對于國土資源部、住房和城鄉建設部8月28日發布《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》的政策指向，輿論有各種解讀。中國社會科學院農村發展研究所研究員黨國英接受《華夏時報》記者專訪時表示，這一改革試點方案，允許國內若干大中城市的郊區村莊，在一定條件下利用其經營性建設用地開發租賃住房，該項改革部署是對地方關于深化土地制度改革要求的一個積極回應。黨國英長期從事農業經濟學和農村制度變遷問題研究，非常熟悉農業和農村經濟問題，他強調，此項改革文件出臺，不免令人思考更多的問題，并對土地制度改革尤其是集體建設用地管理抱有更大期待。能不能把集體建設用地使用權更大幅度地交還農民及農民共同體？蓋出租房屋還是蓋廠房，能不能由他們說了算？做到這一步，中國2億多畝農村建設用地會不會大半用來造了住房，以致極大沖擊房地產市場？回答這些問題，需要一個更廣大的視野與更具有全局性的思考。
該項試點方案體現放松管制的改革精神
《華夏時報》：國土資源部、住房和城鄉建設部8月28日發布的《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，被一些分析解讀為集體土地制度重大變革之指向，您怎么看？
黨國英：其實發達地區農村的集體建設用地早就進入市場，而且規模很大，只不過原來管得緊，后來有所放松。 但這項改革試點對城郊土地利用的基本格局不會有大的影響，更不會如某些分析所說，對農村建設用地管理制度改革有關鍵性意義。
第一，在被選中的試點城市的郊區農村，集體經營性建設用地雖然數量較大，但大多已經被占用，真正閑置的建設用地很少。動用農民宅基地開發租賃住房的可能性不大。一些地方有可能通過解除舊的用地合同，釋放出一些土地，但釋放多少土地會受到廢約成本及新投資回報高低的影響，有很大的不確定性。
第二，試點城市的郊區農村已經有巨大的出租房存量，房主是村莊農民。這些出租房基本能滿足當地農民工及其他低端務工人員的租房需求，如果村集體再增加出租房供應，可能會降低房租，引起這部分農民的抱怨，并對村莊決策產生影響。
第三，鑒于村莊開發的出租房很難形成服務較好的住宅小區，對于吸引市區中高端房客到村莊租房，有一定的局限性。鑒于這些因素，我估計，這項改革在短期內不會帶來出租用房的大幅度增加，對房地產市場的影響不會很明顯。無論如何，這項改革試點工作畢竟給村莊經營性用地的利用開辟了一個重要路徑，體現了放松管制的改革精神，長遠看有一定意義。
從官方文件看，其中提到要增加農民收入，提高土地市場配置資源，更好地推進農村經濟發展，城鄉協調。這些都沒錯，現實是地方在這個問題上，給中央施加壓力很大。道理非常簡單，憑什么農村集體的地被征了以后，在二級市場招拍掛，獲利一下翻了多少倍，卻只給農民一點利？
《華夏時報》：目前這個文件出來之后，因為集體建設用地產權涉及到多方面的利益，所以會否有一些政策調整和變數？
黨國英：政策出來了以后，起碼已經公開的改革內容是不會改了，但政策沒提到的一些改革內容倒是有一些變化調整空間。比如說蓋了房子產生的收入，怎么辦？怎么分？因為在此之前，全國已經在不同的地方搞經營性建設用地入市，已經涉及到入市以后產生的利益怎么分配。這次比原來寬松在什么地方呢？原來很多地方不讓蓋住房，這次是讓蓋住房，只是租賃，不讓賣。說不定再過上五年就可以賣。
集體建設用地使用權應更大幅度交還農民
《華夏時報》：農村集體建設用地入市最需要解決好哪些問題？比如應當確立怎樣的細致規則或規范？
黨國英：部署此項改革試點的文件對該項工作提出了具體要求，這對于穩妥推進改革十分必要。文件尚未提及的另外兩點事項也值得注意。一是房屋建筑設計要有長遠打算，更多地考慮家庭使用的需要。國內務工人員的工薪水平將隨著經濟發展水平提高而提高，常年離開妻兒老小獨自外出打工人員的比例會逐步縮小，類似“筒子樓”的房屋建筑將不能滿足他們的需要。二是盡量避免集體出租房經營與農民出租房之間的過度競爭，要確保農民自己的住房出租收入減少后能從集體經營收入分配中得到補償，甚至有所增加。總之，改革應是做大做好蛋糕的游戲，而不是相反。
《華夏時報》：今后的農地改革，會否因為本次集體建設用地入市的改革而邁開更大步伐，甚至促進《土地管理法》在立法思路上更加開放？
黨國英：此項改革文件出臺，不免令人思考更多的問題，并對土地制度改革尤其是集體建設用地管理抱有更大期待。能不能把集體建設用地使用權更大幅度地交還農民及農民共同體？蓋出租房屋還是蓋廠房，能不能由他們說了算？做到這一步，中國2億多畝農村建設用地會不會大半用來造了住房，以致極大沖擊房地產市場？回答這些問題，需要一個更廣大的視野與更具有全局性的思考。
