10月18日，中共中央總書記習(xí)近平在十九大報(bào)告中，對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題著墨頗多，并有不少新表述。
報(bào)告首次提出，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；并提出，“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展……建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。“優(yōu)先發(fā)展”“城鄉(xiāng)融合”“農(nóng)村現(xiàn)代化”，這些概念都是首次見于中央對(duì)“三農(nóng)”工作的部署。
報(bào)告還敲定了多年未決的一項(xiàng)爭(zhēng)議。2008年中共十七屆三中全會(huì)就農(nóng)地承包問(wèn)題提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。此后，政策界就長(zhǎng)久不變的實(shí)現(xiàn)形式，提出了不同的觀點(diǎn)。有人主張應(yīng)該“永久不變”，把地給農(nóng)民，徹底了結(jié)此事；有人主張仍設(shè)定承包期限，延長(zhǎng)三十年、五十年、七十年等觀點(diǎn)兼而有之。習(xí)近平在報(bào)告中宣布，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。
十九大報(bào)告對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作的新表述，體現(xiàn)了中共中央政策思路和理念怎樣的轉(zhuǎn)變？如何理解中央對(duì)農(nóng)地承包期限問(wèn)題的決定？財(cái)新記者第一時(shí)間采訪了中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英。
劉守英表示，過(guò)去說(shuō)“三農(nóng)”，實(shí)際上，對(duì)農(nóng)村的公共政策，基本是圍繞工業(yè)化、城市化對(duì)農(nóng)村的需求來(lái)制定的，農(nóng)村成為城市糧食和工業(yè)原料供應(yīng)基地，農(nóng)業(yè)的發(fā)展即是農(nóng)村的發(fā)展，導(dǎo)致整個(gè)鄉(xiāng)村的價(jià)值被忽視。十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、農(nóng)村現(xiàn)代化，反映了中央對(duì)農(nóng)村定位的再認(rèn)識(shí)，對(duì)鄉(xiāng)村價(jià)值的重視。
而從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”到“城鄉(xiāng)融合”，“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”，也體現(xiàn)了政府主導(dǎo)下“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”思路的轉(zhuǎn)變，更強(qiáng)調(diào)城市和鄉(xiāng)村，兩個(gè)板塊共生共榮，共同發(fā)展。
財(cái)新記者：中國(guó)經(jīng)過(guò)三十多年快速的工業(yè)化和城市化，鄉(xiāng)村“空心化”、衰敗不堪，近年來(lái)成為廣為關(guān)注的社會(huì)現(xiàn)象。這次，十九大報(bào)告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，該如何理解？
劉守英：鄉(xiāng)村振興，這是一個(gè)戰(zhàn)略性的提法。為什么提這個(gè)概念？我們過(guò)去對(duì)農(nóng)村的公共政策，基本上是圍繞工業(yè)化和城市化對(duì)農(nóng)村的需求來(lái)制定的——城市需要農(nóng)村提供糧食和原料，這樣基本就變成了以工業(yè)化和城市化為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，整個(gè)農(nóng)村的發(fā)展就變成了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。農(nóng)民的主要功能是提供農(nóng)產(chǎn)品。由此導(dǎo)致整個(gè)鄉(xiāng)村、村莊被忽視了。我們講的“三農(nóng)”，基本上就變成“農(nóng)業(yè)”的“農(nóng)”，“農(nóng)民”的“農(nóng)”主要是被帶著的，講怎么增收。并且，農(nóng)業(yè)又窄化成糧食農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)就沒得搞，人都往外跑。城市導(dǎo)向農(nóng)村公共政策的結(jié)果就是村莊凋敝。城市化帶來(lái)一部分村莊衰退、消亡是正常的，但在當(dāng)下中國(guó)，整個(gè)村莊普遍破敗，有的地方死寂一樣地沒有希望，這是不正常的。
實(shí)際上，中國(guó)鄉(xiāng)村問(wèn)題是農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村三者缺一不可的。后來(lái)開始搞“新農(nóng)村建設(shè)”“美麗鄉(xiāng)村”，才開始有村莊的概念，但整個(gè)村莊向何處去的問(wèn)題仍沒有解決。
