只有深化農村集體產權制度變革，才能發展壯大農村集體經濟。而農村土地制度的變革是農村集體產權制度改革這一核心問題的核心。農村土地制度改革與農村集體產權制度改革緊密交織在一起，而最根本的問題是從理論、法律、政策、實踐上說清楚什么是中國農村的集體所有制并探索其有效實現形式。
一、中國農村集體所有制的演進歷程
從一開始1946年的《中國土地法大綱》（即“五四指示”），強調耕者有其田，廢除一切地主的土地所有權，統一的平均分配。當年孫中山先生講的平均地權，在1946年的土地法大綱中得到了充分體現。總的來說，《中國土地法大綱》體現了土地改革的總路線，調動了農民革命和生產的積極性，對保證戰爭勝利，起了決定性的作用。所以為什么說中國革命是土地革命，是因為土地改革對共產黨獲得江山應該說起了很大的作用。1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》（即臨時憲法），是把封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制，保護國家公共財產和合作社財產，保護農民土地的所有權，實現耕者有其田。1950年的《中華人民共和國土地改革法》這里邊也講，承認一切土地所有者自由經營、買賣及出租其土地的權利，廢除地主階級封建剝削土地所有制，實行農民的土地所有制。1954年《憲法》中規定，保護農民的土地所有權和其他生產資料的所有權。
今天（9月26日）的討論給我的啟發是，從土地改革到1954年之前，這一段時間內關于互助組、初級社有很多內容，以及在整個土地改革之后，農民有了所有權，在農民有所有權之后，怎么樣互助怎么合作，這是今天討論比例比較重的。再看到1955年《農業生產合作社示范章程草案》，統一地使用社員的土地、耕畜、農具等主要生產資料，并且逐步地把這些生產資料公有化；組織社員進行共同的勞動，統一地分配社員的共同勞動的成果。它也講到要逐步地用生產資料的勞動群眾集體所有制代替生產資料的私人所有制。也就是說，從我看正式的文件里邊，至此集體所有制就提出來了，就逐步利用生產資料的勞動群眾的集體所有制代替生產資料的私人所有制。然后把農業生產合作化，并且分為初級和高級兩個階段。到1956年《全國人民代表大會常務委員會關于農業生產合作社示范章程的決議》，認為1955年通過的《農業生產合作社示范章程草案》經過各地試用，證明是切合實際的，可以不再修改補充。同時，全國加入農業生產合作社的農戶，已經達到農戶總數的百分之八十五，其中高級合作社的社員約占社員總數的百分之六十，并且應當從速制定《高級農業生產合作社的示范章程》。也就是說，從初級社很快的進入到了高級社，這就是我們后來所說到的從合作化到集體化這樣的一個過程。高級合作社現在應該很清楚了，農業生產合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產資料轉換為合作社集體所有，入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。所以這個實際上就是說農民無償的進入到合作社，然后成為合作社的社員，把生產資料從私有轉為集體所有，這是我們現在從文獻看到的是這樣的。然后到1962年的《人民公社60條》，實行的“三級所有，隊為基礎”。1975年的《憲法》也講到了這個土地所有制“三級所有，隊為基礎”。所以，新中國成立之后，在農村推行的集體所有制借鑒了前蘇聯的理論和實踐探索，但是和前蘇聯不同。斯大林強調，蘇聯的農業集體化運動是在土地國有化的條件下進行的。他說，“我國沒有土地私有制，土地是國有的，這大大有助于集體化。”這也就是說蘇聯那會兒，在很大層面上是國有的。所以我們現在講的中國農村的集體所有制，50年代的，現在回過頭看，是在土地和其他資產私有的基礎上發展起來的。先是私有，私有之后整個加入合作社，然后把合作社變為集體所有。