農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的根本目標(biāo)是提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力，需要破解的基本難題是資源錯(cuò)配、供需脫節(jié)、市場扭曲的矛盾，核心就是要優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置，減少無效供給，解決農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難和農(nóng)民增收難的兩難困境。進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，必須堅(jiān)定不移地走深化改革之路，著眼于消除體制和政策對供給端形成的嚴(yán)重束縛，通過制度創(chuàng)新和政策突破，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品供給適應(yīng)不斷發(fā)展變化的需求，推動(dòng)改革取得實(shí)效。
1、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要聚焦關(guān)鍵問題
在確切意義上，農(nóng)業(yè)供給端的改革應(yīng)當(dāng)是由需求端導(dǎo)向和推動(dòng)的。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)居民正在發(fā)生十分顯著的消費(fèi)需求升級，對農(nóng)業(yè)供給端的影響重大而深遠(yuǎn)：一是農(nóng)產(chǎn)品從數(shù)量消費(fèi)向數(shù)量消費(fèi)與質(zhì)量消費(fèi)并重轉(zhuǎn)變，農(nóng)產(chǎn)品需求差異化日益明顯，消費(fèi)者更加注重農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)和安全。二是農(nóng)產(chǎn)品從單一產(chǎn)品消費(fèi)向產(chǎn)品消費(fèi)與服務(wù)消費(fèi)并重轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)的多功能拓展不斷深化，觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等新的業(yè)態(tài)不斷成長。這兩方面的消費(fèi)需求升級，已成為我們推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要機(jī)遇和驅(qū)動(dòng)力。
一方面是需求快速升級，另一方面是供給嚴(yán)重錯(cuò)位，從根本上看，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是要打破供給端存在嚴(yán)重制約的體制和政策束縛，通過制度創(chuàng)新和政策突破，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品供給適應(yīng)不斷發(fā)展變化的需求。因此，把我國農(nóng)業(yè)面臨的所有發(fā)展問題，無所不包地納入農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革范疇是不恰當(dāng)?shù)模艳r(nóng)業(yè)發(fā)展問題簡單地與改革問題相混淆，不僅可能弱化改革強(qiáng)度甚至偏離改革主題，而且還會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中假改革和偽改革現(xiàn)象蔓延，致使農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。當(dāng)前來看，急需從供給端突破的改革任務(wù)集中在以下3個(gè)方面：
一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改革。我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的區(qū)域結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、品種結(jié)構(gòu)和品質(zhì)結(jié)構(gòu)都面臨著優(yōu)化提升的緊迫任務(wù)，關(guān)鍵在于，當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)面臨的問題不是數(shù)量或者布局的簡單調(diào)整就能予以解決的，各地在結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化中普遍存在的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)短期化和同構(gòu)化現(xiàn)象，背后大都出于地方政府過度行政干預(yù)的深刻誘因。非市場化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方式已帶來一系列現(xiàn)實(shí)矛盾和潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)和難點(diǎn)依然在改革方面，要從農(nóng)業(yè)要素配置方式改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式改革、農(nóng)業(yè)投資體制改革等方面發(fā)力，在進(jìn)一步激活生產(chǎn)要素和校正支持政策的基礎(chǔ)上，加大力度培育適度規(guī)模的新型經(jīng)營主體，構(gòu)建以市場化配置資源為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級新動(dòng)能，以更加規(guī)范的市場化制度和更加合理的產(chǎn)業(yè)政策支持新的經(jīng)營主體、新的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)、新的發(fā)展方式。