其中，必須要面對(duì)的是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化問(wèn)題。過(guò)去，鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化是被無(wú)視的，政策花了那么大的功夫，主要一頭圍繞農(nóng)業(yè)和農(nóng)民增收，另一頭圍繞要素怎么快速地配置到城市，鄉(xiāng)村本身如何現(xiàn)代化，沒有被提到議事日程上。鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化不解決，鄉(xiāng)村何處去的問(wèn)題就無(wú)法解決。
十九大在原來(lái)提“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的基礎(chǔ)上，提出了“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”，這里就有了鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的概念。施行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是對(duì)原來(lái)對(duì)村莊重視不夠的彌補(bǔ)，體現(xiàn)了中央對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村定位的再思考。
這個(gè)定位不再是，農(nóng)村僅僅是為了服務(wù)于城市，農(nóng)業(yè)僅僅是為了服務(wù)于工業(yè)。鄉(xiāng)村要振興，還需要鄉(xiāng)村治理等一整套制度的跟進(jìn)。村莊的治理制度該如何完善和支撐鄉(xiāng)村文明、鄉(xiāng)村穩(wěn)定和鄉(xiāng)村發(fā)展？十九大報(bào)告對(duì)農(nóng)村政策的總體表述，落到鄉(xiāng)村振興，既顧及到我們現(xiàn)在鄉(xiāng)村的現(xiàn)實(shí)，也預(yù)示著我們下一步要調(diào)整相關(guān)制度。
財(cái)新記者：我們注意到，十九大報(bào)告提出，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。中共十六大提的是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”到“城鄉(xiāng)融合”，是否意味著政策思路和理念的調(diào)整？
劉守英：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這個(gè)概念，可能不大能準(zhǔn)確概括現(xiàn)在和下個(gè)階段的城鄉(xiāng)關(guān)系和發(fā)展了。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，主要解決的是“城市有、農(nóng)村沒有”、兩個(gè)差距太大的問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō)，十六大以來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成績(jī)還是顯著的，對(duì)城鄉(xiāng)之間公共資源均衡分配功不可沒，城鄉(xiāng)之間公共政策差距在縮小。
但是，在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”中，政府占主導(dǎo)，市場(chǎng)力量不足。這最后導(dǎo)致的結(jié)果是用城市去統(tǒng)農(nóng)村，并沒有改變城市高度繁榮、農(nóng)村衰敗的局面。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌沒有解決城市與鄉(xiāng)村兩個(gè)空間平等發(fā)展的問(wèn)題，農(nóng)民沒有利用土地等資源，充分發(fā)展經(jīng)濟(jì)，平等參與工業(yè)化、城市化的權(quán)利，農(nóng)村自身產(chǎn)業(yè)窄化；整個(gè)要素的雙向流動(dòng)，包括土地、資本、勞動(dòng)等，沒有建立起來(lái)。甚至，這一城市中心的理念下，我們對(duì)城鄉(xiāng)板塊相互需求、共存共生共榮的認(rèn)識(shí)也不足，導(dǎo)致城市文明統(tǒng)領(lǐng)鄉(xiāng)村文明，一樣化，只有一個(gè)文明。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”并沒有使城市跟鄉(xiāng)村兩個(gè)板塊協(xié)調(diào)起。
城鄉(xiāng)融合的核心是城市和鄉(xiāng)村文化共存共榮，相互依賴需求。“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制”，要解決的就是政府在“統(tǒng)”方面太強(qiáng)，市場(chǎng)作用偏弱，要打破政府單一主體，打破城鄉(xiāng)二元體制、發(fā)展農(nóng)村要素市場(chǎng)。這是一次階段性的轉(zhuǎn)型。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是高度城市化的提法，沒有改變不平等的基礎(chǔ)，是“我給你一點(diǎn)”。