這樣來看我們現在的集體所有制，50年代之后的集體所有制，是中國和世界不同的而且比較獨特的地方。改革開放之后的農村集體所有制成為中國特色社會主義初級階段的一種特殊所有制形態，農村集體所有制理論成為中國特色社會主義初級階段理論體系的重要組成部分。現在對中國農村集體所有制，尤其是農村土地集體所有制，從理論、法律、政策與實踐層面進行探索，是一條前無古人的創新之路。所以有一次開會的時候，汪洋副總理講，“要是把能夠中國的農村集體所有制能夠談清楚，能夠提出這有關的世界形勢，就可以得諾貝爾經濟學獎。”當然，這只是他當時開的個笑話。
二、中國農村集體所有制經濟的發展現狀
“集體所有基礎上建立的農村集體經濟組織制度,與村民自治組織制度相交織,構成了我國農村治理的基本框架,為中國特色農業農村現代化提供了基本的制度支撐。” 這是2015年11月《深化農村改革綜合性實施方案》提出的，這些話是非常到位的。
（一）農村集體所有制的資產構成和組織載體
為什么要講這個問題，因為實際上關于中國集體經濟，坦率來講，現在爭論很多。今天我們所說到的是集體經濟與農村發展，但也有很多專家學者認為，集體經濟本身是應該消滅的，是萬惡之源等等。但我現在講的就說，不管你喜歡也好，不喜歡也好，集體經濟是一種巨大的存在，也就是說這里邊，集體經濟所有制的大量的大塊資產在這，不包括土地及其他經營性資產，包括集體建設用地，門面房、集體經營性資產，以及公益性的非經營性資產等等，所以這里邊這都是集體所有存在的問題。這里邊的話呢，具體的數據就不再說了。這樣的資產總額它本身不是按照市場價格而是按照過去的這個資產評估的這種價格核算的，這里邊實際上的話現在有將近3萬億的賬面資產總額，當然這里邊北上廣、浙江占的比較多，東部地區資產總額2.16萬億元,占資產總額的75.5%。
(二)中國農村集體所有土地的類型與結構
農民集體所有，所有什么，最重要的資產就是農村土地。在全國144億畝國土面積中，農村集體所有土地總面積約占46%。集體所有的農用地占國土面積的38.4%。 在全國4.8億畝建設用地面積中，農村集體所有建設用地面積占64.6%。在農村集體所有建設用地3.1億畝的面積中，農戶的宅基地面積約占55%。我們現在講的增減掛等等，所有這些都是圍繞農民的這塊地，尤其是農村集體建設用地、宅基地做文章，今年上半年50個城市賣地收入已到達到約2萬億。這個賣地收入又叫國有土地使用權出讓收入，但這個國有土地，原來是誰的，是集體的。國家和地方政府把這塊地拿出來之后，然后招拍掛，變成了國有土地。首先變更它的所有制，之后把它招拍掛，變成國有土地使用。所以現在所有的土地財政、金融、所有的命根子就在農村集體的那塊地。所以為什么要資源變資產變資本，就是說能夠讓農民自己能夠分享到土地增值的收益。
(三)脫貧攻堅和新農村建設中提倡發展集體經濟并出臺相應的政策措施
剛才我看守英（中國人民大學經濟學院教授劉守英）講的安順、六盤水，一個是它有扶貧專項基金，另外還有新農村建設專項資金。這樣的資金的話呢，等于是集體拿到的一個保障。過去的話，因為我們現在提起的很多空殼村，過去叫光屁股村，其實這話說得不準確。為什么呢？因為它有地啊，地是它的資產。現在很多村不設了，為什么呢？因為它有專項資金、有扶貧資金。另外一個，光伏扶貧，今天上午我記得現場也講的，光伏扶貧通過利用荒坡、 荒地等發電，然后有的村通過發電收入能到20到30萬，作為集體經濟收入。我看的幾個地方，有的是整個兒實施光伏發電項目，前幾天到湖北，在湖北大悟縣3500畝荒坡，實施了光伏發電項目。光伏項目實施之后整個拿到縣財政，縣財政那邊拿到之后再往下來扶貧賑災。所以我看在據說全國3550個鎮，除新疆那邊之外，這應該是獨一份兒。所以它這里邊包括扶貧工程等等。另外有的就是包括給咱一個村，村來組織使用。還有的話就是說村里要二三十萬來組織使用。另外一個危房改造、異地搬遷之后，舊宅基地復墾，在復墾之后可以賣指標，賣指標賺錢，指標本身也可以賺錢。