10月18日，中共中央總書記習近平在十九大報告中，對農業、農村、農民問題著墨頗多，并有不少新表述。
報告首次提出，實施鄉村振興戰略；并提出，“要堅持農業農村優先發展……建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”。“優先發展”“城鄉融合”“農村現代化”，這些概念都是首次見于中央對“三農”工作的部署。
報告還敲定了多年未決的一項爭議。2008年中共十七屆三中全會就農地承包問題提出，穩定農村土地承包關系并保持長久不變。此后，政策界就長久不變的實現形式，提出了不同的觀點。有人主張應該“永久不變”，把地給農民，徹底了結此事；有人主張仍設定承包期限，延長三十年、五十年、七十年等觀點兼而有之。習近平在報告中宣布，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。
十九大報告對農業、農村、農民工作的新表述，體現了中共中央政策思路和理念怎樣的轉變？如何理解中央對農地承包期限問題的決定？財新記者第一時間采訪了中國人民大學經濟學院教授劉守英。
劉守英表示，過去說“三農”，實際上，對農村的公共政策，基本是圍繞工業化、城市化對農村的需求來制定的，農村成為城市糧食和工業原料供應基地，農業的發展即是農村的發展，導致整個鄉村的價值被忽視。十九大報告提出鄉村振興戰略、農村現代化，反映了中央對農村定位的再認識，對鄉村價值的重視。
而從“城鄉統籌”到“城鄉融合”，“建立健全城鄉融合發展體制機制”，也體現了政府主導下“以城統鄉”思路的轉變，更強調城市和鄉村，兩個板塊共生共榮，共同發展。
財新記者：中國經過三十多年快速的工業化和城市化，鄉村“空心化”、衰敗不堪，近年來成為廣為關注的社會現象。這次，十九大報告提出“鄉村振興戰略”，該如何理解？
劉守英：鄉村振興，這是一個戰略性的提法。為什么提這個概念？我們過去對農村的公共政策，基本上是圍繞工業化和城市化對農村的需求來制定的——城市需要農村提供糧食和原料，這樣基本就變成了以工業化和城市化為導向的農業戰略，整個農村的發展就變成了農業的發展。農民的主要功能是提供農產品。由此導致整個鄉村、村莊被忽視了。我們講的“三農”，基本上就變成“農業”的“農”，“農民”的“農”主要是被帶著的，講怎么增收。并且，農業又窄化成糧食農業，農業就沒得搞，人都往外跑。城市導向農村公共政策的結果就是村莊凋敝。城市化帶來一部分村莊衰退、消亡是正常的，但在當下中國，整個村莊普遍破敗，有的地方死寂一樣地沒有希望，這是不正常的。
實際上，中國鄉村問題是農業、農民、農村三者缺一不可的。后來開始搞“新農村建設”“美麗鄉村”，才開始有村莊的概念，但整個村莊向何處去的問題仍沒有解決。
其中，必須要面對的是鄉村現代化問題。過去，鄉村的現代化是被無視的，政策花了那么大的功夫，主要一頭圍繞農業和農民增收，另一頭圍繞要素怎么快速地配置到城市，鄉村本身如何現代化，沒有被提到議事日程上。鄉村的現代化不解決，鄉村何處去的問題就無法解決。
十九大在原來提“農業現代化”的基礎上，提出了“農業農村現代化”，這里就有了鄉村現代化的概念。施行鄉村振興戰略，是對原來對村莊重視不夠的彌補，體現了中央對農業農村定位的再思考。
這個定位不再是，農村僅僅是為了服務于城市，農業僅僅是為了服務于工業。鄉村要振興，還需要鄉村治理等一整套制度的跟進。村莊的治理制度該如何完善和支撐鄉村文明、鄉村穩定和鄉村發展？十九大報告對農村政策的總體表述，落到鄉村振興，既顧及到我們現在鄉村的現實，也預示著我們下一步要調整相關制度。
財新記者：我們注意到，十九大報告提出，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。中共十六大提的是城鄉統籌。從“城鄉統籌”到“城鄉融合”，是否意味著政策思路和理念的調整？
劉守英：城鄉統籌這個概念，可能不大能準確概括現在和下個階段的城鄉關系和發展了。城鄉統籌，主要解決的是“城市有、農村沒有”、兩個差距太大的問題。應該說，十六大以來統籌城鄉發展成績還是顯著的，對城鄉之間公共資源均衡分配功不可沒，城鄉之間公共政策差距在縮小。
但是，在“城鄉統籌”中，政府占主導，市場力量不足。這最后導致的結果是用城市去統農村，并沒有改變城市高度繁榮、農村衰敗的局面。
城鄉統籌沒有解決城市與鄉村兩個空間平等發展的問題，農民沒有利用土地等資源，充分發展經濟，平等參與工業化、城市化的權利，農村自身產業窄化；整個要素的雙向流動，包括土地、資本、勞動等，沒有建立起來。甚至，這一城市中心的理念下，我們對城鄉板塊相互需求、共存共生共榮的認識也不足，導致城市文明統領鄉村文明，一樣化，只有一個文明。“城鄉統籌”并沒有使城市跟鄉村兩個板塊協調起。
城鄉融合的核心是城市和鄉村文化共存共榮，相互依賴需求。“建立健全城鄉融合發展體制機制”，要解決的就是政府在“統”方面太強，市場作用偏弱，要打破政府單一主體，打破城鄉二元體制、發展農村要素市場。這是一次階段性的轉型。城鄉統籌是高度城市化的提法，沒有改變不平等的基礎，是“我給你一點”。
財新記者：你提到，這是一次階段性的轉型，這是否意味著，目前的城鄉發展態勢和城鄉問題，已經到了可以而且必須做此調整的階段？