財(cái)新記者：你提到，這是一次階段性的轉(zhuǎn)型，這是否意味著，目前的城鄉(xiāng)發(fā)展態(tài)勢(shì)和城鄉(xiāng)問(wèn)題，已經(jīng)到了可以而且必須做此調(diào)整的階段？
劉守英：是的。解決中國(guó)城市、鄉(xiāng)村“兩張皮”的時(shí)候到了。一方面，城鄉(xiāng)的互動(dòng)已經(jīng)發(fā)生了。我們觀察到，人口出現(xiàn)城鄉(xiāng)對(duì)流，大量資本開始往鄉(xiāng)村尋找機(jī)會(huì)。從村到鎮(zhèn)到城，整個(gè)體系的連接性在增強(qiáng)，各自的功能分工日趨明顯，專業(yè)化也在加深。我們提城鄉(xiāng)融合已經(jīng)到了這個(gè)階段。
“城鄉(xiāng)融合”發(fā)展體制機(jī)制的核心是，人、地、資本，如何實(shí)現(xiàn)融合？
一方面，對(duì)于回流的農(nóng)民，要考慮回流地（城鎮(zhèn)）的產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，以及住房市場(chǎng)的供給等問(wèn)題，讓他們能夠安家。另一方面，由于代際差異，很多“農(nóng)二代”已經(jīng)離土不回村了，生活方式完全是“城市化”的，政策要順應(yīng)這個(gè)趨勢(shì)。
要讓農(nóng)民在流入地待得相對(duì)體面。除了穩(wěn)定就業(yè)，還需補(bǔ)齊公共服務(wù)的短板，包括給他們提供住房保障、解決“農(nóng)三代”孩子的教育公平問(wèn)題。“農(nóng)一代”的問(wèn)題是在城市有沒有工作，“農(nóng)二代”問(wèn)題是融入城市，獲得相對(duì)體面的生活。“第三代”的問(wèn)題是公平的問(wèn)題。如果孩子教育不解決，我們就會(huì)留下來(lái)大量非常棘手的“農(nóng)三代”問(wèn)題，這件事非常急迫。
而城市化的人口能不能在城市留下來(lái)，則牽涉到土地問(wèn)題，土地的配置、供應(yīng)方式等，都需要相應(yīng)調(diào)整。過(guò)去，城市對(duì)農(nóng)民進(jìn)城是沒有做好充分準(zhǔn)備的。一億多的人口在城市中難以一種體面的方式待下來(lái)，這對(duì)城市來(lái)講也一個(gè)很大的治理問(wèn)題。
接下來(lái)我們最大的問(wèn)題就是如何合法合規(guī)地讓這一批農(nóng)民移民在城市體面地待下去。這群人中很少會(huì)有人去購(gòu)買商品房，住房保障也很難公平地將一億多人全部涵蓋。目前，已有13個(gè)城市開展利用集體建設(shè)用地建租賃房的試點(diǎn)，實(shí)際上是為了解決相當(dāng)大批難以通過(guò)商品房來(lái)獲得住房的人的需求，包括進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民。
與此同時(shí)，資本也在流動(dòng)。城市里老的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)回報(bào)在下降，未來(lái)的城市發(fā)展取決于創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，老的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)會(huì)往城鄉(xiāng)交界處遷移，帶來(lái)產(chǎn)業(yè)的空間重構(gòu)。鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也在轉(zhuǎn)型升級(jí)，農(nóng)業(yè)的功能、形態(tài)、商業(yè)模式等正在發(fā)生變化，市場(chǎng)在擴(kuò)大，吸引著資本下鄉(xiāng)。
中國(guó)未來(lái)很有可能的是，通過(guò)城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村三者功能的分工，來(lái)調(diào)整城市的形態(tài)：城市就是知識(shí)密集、產(chǎn)業(yè)升級(jí)的地方，而鄉(xiāng)村則是文化的、鄉(xiāng)土的、健康的、休閑的、歷史的；在城鄉(xiāng)之間還會(huì)有連接城市和鄉(xiāng)村的“驛站”，這個(gè)地帶會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)重構(gòu)的空間，有些會(huì)成為適合人居住的小鎮(zhèn)。
在產(chǎn)業(yè)空間重構(gòu)的過(guò)程中，土地資源配置對(duì)資本在城鄉(xiāng)之間尋求投資的方向、方式也是非常重要的。因此，亟需土地制度改革，資源配置不僅要考慮到城市，更要考慮到如何滿足鄉(xiāng)村出現(xiàn)的新業(yè)態(tài)，要調(diào)整城鄉(xiāng)土地權(quán)利體系來(lái)支持城鄉(xiāng)互動(dòng)。
財(cái)新記者：十九大報(bào)告還提出，“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”。就目前的發(fā)展階段，為什么要強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”？這是繼續(xù)扶弱，還是意味著農(nóng)業(yè)農(nóng)村和其他產(chǎn)業(yè)及部門之間的關(guān)系，需要重新思考？