所以在扶貧這塊，新的形勢下，集體的發展他本身又出現了一塊新增的資產資源，這是一個重要的現象。還有一個就是說，過去我們講“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”，但現在，我們的政策已經開了口了，就是說農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入，然后入股、聯營等方式支持農村二三產業融合。所以這塊兒政策就已經開口了，集體建設這塊應該就是說有很多可以做的事情，包括我們講的集體建設用地可以建設租賃房等等。
三、新形勢下中國農村集體所有制存在的問題和面臨的挑戰
（一）法律上的空白
農村集體所有的資源和資產運營管理的組織載體是農村集體經濟組織。所以十八屆三中全會《決定》在論述賦予農民更多財產權利、促進農業和農村發展時，有7處涉及“集體”這個詞。但什么是集體？什么是農村集體？什么是農村集體經濟組織？理論、法律和政策上對此尚無明確的界定。農村的現實情況是農村集體經濟組織有法律地位，但沒有法人地位。法律地位，因為《憲法》是承認農村集體經濟組織的法律地位的。但絕大多數農村集體經濟組織沒有在工商局注冊登記，不具備法人地位，它們具體屬于哪一種經濟組織類型并不清楚。所以有些是用組織證明書的方式等等賦予集體經濟組織地位。2017年中央“一號文件”講要賦予農村集體經濟組織法人資格，然后《民法總則》也講到農村集體經濟組織要依法取得法人資格。農村集體經濟組織的立法進程提上了議事日程。也就是說，它要成為一個法人。
（二） 成員的資格問題
物權法、承包法就規定，農村集體所有的不動產和動產屬于本集體成員集體所有。農村集體經濟組織由成員構成，但誰是成員？成員的資格界定、權利責任義務、成員的進入和退出機制等問題，沒有在法律上得到解決。現在我們的集體是一種天賦的成員資格，也就是說，我在這個村，在這個集體，在這個自然莊，在這生長，就具有集體成員資格。但是這也是說，不管你愿意不愿意反正也就是成員，它具有一定的強制性，這就違背了入社自愿、退社自由的原則。所以，你說它是合作社嗎？他本身的話，集體經濟組織，你要把它作為社區合作組織，或者成為像日本綜合農協韓國綜合農協那樣的社區性的合作組織的話，他本身法律政策上就涵蓋了，因為本身的話，它是一種天賦的成員資格。
（三）集體所有制的權能
所以物權法規定，本集體成員集體所有。問題就是說，我個人的觀點，就是說現在很多時候，我們下去同老鄉、干部聊，都講說農民怎么怎么樣，集體怎么怎么樣，老百姓怎么樣集體怎么樣，好像這里邊就是說一邊是集體一邊是老百姓，好像在農民成員至上，凌駕著一個超越成員的虛幻的集體。但是你要仔細想集體是誰構成的？集體是誰的？就是老百姓的，就是成員構成的。所以集體本身是由農民成員構成的，兩者不是對立的，而是一體的。
所以這次我為什么在《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》里多次出現農民集體，他就要強調是集體就是農民的，并不是說我在農民之上凌駕于農民之上。但是現在有3個嚴重的問題。第一，集體土地所有權和其他集體資產所有權的“異化”，即由集體之外的主體（例如地方政府）來支配成員集體擁有的資產，或集體成員的代理人（村干部）“反仆為主”，來支配成員集體擁有的土地及其他資源或資產。第二，集體成員的承包經營權侵犯集體所有權。農民的承包經營權具有兩重性：一方面，很大程度上將用益物權看成自物權；集體所有權為集體組織成員的共有權，“農民根本分不開承包權、經營權；承包給我的，就是我的了”。在承包地里建房或做其他非農用途。但另一方面，在很大程度上，他們也知道，土地并不是真正歸他所有的。所以有確權的渴望，也有急功近利的表現。第三，是將集體土地所有權絕對化。規劃和用途管制沒有能切實執行。村集體主導的小產權房、耕地轉用等現象普遍發生。