劉守英：是的。解決中國城市、鄉村“兩張皮”的時候到了。一方面，城鄉的互動已經發生了。我們觀察到，人口出現城鄉對流，大量資本開始往鄉村尋找機會。從村到鎮到城，整個體系的連接性在增強，各自的功能分工日趨明顯，專業化也在加深。我們提城鄉融合已經到了這個階段。
“城鄉融合”發展體制機制的核心是，人、地、資本，如何實現融合？
一方面，對于回流的農民，要考慮回流地（城鎮）的產業集聚發展，以及住房市場的供給等問題，讓他們能夠安家。另一方面，由于代際差異，很多“農二代”已經離土不回村了，生活方式完全是“城市化”的，政策要順應這個趨勢。
要讓農民在流入地待得相對體面。除了穩定就業，還需補齊公共服務的短板，包括給他們提供住房保障、解決“農三代”孩子的教育公平問題。“農一代”的問題是在城市有沒有工作，“農二代”問題是融入城市，獲得相對體面的生活。“第三代”的問題是公平的問題。如果孩子教育不解決，我們就會留下來大量非常棘手的“農三代”問題，這件事非常急迫。
而城市化的人口能不能在城市留下來，則牽涉到土地問題，土地的配置、供應方式等，都需要相應調整。過去，城市對農民進城是沒有做好充分準備的。一億多的人口在城市中難以一種體面的方式待下來，這對城市來講也一個很大的治理問題。
接下來我們最大的問題就是如何合法合規地讓這一批農民移民在城市體面地待下去。這群人中很少會有人去購買商品房，住房保障也很難公平地將一億多人全部涵蓋。目前，已有13個城市開展利用集體建設用地建租賃房的試點，實際上是為了解決相當大批難以通過商品房來獲得住房的人的需求，包括進城務工的農民。
與此同時，資本也在流動。城市里老的經濟活動回報在下降，未來的城市發展取決于創新的經濟活動，老的經濟活動會往城鄉交界處遷移，帶來產業的空間重構。鄉村的經濟活動也在轉型升級，農業的功能、形態、商業模式等正在發生變化，市場在擴大，吸引著資本下鄉。
中國未來很有可能的是，通過城、鎮、鄉村三者功能的分工，來調整城市的形態：城市就是知識密集、產業升級的地方，而鄉村則是文化的、鄉土的、健康的、休閑的、歷史的；在城鄉之間還會有連接城市和鄉村的“驛站”，這個地帶會產生產業重構的空間，有些會成為適合人居住的小鎮。
在產業空間重構的過程中，土地資源配置對資本在城鄉之間尋求投資的方向、方式也是非常重要的。因此，亟需土地制度改革，資源配置不僅要考慮到城市，更要考慮到如何滿足鄉村出現的新業態，要調整城鄉土地權利體系來支持城鄉互動。
財新記者：十九大報告還提出，“要堅持農業農村優先發展”。就目前的發展階段，為什么要強調“農業農村優先發展”？這是繼續扶弱，還是意味著農業農村和其他產業及部門之間的關系，需要重新思考？
劉守英：這里的核心就是講農業和其他產業之間的關系。雖然農業在GDP中的份額下降了，但農業和其他產業之間的關聯在增加，健康、食品安全、生態等都與農業息息相關。農業對國民經濟的重要性并不只是表現為對GDP貢獻的大小。同時，農業農村經濟活動的新變化，農業新業態、附加值的提高，鄉村新產業，鄉村價值的提升等等，為經濟和社會發展提供了更多機會。并且，農村還有很多被制度性因素阻礙了的發展潛力。農業對整體產業的影響，農村在城鄉之間的發展地位，并沒有被削弱。
城市化走到目前這個階段，資源配置、發展的導向，在從原來的城市偏向，轉向城鄉平衡發展。鄉村有大量發展機會，農業農村與國民經濟的新關系在成型。堅持農業農村優先發展的提法，是對城鄉關系再調整、新型農業發展的回應。
財新記者：土地承包期限之爭也落定了，此前有永久不變、70年、50年、30年等不同提法，最后定了30年，期限是否過短？
劉守英：十九大報告對于承包期限問題的完整表述是“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這兩句話不應分割來看。
我們也一直在研究“長久不變”的實現形式。目的只有一個，怎么使農民和土地的關系更加穩定。這次十九大報告是將兩句話并列了，原來的提法繼續保留——保持土地承包關系穩定并長久不變；同時，對于社會熱議且爭論極大的期限問題，2028年土地第二輪承包就要到期了，要給一個說法。在目前搞無期或者延期更長時間沒有形成共識的情況下，采取了一種比較現實的處理辦法。
需要明確的是，再延長三十年，不意味著三十年之后要動，前面有一句話要保證土地承包關系長久不變，這是一個前提。對于農民來講，從一開始的承包期十五年，加了第二輪三十年，再加三十年就是七十五年，又加上長久不變，這還是起了一定定心丸的作用。在我看來，最重要的是，這個表述明確了制度的穩定性，穩定預期的核心不在于期限，在于防止公權侵犯產權。
財新記者：30年的期限，對于資本下鄉有沒有影響？
劉守英：七十五年的土地承包期限，再加上一個長久不變的土地制度，形成了未來相對穩定的預期。
未來資本下鄉的問題取決于農地“三權分置”的產權設置，包括土地經營權和農民土地承包權分離和分別保障，集體土地所有的實現方式等。農業投資問題、經營權的效果問題、農民土地承包權的保障問題，須由另一套土地權利制度來安排，期限問題解決不了這些問題。期限問題只回答土地制度要不要穩定、會穩定多久。（記者 黃姝倫 汪蘇）
中國鄉村發現網轉自:財新網
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