驗，也有一些地方制定過相關規定，十八大以來得到中央頂層認可與政策表達，正式明確農地三權分置作為中國農村改革的重要制度安排。2013年7月，習近平總書記在湖北考察時指出，深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系（葉興慶，2015）。十八屆三中全會《決定》指出，堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權。賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。2013年底召開的中央農村工作會議明確要順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行；2014年中央一號文件承諾，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資。2014年9月29日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第五次會議上指出，在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。黨的十八屆五中全會提出，要穩定農村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經營權分置辦法，依法推進土地經營權有序流轉，構建培育新型農業經營主體的政策體系。2016年4月25日，習近平總書記在中國農村改革發源地小崗村論述了從兩權分離到三權分置的重大意義，他指出，改革前，農村集體土地是所有權和經營權合一；搞家庭聯產承包制，把土地所有權和承包經營權分開，這是我國農村改革的重大創新；現在，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創新。
農地三權分置是土地權利分割的具體實踐。目前進入推進、完善和進一步的法律表達階段。如何在集體所有權下實現三權分離，亟待政策實施和法律完善的進一步細化。農民土地承包權在進行權利的分割與轉讓時，到底是否受土地所有權制約？土地經營權是一項從承包權中派生的權利，是否作為一項獨立的權利？土地經營權的具體權利由承包者與經營者之間自主議定，法律規定如何表達？土地經營權是一項合約議定期限內的地上權，還是一項完整的財產權？
五、土地產權強度內含對責任和義務的履行
產權界定是市場交易的先決條件，如果產權沒有得到清楚的界定和保護，市場參與者將面臨高昂的締約成本等交易費用，難以通過交換實現資源的有效配置（Coase，1960）。產權的強度、深度和廣度受合約的議定與再議定、以及正式規則的保護產生極大差異，進而對人的行為和資源配置產生影響。誰擁有使用資源的權利，權利有多大，權利受保障的程度有多大，會極大地影響相關市場主體的行為，會使資源使用的效果產生極大差異。在一個知識分散的社會，人們只有對生產資源擁有可靠的、可以讓渡的產權，并在可信賴的合約談判中、在一個共同商議的價格和較低的交易成本下交換產品，才能提高對那些更有價值物品的可得性，并降低生產成本。
土地產權的強度也受權利擁有者對合約責任與義務履行的制約。與有意忽略產權或政府強權侵犯產權相對的是，把持有產權等同于想干什么就敢干什么，不顧及在通過產權獲益的同時，還需要承擔相應的責任與義務。一類表現是，在土地（包括承包地、宅基地和集體建設用地）上從事各類經濟活動，不顧法律和規劃管制的約束；利用集體建設用地獲取租金收益，但不提供相應的公共品；個人只追求產權利益的最大化，造成其他人或主體的利益受損，等等。這些現象出現的背后反映的是一種不受約束的絕對自由的產權觀。另一類表現是，對個人享有的權利缺乏尊重，無論是個人還是組織都缺乏對別人應該享有權利的責任，造成侵權成為司空見慣的現象。
一項權利是社會的創造，或者說是“社會對行為所承認的權利”。在一個沒有其他人的孤島上，權利的觀念是無關緊要的。一項權利是人與組織（更準確說是法人）之間的相互關系。因此，當一個人享有一項權利時，就有另一個人具有連帶的責任（Hohfeld，1917）。如果我擁有以某種方式占有一幢建筑的權利，所有其他人就具有允許我這樣做的責任。權利與責任之間的相互關系必須要受到規制，否則，權利就會沒有任何重要性。這一相互關系有些是以不成文契約的方式，在現代社會則更經常是以明確的成文方式寫下來，并以法律的強制力加以保護。后一種方式的功能是，使得權利所有者有義務讓所有其他人執行他們的責任，以讓他享有他的權利。
一個人享受權利的前提是，他必須承擔相應的責任。比如，荷蘭法律規定，沒有鄰居的許可，在一塊土地的地界的2米內禁止種樹。因此，地界另一邊的土地所有者有權不讓我在他地界兩米內種樹。如果我沒得到他的許可就種下了樹，就等于我沒有完成對我鄰居的責任。她可能不會因我的樹造成麻煩，在此情形下，她可能不會堅持主張我要執行我對她的責任。但是，如果她因此而受到困擾，她可以要求我將其移除。如果我拒絕這樣做，她可能將我告到法庭，法庭讓我執行移除它的義務。
責任可能會以不同的方式影響不同的人。例如，假定我在一幢辦公建筑里租了一個辦公間，該空間的其他可能使用者就有搬出去的責任，樓主則有責任讓我進，前提是我遵守租約條款。責任常常按照容斥原理（inclusion and exclusion）來表述。權利的規定會讓一些人容入（他們可以享有它），而將其他所有人排除出去（他們不能享有它）。
土地權利的責任履行中有一項是特殊的，那就是規劃管制的實施。由于要執行土地使用規劃，就產生了對土地許多權利的排他性使用，因而影響土地所有者的權利和利益。地方政府一旦批準了土地使用規劃，就表明對土地某一具體地塊的使用方式有了法律約束力。如果所有者不想按照這一規定的使用方式去利用土地，他可能會采取排斥其他人去實現土地法定利用的方式。為了保證土地使用規劃的實施，政府可能會采取對所有權進行征收的辦法，來保證土地得到按規定的方式使用。
在一個長期不重視產權的社會,關于土地權利的責任與義務的履行可能是最難、也是最漫長的。在未來的路上，不僅要不斷形成對政府（行政權）和各種公權對私權的尊重與責任，而且要培養每個人對自己實現權利時的義務意識，以及對他人實施權利時的責任意識。
六、土地制度變遷是政治選擇與制度費用的結果
在人類歷史上，出現過不同的土地產權制度，如國有、共有、集體、敞開進入（openaccess)、私有等多種形式。這幾類土地制度安排的內涵依土地使用、收益與轉讓權的不同安排而不同，不需多述，這里討論的是制度形成與演進的兩種力量。
在不受強力干預下，產權演化是朝著交易費用最小化的方向。德姆塞茨指出，“所有社會的產權安排，都會回應于技術、需求以及其他經濟條件的變化而有效率的演進”（Demsetz，1967）。埃里克森（2005)在對土地所有權安排的經驗研究中得出，“一個交織緊密的群體傾向于通過習慣或法律創造一個成本最小化并且足以應對風險、技術、需求以及其他一些經濟條件變化的土地制度”。由于產權制度演化受交易費用影響，一個社會的產權制度并非唯一的安排即有效。土地的私人所有能夠降低集體決策費用和監督費用，土地的集體管理則可以利用規模經濟及分散風險。但是，僅當利益相同并且（或者）存在一個明確的控制權威時，土地的集體所有在長期才是有效的。
但是，土地制度的選擇與變遷往往受政治力量的左右。一個最明顯的例子是，許多國家在現代化之前或邁向獨立國家之前進行的土地改革。改革的主要理由是傳統土地制度的不合理性和不正當性，改革的方式主要是重構鄉村政治結構，進行土地的重新分配。由于政治制度的不同和政治力量內含的利益結構，一個有效的土地產權制度不一定會被選擇，且土地產權制度變遷也不一定朝著制度費用低的方向，土地制度的演進有賴相關力量的成長與各種力量的博弈與平衡。認識到這一點，就能理解中國土地制度改革的艱巨性、反復性和長期性。
中國鄉村發現網轉自：《學海》 2017年第3期
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