劉守英：這里的核心就是講農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系。雖然農(nóng)業(yè)在GDP中的份額下降了，但農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)聯(lián)在增加，健康、食品安全、生態(tài)等都與農(nóng)業(yè)息息相關(guān)。農(nóng)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要性并不只是表現(xiàn)為對(duì)GDP貢獻(xiàn)的大小。同時(shí)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的新變化，農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、附加值的提高，鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村價(jià)值的提升等等，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供了更多機(jī)會(huì)。并且，農(nóng)村還有很多被制度性因素阻礙了的發(fā)展?jié)摿Α＾r(nóng)業(yè)對(duì)整體產(chǎn)業(yè)的影響，農(nóng)村在城鄉(xiāng)之間的發(fā)展地位，并沒有被削弱。
城市化走到目前這個(gè)階段，資源配置、發(fā)展的導(dǎo)向，在從原來(lái)的城市偏向，轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。鄉(xiāng)村有大量發(fā)展機(jī)會(huì)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的新關(guān)系在成型。堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的提法，是對(duì)城鄉(xiāng)關(guān)系再調(diào)整、新型農(nóng)業(yè)發(fā)展的回應(yīng)。
財(cái)新記者：土地承包期限之爭(zhēng)也落定了，此前有永久不變、70年、50年、30年等不同提法，最后定了30年，期限是否過(guò)短？
劉守英：十九大報(bào)告對(duì)于承包期限問(wèn)題的完整表述是“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”，這兩句話不應(yīng)分割來(lái)看。
我們也一直在研究“長(zhǎng)久不變”的實(shí)現(xiàn)形式。目的只有一個(gè)，怎么使農(nóng)民和土地的關(guān)系更加穩(wěn)定。這次十九大報(bào)告是將兩句話并列了，原來(lái)的提法繼續(xù)保留——保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變；同時(shí)，對(duì)于社會(huì)熱議且爭(zhēng)論極大的期限問(wèn)題，2028年土地第二輪承包就要到期了，要給一個(gè)說(shuō)法。在目前搞無(wú)期或者延期更長(zhǎng)時(shí)間沒有形成共識(shí)的情況下，采取了一種比較現(xiàn)實(shí)的處理辦法。
需要明確的是，再延長(zhǎng)三十年，不意味著三十年之后要?jiǎng)樱懊嬗幸痪湓捯ＷC土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，這是一個(gè)前提。對(duì)于農(nóng)民來(lái)講，從一開始的承包期十五年，加了第二輪三十年，再加三十年就是七十五年，又加上長(zhǎng)久不變，這還是起了一定定心丸的作用。在我看來(lái)，最重要的是，這個(gè)表述明確了制度的穩(wěn)定性，穩(wěn)定預(yù)期的核心不在于期限，在于防止公權(quán)侵犯產(chǎn)權(quán)。
財(cái)新記者：30年的期限，對(duì)于資本下鄉(xiāng)有沒有影響？
劉守英：七十五年的土地承包期限，再加上一個(gè)長(zhǎng)久不變的土地制度，形成了未來(lái)相對(duì)穩(wěn)定的預(yù)期。
未來(lái)資本下鄉(xiāng)的問(wèn)題取決于農(nóng)地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)設(shè)置，包括土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民土地承包權(quán)分離和分別保障，集體土地所有的實(shí)現(xiàn)方式等。農(nóng)業(yè)投資問(wèn)題、經(jīng)營(yíng)權(quán)的效果問(wèn)題、農(nóng)民土地承包權(quán)的保障問(wèn)題，須由另一套土地權(quán)利制度來(lái)安排，期限問(wèn)題解決不了這些問(wèn)題。期限問(wèn)題只回答土地制度要不要穩(wěn)定、會(huì)穩(wěn)定多久。（記者 黃姝倫 汪蘇）
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