二是降低生產(chǎn)成本的改革。生產(chǎn)成本高企已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力下降和農(nóng)民增收困難的重要影響因素，其中，土地成本、人工成本和融資資本不斷上漲是最為突出的矛盾。值得關(guān)注的是，我國土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷上升同普遍的土地粗放利用及撂荒面積增長并存，并非嚴(yán)格意義上的土地供不應(yīng)求推動(dòng)。在同一區(qū)域，規(guī)模不等的土地流轉(zhuǎn)方式甚至存在顯著的流轉(zhuǎn)價(jià)格差異。雖然從短期看土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上升有利于農(nóng)民增收，但現(xiàn)實(shí)中不賺錢也愿付高租金的涉農(nóng)企業(yè)，或者靠政府財(cái)政補(bǔ)貼彌補(bǔ)，或者能夠獲得利益更大的項(xiàng)目資金支持，由于不充分考慮投入產(chǎn)出，非市場化運(yùn)行導(dǎo)致農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的成功率較低，一些涉農(nóng)企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的動(dòng)機(jī)不純，欠下土地租金和農(nóng)民勞務(wù)費(fèi)“跑路”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，最終遭受損失的仍然是農(nóng)民。因此，建立和完善更完備的土地流轉(zhuǎn)市場，支持入股、托管、代耕等更加多樣化的低成本流轉(zhuǎn)土地方式，以服務(wù)規(guī)模彌補(bǔ)土地規(guī)模的制約，無疑是降低土地成本改革的最主要方面。同理，人工成本過高雖然有勞動(dòng)力不足的直接誘因，但社會(huì)化服務(wù)體系發(fā)展嚴(yán)重不足應(yīng)是更關(guān)鍵制約，而融資成本較高則是農(nóng)村金融和保險(xiǎn)體系改革滯后的必然結(jié)果。因此，以深化改革為主線構(gòu)建更有效率的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系和農(nóng)業(yè)金融保險(xiǎn)體系，同樣是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本改革中十分重要的內(nèi)容。
三是補(bǔ)齊發(fā)展短板的改革。我國農(nóng)業(yè)雖然總體上實(shí)現(xiàn)了較快發(fā)展，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的步伐不斷加快，但3個(gè)方面短板制約仍十分明顯，亟待補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)。首先，農(nóng)業(yè)發(fā)展中人力資源短缺問題全面顯現(xiàn)。我國農(nóng)村人口老齡化的問題比城市更為突出，未富先老的矛盾十分尖銳。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力從老齡化向高齡化的快速發(fā)展，不僅直接推高農(nóng)業(yè)人工成本，而且促使老齡化的農(nóng)村家庭由多種經(jīng)營向單一經(jīng)營轉(zhuǎn)變、向自給自足轉(zhuǎn)變，結(jié)果是農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化和粗放化不斷發(fā)展，“誰來種地”成為普遍性的突出矛盾。補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)人力資源短板，構(gòu)建城鄉(xiāng)勞動(dòng)力雙向流動(dòng)機(jī)制，已經(jīng)成為關(guān)系農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展全局的重大問題。其次，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件較差的制約日趨顯現(xiàn)。現(xiàn)有農(nóng)田基本建設(shè)模式的建設(shè)目標(biāo)和對象存在偏差、建設(shè)成本較高、難以建立內(nèi)生性后續(xù)管護(hù)機(jī)制等弊端已經(jīng)顯現(xiàn)，必須以更具規(guī)模理性的新型經(jīng)營主體為主要對象和以自主參與為基本方式，重構(gòu)農(nóng)田基本建設(shè)模式，有效改善農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件。再次，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境治理的緊迫性日益突顯。未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向必然是綠色、健康、安全的高品質(zhì)農(nóng)業(yè)，但就現(xiàn)實(shí)看，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化問題仍然突出，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患猶存，要以深化改革為手段構(gòu)建新的發(fā)展型農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，以建立可追溯體系為重點(diǎn)保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，通過改革補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展短板。
2、農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要瞄準(zhǔn)六大突破點(diǎn)
一是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系建設(shè)。分散的小農(nóng)戶經(jīng)營難以承擔(dān)起農(nóng)業(yè)供給端優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要任務(wù)，必須全面創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的基礎(chǔ)性制度支撐。首先，要以進(jìn)一步深化土地三權(quán)分置改革為基礎(chǔ)，加快培育種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等更穩(wěn)定和更具規(guī)模理性的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。其次，要通過健全培育體系、建立資格制度和完善支持政策，開放性地培養(yǎng)造就高素質(zhì)的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。再次，要強(qiáng)化政策支持，進(jìn)一步促進(jìn)服務(wù)主體多元化、形式多樣化、運(yùn)行市場化，加快建立和完善與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。