中國一二線城市的房價高企，以致住房成為“炒作”的對象，與農村建設用地是否進入住房建設市場的關系，本來不是太大。如果將現有城市建成區及建制鎮的鎮政府所在地的建設用地一并作為城市建設用地看待，中國的城市建設用地大概在2億畝左右。這些土地的利用率若能達到發達國家的平均水平，所產生的GDP是中國目前水平的5倍以上。可見我們本來不缺建設用地，問題是浪費太多。重要原因之一是城市政府大多不肯合理供應住宅建設用地，也就是所謂規劃出了問題。
農村需要建設，但除去城郊農村地區與一些人口總量和密度都比較大的農村居民點，其他村莊必然面臨不同程度的逐步“空心化”的問題。如果城市房價再能適當下跌，在一些較為偏僻的山區村莊以及農業主產區的村莊，“空心化”速度還會加快。我新近調查表明，中國在各類城市買商品房的農戶占總農戶的比重已經在30%左右。他們每一戶都不放棄農村的宅地與房屋，甚至還想辦法擴大占地。這不是農戶有錢沒有地方花，而與土地制度有關。這次有關部門關于村莊建設用地用于出租房屋建設的改革試點，主要部署在房價高企的城市及其鄰近城市，應該是明智之舉。
有必要將土地國家所有權與政府土地使用權分開
《華夏時報》：從研究者的角度來看，農村集體土地經營權如果進一步放開的話，會引起什么樣的問題呢？怎么樣進一步放開？
黨國英：進一步放到什么程度？如果不包括宅基地入市，沒有什么太大的問題。如果宅基地入市簡單化放開，有些有錢的人，原則上說，按目前這個地價，說不定前一百名首富可以把這些宅基地都買下來，買下來以后，農民到哪兒去，這是另外一個問題。接著有可能會出現大量的豪宅。如果我們對豪宅做一個限制，就可能出現另外一個問題，既然沒有豪宅，一畝地兩家、三家，就會導致大量的地變為不動房，所謂別墅，這其實也是一種浪費。在沒有任何規范的情況下放開，就會出現一些問題。
《華夏時報》：為什么不能有規范地放開呢？
黨國英：我曾就此提出設立“農業保護區”的建議，其與土地在收取不動產稅前提下，可以放開。使用權70年到期再續。
打破國內城鄉土地利用效率低之困局，需要在多個領域深化改革，其中最重要的是改革土地規劃管理體制。一方面，把需要中央管的土地強力管好。可以考慮在全國劃定一定規模的農業保護區，要求保護區內的非農建設占地只能減少，不能增加。此舉可穩定農村土地性質變更預期，降低農業地租率，為農業規模經營創造更好的條件，提高國內農業競爭力。另一方面，建議把該放的權放到底，擴大地方和企業的用地自主權和市場選擇權。可以通過立法確保自己簡單易行的杠桿控制和底線要求，但不要有指標控制。這兩方面若能做到，農地會保護得更好，城市建設也無缺地之虞。
《華夏時報》：今后的農地改革，大家比較關注會不會因為集體建設用地入市再進一步放開，整個《土地管理法》立法思路上會不會再進一步開放，這種可能性有多大？
黨國英：我是主張土地管理體制要改，因為我們現在講立法改革，往往要講講規劃、講講市場化之類的，就是小打小鬧，然后搞一個租賃房，集體建設用地要同地同權同價，宅基地用戶一宅多占的話要補償，講的都不是關鍵。要做一些基礎性的改革，不要成天這兒一下、那兒一下，土地制度肯定要進一步改革，土地使用權有效期限需明確界定。
中國需要一部規范土地利用基本行為的法律，以提高土地資源利用效率，增進土地利用主體之間的平等，體現土地利用以人為本的思想。但國內并沒有這樣一部基礎性法律。土地制度的某些原則性思想只在憲法中有所反映。目前，《土地管理法》是涉及土地的階位最高的法律，但這部法律未能充分規范土地利用主體之間的合理關系。
舉例來說，現行法律至今未對土地使用權有效期限做出合理規定。中國城市住宅用地使用權的70年期限早就飽受詬病，有關管理部門也不得不給出一些說明，但語焉不詳，缺乏法律依據。農村承包地的承包期限已經由官方重要紅頭文件給出了“長久不變”的說法，但究竟有多長，至今也沒有正式的說法。
為了完善土地市場，還有必要將土地的國家所有權與政府的土地使用權分開。一個具體的地方政府不能借國家的土地所有權而隨意干預市場。中國大量土地歸國家所有，但在多數情況下，地方政府在具體使用一塊土地時，應與其他主體處于平等地位，而不能徑直將自己的行為等同于國家行為。
法律應該用枚舉法確定極為特殊的情況，而不應籠統地以公共利益之名行使優先用地權。國家的土地收益與支出應該與政府購買土地行為分開；國家的土地收益應通過更規范的途徑轉變為政府收入。惟其如此，政府才不會濫圈“公地”，損害其他主體的土地使用權益。這一辦法有利于土地更多地產生稅收，也有利于解決所謂“土地財政”的某些弊端。
中國鄉村發現網轉自：華夏時報
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