（四）現行法律的有關規定使得村委會和村集體經濟組織職能交叉,農村集體資產由誰處置,沒有明確的法律規定
所以這里邊就是我們講的這個“政經合一”的這個問題。這里邊兒具體的就由于時間關系不多講。所以剛剛講到這個問題，村集體是個綜合體,幾塊牌子一班人馬,交叉任職，功能也交織。這種組織形式在一定程度上節約了行政管理成本和摩擦成本,有它存在的合理性。再一個農村基層組織，作為政治、經濟、社會等多項功能合一的綜合體也存在一定的弊端。因為村委會是個自治組織，集體經濟組織是經濟組織，黨支部是個政黨政權組織，它們本身的功能是不一樣的 ，所以這里邊有些情況不再多說。關鍵問題就是說我們現在討論的集體它不再是過去一個封閉的傳統的社區，它現在本身在現代工業化、城鎮化的大潮當中，是一種動態的發展的開放的集體。就是說，村組集體經濟組織“成員”與“村民”的身份不再同一。《村民委員會組織法》規定，有權參加村委會選舉的可以列入村民名單的也包括“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”。很多情況下，尤其在發達地區，“村民”的范圍要大于村組集體經濟組織“成員”的范圍。村民與集體經濟組織成員身份必須分開；村民自治組織與經濟組織的功能和組織形態也必須分開。
（五）現有財稅體制和行政管理體制下,村組層級的村民自治組織與村集體經濟組織分開事實上很難做到
為什么呢？現在有一些經濟發達地區的集體經濟組織，實際上他本身不是法人，沒有在工商處注冊登記，交的稅要比市場上一個正常的集體經濟組織要少得多。但是同時他又承擔了很多社會功能，所以這是一個怪圈，就是說因為我要承擔社會功能所以我就不交稅或者少交稅，然后政府說，因為你少交稅，我給你優惠了，所以公共財政不管你這塊兒，所以你就自個兒回家去吧。所以公共財政的陽光并沒有真正覆蓋到農村基層。就很能多地方農村基層如果給點錢的話，如果只是給你一個人吃馬喂的錢，并沒有給你提供公共基礎的錢，就基本公共服務均等化這部分的這種費用或者成本很大程度上是在很多發達地區的村是由村集體經濟組織來承擔的。正因為它承擔這個，它就理直氣壯地，我就不用交稅了。這造成了我們現在所說的現有財稅體制和行政管理體制下,村組層級的村民自治組織與村集體經濟組織分開事實上很難做到的問題。
四、新形勢下探索中國農村集體所有制的有效實現形式
（一）除了集體成員的權利要落實， 集體所有權如何實現其權能
“探索土地集體所有之權能及其實現形式，沒有的話，集體所有權會淡化、虛置。30多年承包中，沒有體現所有者權益，下一步適度規模經營條件下，是否應厘清？制度上要考慮集體所有之權益體現問題，哪怕1畝地流轉，給集體5元錢，讓你知道，這土地是集體的。這問題理論上要說透。不然，再搞70年，會不會出現名存實亡？所有者權益怎么體現，要回答這問題”。所以這個問題就是說，集體所有制的權能包括哪些，怎么確定。我覺得還有一很重的問題——誰能代表集體來行使所有權？關于這個問題，我前幾天到陜西榆林做調查，榆林市委副書記講了一段話，說：“農村經濟，過去有鄉鎮企業。后成了空殼。這是個體制機制問題，也是個人性問題，不要把人看的太高大。農村經濟不搞不行，國家整合資金給村上。體制內部都管不住，你能把村長書記管住？給村里100萬，200萬，過幾年又害一批人。” 這是他的一個觀點。這個觀點讓我想起了當初溫家寶同志任國務院副總理時講的一段話，說：“集體經濟之所以潰敗，并不在于它是集體經濟，而在于它變成了干部經濟”。也就是說集體經濟，應該是老百姓是這個集體成員的經濟，然后干部是它的代理人，我委托干部來管好集體經濟來讓老百姓受益。結果，干部管著管著就成了我自己的東西了，成了干部經濟了，所以這就是問題。所以我今天來這之后感受很深，山西這邊我們有很多這樣的又是好人又是能人，有忠義也好，有眼界也好，是勞動英雄也好，勞動模范組織模范，但是我們也得承認，在全中國的很多地方，過去之所以出現問題，也就是剛才胡靖教授講的，就是干部的“紅”出了問題了，集體經濟變成了干部經濟。