二是優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策。實(shí)施農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要完成調(diào)結(jié)構(gòu)、降成本、補(bǔ)短板等目標(biāo)任務(wù)，都必須依靠農(nóng)業(yè)支持政策，關(guān)鍵要在兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破。一方面是優(yōu)化財(cái)政投資體制，以新型經(jīng)營主體為政策支持重點(diǎn)，提高財(cái)政支農(nóng)政策的精準(zhǔn)性和有效性，強(qiáng)化對重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政策支持。另一方面是建立和完善涉農(nóng)資金整合平臺(tái)，構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目與新型經(jīng)營主體的直接對接機(jī)制，有效提高財(cái)政資金投資效率。
三是調(diào)整糧食安全戰(zhàn)略。保障糧食供給基本安全，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須堅(jiān)持的底線。在新形勢下，糧食供求弱平衡和緊平衡將成為常態(tài)，以農(nóng)戶為主的“分散化”糧食安全保障模式將越來越難以為繼。因此，必須因勢利導(dǎo)及時(shí)調(diào)整糧食安全戰(zhàn)略，以糧食優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn)，以糧食專業(yè)大戶、糧食家庭農(nóng)場、糧食專業(yè)合作社為主體，依靠適度規(guī)模等優(yōu)勢，逐步向區(qū)域化集中式的糧食安全模式轉(zhuǎn)換。
四是建立農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展機(jī)制。大力拓展生態(tài)農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)等新的發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用并重，兼顧保障優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出、確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)功能的多元發(fā)展目標(biāo)。全面實(shí)施農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化戰(zhàn)略，突出優(yōu)質(zhì)、安全、綠色導(dǎo)向。在提高農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提升資源利用效率、減少農(nóng)業(yè)面源污染、健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全體系等方面實(shí)現(xiàn)重大突破。
五是創(chuàng)新農(nóng)田基本建設(shè)模式。合理調(diào)整農(nóng)田基本建設(shè)的目標(biāo)取向，在增加耕地?cái)?shù)量和提高耕地質(zhì)量的同時(shí)，更加重視改善機(jī)械化、設(shè)施化等生產(chǎn)條件，通過土地田形調(diào)整、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)田間道路和配套溝渠等措施，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定重要的生產(chǎn)基礎(chǔ)。合理調(diào)整農(nóng)田建設(shè)的招投標(biāo)制度，將新型經(jīng)營主體直接納入項(xiàng)目建設(shè)主體，通過農(nóng)民主動(dòng)和全程參與，不僅保證農(nóng)田基本建設(shè)項(xiàng)目決策更合理，實(shí)施更順利，成本更低，效率更高，而且有助于構(gòu)建農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目最為缺乏的后續(xù)維護(hù)管理機(jī)制。
六是進(jìn)一步深化關(guān)鍵性改革。我國推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革必須堅(jiān)定不移地走深化改革之路，通過制度突破有效激發(fā)農(nóng)業(yè)供給端的內(nèi)生動(dòng)力。一方面，著力破除妨礙農(nóng)業(yè)資源要素優(yōu)化配置的體制障礙。加快農(nóng)村土地三權(quán)分置改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革步伐，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，促進(jìn)農(nóng)村資源要素實(shí)現(xiàn)更高效率和更高效益的優(yōu)化配置。另一方面，進(jìn)一步深化農(nóng)村金融和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度改革，探索構(gòu)建與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高投入、高風(fēng)險(xiǎn)特征相適應(yīng)的農(nóng)村金融保險(xiǎn)制度。
作者單位：四川省社會(huì)科學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日報(bào)
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