然后到今天，這個問題也還存在，為什么很多地方出現“小官巨貪”，實際上這官不是官，連公務員都不是，就是村里的，發達地區，城中村，土地收益很大，幾百萬、幾千萬甚至上億。所以為什么在廣州一些發達地區，村干部的護照要收上去統一管理，就是因為這一塊利益太大，他本身掌握的權利太大，而且制度的籠子沒有把它扎好。這里邊的問題就是說，我們新形勢下的集體經濟怎么搞，怎么樣避免新發展的集體經濟又退變為干部經濟，我覺得這是需要考慮的一個問題。關鍵就是說，農民作為集體成員，要真正擁有所有權。所有權的權能應該是集體成員共同意志的體現。所有權權能的實現形式由集體成員說了算，而不是由集體之外的主體或集體成員的代理人實際控制。要避免集體經濟又成為干部經濟。
第一、將集體土地所有權從“虛置”到“做實”，探索不同類型土地、不同農村地區土地所有權權能的不同實現形式，消除集體土地所有權的“異化”。基本原則一條：做到社區集體經濟組織中沒有無主的資產和資源。因為我們講公有制原來講的一個大的問題，過去就是有一個例子，為什么公家的椅子壞得快？他這個問題就是說，人人有份，人人沒份，只知道做而不知道去維護和保養。所以說，沒有主的東西，人人有份、人人沒份的東西，產權虛置，產權模糊，就會出現問題，所以要做到沒有無主的資產和資源。坐實的話，在一定程度上可以避免有的地區出現的村干部背著群眾把地賣了，而群眾卻處于“不知道賣了多少地，也不知道還剩下多少地”的窘境。因為現在村里的所有的基層的個性案件、上訪告斷、群體事件等事件往往出現在地的問題上，而地的問題又出在利益問題上，也就是說，地是老百姓的，是我們的，我們有承包權經營權和所有權這些權利，但是這地到底有多少，不知道，這地怎么賣的，不知道，賣的多少錢，不知道，錢到哪兒去了，不知道，所以這樣的話，老百姓和干部出現問題了。所以這一塊我們所有的確權、登記，做到沒有無主的資產，為我們穩定農村的經濟關系和政治關系而創造條件。
第二、農民作為集體經濟組織成員的民主權利要落實，讓農村集體真正成為農民自己說了算的集體經濟組織。包括探索建立成員（代表）大會、理事會、監事會這“三會”組織的治理結構，防止少數人私相授受、謀取私利，這是《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》里講的，切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權，建立村民小組和行政村兩級的集體經濟組織架構。因為目前我們行政村一級自治的成本是要減少多了，行政村一級實際上在很大程度上成了基層政治的代理和延伸，因為行政村一級村干部就會拿到鄉財政的補貼，然后就會完成這個上請下達，維穩保持穩定搞好公共服務搞好基層門戶這些問題，實際上他連自治的功能都沒有。真正有自治功能的，我們這邊講，村民小組，自然莊，在有實際需要的地方,擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點。另外一個就是說，集體所有權的權能除了剛才所講的之外，還應該包括集體土地發包權、集體土地使用監督權、調整權、流轉管理權、收益和補償取得權、集體土地收回權等。所有權的權能不能虛置，要落實、具體化。但是這個權能要牢牢掌握在集體成員的手里。通過改革完善基層治理機制，使資本的收益以及新農村建設的項目資金的使用由老百姓自己說了算。錢用來干什么，使用的優先序，通過組織創新由老百姓來決定；最后預決算公開透明，普通村民監督其使用的用途和效果。
（二）農村集體成員資格界定的探索
這里有很多值得探討的。之前我講的成員資格有一個是天賦權利，隨著成員的離開或去世，這種權利也相應地取消了。所以要解決這個問題，就要把改革的思路就要把三個成員的思路轉化為農戶為單位的成員的權利，然后把一定的權利固化到實體上，是成員權和財產權相統一，統一之后，固守天賦的成員群必然會出現新的成員，新成員有沒有財產權利，則必然有矛盾沖突。所以成員權是否就是天賦的個人權利？要把這個問題解決。所以明晰產權，使股權固化、地權固化、房權固化，其實質是確定某個時點具有資格的集體經濟組織成員對于集體資產或資源各自的份額，是確定某個時點的公平，即起點的公平。但是呢，最終的話還是要讓產權流轉。這涉及到農民的三權在什么范圍內讓渡？我們目前的文件，所有都是在本集體經濟組織內讓渡。在本集體經濟組織內部流轉“三權”，無論是對改革的推動者還是受益者來說，改革的紅利太小，無法調動積極性。那么能否建立成員的進入退出機制，使外部人轉變為內部成員？探索建立成員有償退出和有償進入機制，探索建立準成員機制。包括日本的綜合農協，它有組合員和準組合員，準組成員可能就是不一定從事農業但在農村地區居住然后遵守章程并且履行義務等等。固化之后的沒有產權的社區成員或外部人員在一定條件下被批準進入集體，成為內部人，允許具備一定條件的人購買產權，成為成員或準成員。未來集體經濟的發展方向應是成員資格從封閉走向開放，從固化走向流動，固化是為了更好地流動。在產權清晰的基礎上，促進股權、地權和房權的流動，有進有出，增資擴股。使集體經濟組織最終成為產權流轉順暢的現代企業組織。所以我個人認為，未來的發展肯定是城鄉一體化，農村的集體社區絕對不是封閉的固化的兒一定會是開放的流動的，不僅是農村的要素流向城市，城市的要素（資本、技術、管理）和資源（經濟、社會、文化等資源）也要流向農村。工業化、城鎮化進程中，一部分村莊的消亡不可避免，但一部分村莊仍然要長期存在， 農村不能加劇農業兼業化、農民老齡化、農村空心化的狀況。城市的先進的要素也要流向農村，包括反向下鄉，人人創業，三產融合等等，這些都有相關的政策。這些政策能不能到你那個村，成為你的集體經濟組織成員，能不能有成員退出時，我來購買產權，我來履行我的義務，我來行使我的權利。這樣的話，如果未來農村只是靠留在農村的一部分老弱病殘，這樣的農村很難成為有活力、有發展的農村。所以未來農村應該是城鄉要素相互流動，一些先進要素能留轉到農村，在農村發展，包括農村的發展，發達的現代農業和我們的農村社區，這塊恐怕不是一個固化的、封閉的模式。
（三）集體經濟組織及其成員身份的界定與農村基層治理機制的改革密切相關，要將村民自治組織的功能和農民集體經濟組織的功能區分開來
這也是我的個人觀點，公共財政的陽光要照耀到農村基層。基本公共服務均等化應該是政府的職責，農民作為中人民共和國的公民也應該同樣享受到基本的公共服務，至于農民的經濟活動，按章納稅，農村集體經濟組織成為一個有活力的，中國特色的社會主義市場經濟主體。那國家財政是否負擔得起對中國農村集體所有制？現在的58萬個行政村, 如果每個村平均每年10萬元的公共事務經費,政府財政總共的投入一年是580億元。 2013年中央財政用于“三農”的支出安排合計13763億元；其中促進農村教育、衛生等社會事業發展支出6040億元,2014年中央公共財政用于“三農”支出預算增加到14404億元。顯然,將幾百億元的用于三農社會事業的專項轉移支付轉為一般性轉移支付,國家財政上并不會增加負擔。尤其是農村土地集體所有制，從理論、法律、政策與實踐層面進行探索，是一條前無古人的創新之路。回顧30多年來的改革歷程，可以說，改革以來所有的創新都是發端于基層，起始于草根。中國的改革與發展要靠基層創新來開路。最后形成上下聯動的改革與發展的戰略決策。改革需要頂層設計，更需要來自頂層的啟動和基層的創新上下聯動來推動和實施。頂層設計的最終成功需要基層老百姓的推動、支持和參與。
（本文系中國社會科學院張曉山學部委員9月26日在首屆三里灣論壇上對農村集體所有制的相關問題的論述)
中國鄉村發現網轉自：大地之脊 微信公眾號
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