黨的十九大明確提出實施鄉村振興戰略，這是以習近平同志為核心的黨中央著眼決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化強國做出的重大部署，也是做好新時期“三農”工作的戰略統領。經過近40年的改革開放，我國農業農村發展取得了舉世矚目的成就，但是，從全局看，城鄉發展不協調、鄉村發展不充分，農村經濟、政治、社會、文化和生態文明建設不平衡的問題依然突出。實施鄉村振興戰略，核心是要堅持農業農村優先發展的原則，建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，徹底破除城鄉二元結構，加快推進農業農村現代化。
構建實施鄉村振興戰略政策體系把握的原則
構建實施鄉村振興戰略的政策體系，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以滿足農民群眾日益增長的美好生活需要和破除城鄉發展不平衡、農業農村發展不充分問題為出發點，堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合的體制機制，加快實現農業農村現代化。在政策體系構建上，應堅持以下原則。
堅持促進城鄉融合發展的基本思想。改變城鄉兩類制度設計、兩種標準安排的政策格局，建立健全城鄉融合發展的體制機制，推動城鄉統籌規劃、產業融合發展、要素合理流動、資源均衡配置、公共服務均等，建立農業農村優先保障的財政政策，為形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系提供制度保障。
堅持激勵與約束相結合的機制設計。堅持激勵約束并重。加強對人才、技術、資金等要素進入農村、留在農村的正向激勵和引導;同時，要樹立底線思維，統籌制定產業準入負面清單、財政支農比例、信貸支農責任、資源環境開發保護底線等約束性措施，加快形成激勵有效、約束有力的制度環境。
堅持著力發揮市場作用的政策導向。減少政策對市場機制的干擾和扭曲，加快農產品價格、農用水價、農村土地制度等市場化改革，加快建立政府撬動社會資源到農村投資興業的機制，進一步激活資源要素，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，推動形成城鄉統一開放、競爭有序的市場體系。
堅持切實保障農民利益的價值取向。堅持以人民為中心的發展思想，把增進農民福祉、促進人的全面發展作為出發點和落腳點，加快調整國民收入分配格局，構建農民收入穩定增長機制，增強農民自我發展能力，保障農民平等參與、平等發展權利，實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益，保障農民共享發展成果。
堅持調動各方積極參與的制度安排。始終將農民作為農業農村發展的主體，尊重農民、依靠農民、造福農民，激發內生動力。同時，要完善組織機制，充分發揮市場主體、社會組織和各界的作用，推動形成多方力量參與、多種形式推進的良好局面，凝聚實施鄉村振興戰略的強大合力。
加快構建實施鄉村振興戰略政策體系
構建鄉村振興戰略政策體系，應切實落實中央“重中之重”要求，保障要素配置、資源條件、公共服務、社會事業、人才隊伍優先向農業農村傾斜，形成“支持保護精準有力、體制機制順暢高效、微觀主體充滿活力”的制度環境。重點應建立健全10個方面的政策和制度。
建立健全農業農村優先保障的財政政策。實施鄉村振興戰略，顯著縮小城鄉差距，在財政安排上必須優先向農業農村傾斜。資金來源要立足三個渠道。一是確立“兩優先一高于”原則，即中央財政支出優先保障農業農村、中央預算內投資優先向農業農村傾斜、地方各級財政對農業投入增幅高于經常性收入增幅，并通過加快完善立法予以明確，做到農業農村投入穩定增長制度化、法定化;二是按照“取之于地、用之于地”的原則，從土地征收產生的收益中拿出更大的比例，用于鄉村建設;三是通過發行政府債券籌集資金，專向用于鄉村振興領域的公益性項目建設。資金使用要突出三個重點：一要用于農村水、電、路、田等基礎性公益性設施建設;二要采用財政資金貼息、獎補、保費補貼、風險補償和設立專項基金等方式，撬動金融和社會資本投入農業農村，發揮財政資金“四兩撥千斤”作用;三要推廣政府和社會資本合作PPP模式，支持社會資本以特許經營等方式參與農村公益性項目建設運營。資金管理要強化整合。加快推進各類涉農資金整合，推廣“大專項+項目清單”管理方式，強化縣級政府的主導作用，按照目標、任務、責任、資金“四到縣”原則，允許縣級政府在“大專項”內因地制宜統籌使用。
建立健全激勵約束并重的金融支農政策。扭轉農村資金外流趨勢，吸引金融資本進入農業農村，關鍵是強化金融支農激勵約束機制。商業性金融機構，采取涉農貸款增量獎勵，實行差別化存款準備金率，放寬涉農不良貸款容忍度，推行涉農貸款盡職免責等措施，加快健全激勵制度。開發性金融機構，明確一定信貸比例專項用于鄉村建設。農村政策性金融機構，明確信貸資金主要支持鄉村建設。適當放寬村鎮銀行準入條件。積極穩妥發展農村合作金融。支持農村金融創新。建立健全覆蓋農業農村的信貸擔保體系，探索土地收益保證貸款，開展訂單、應收賬款質押，開展大型農機具和農業設施抵押，擴大農村承包地的經營權和農民住房的財產權抵押試點。
建立健全功能互補保障有力的農業保險政策。農業保險是現代農業發展的穩定器和助推器。從發達農業國家實踐看，農業保險政策不僅是重大的產業和經濟政策，也是重要的社會和政治政策，受到越來越多國家重視，應該成為下一步支持的重點。在農業保險政策框架上，應加快建立以政策性保險為基礎、互助性保險和商業性保險為補充，功能互補、保障有力的農業保險政策體系。政策性保險立足于保成本。持續推進糧食等重要農產品保險增品、擴面、提標，積極推進價格保險、收入保險試點，加快建立再保險機制，中央財政通過獎補的辦法鼓勵地方建立特色優勢農產品保險制度。互助性保險立足于防災難。以漁業船舶、農機具為重點，積極開展互助保險，財政予以適當保費補助。商業性保險立足于保收益。以滿足多元化需求為主線，以保較高收益為目標，探索推進農業商業保險。發揮保險擔保增信功能。通過提供保費補貼、利息補貼和風險補償，支持推廣“政銀保”等保險增信模式。
建立健全渠道多元、制度保障的農民增收政策。實施鄉村振興戰略，實現農民富裕是重要目標。完善農民增收支持政策，要把培育農民增收長效機制與短期穩定機制結合起來，為增收新舊動能轉換提供政策支撐。工資性收入方面。加快建立城鄉平等的就業制度，落實同工同酬的勞動報酬制度，健全進城務工人員的社保制度，不斷提高保障水平。將符合條件的農民工納入廉租住房保障范圍。家庭經營性收入方面。在重要農產品價格市場化改革中同步建立生產者收入補貼制度。通過股份制、股份合作制、發展訂單農業和社會化服務等方式，探索建立農戶分享二三產業增值收益機制。財產性收入方面。深化農村“三塊地”改革，讓農民享受更多的農村土地增值收益。推進集體經營性資產股份合作制改革，完善農民對集體資產股份的繼承、抵押、擔保等權能。轉移性收入方面。按照“穩存量、調增量”的原則，穩定增加農民農業補貼收入。根據“完善制度、提高水平、逐步并軌”的原則，加快完善農村社保制度。推廣財政補助資金股權化改革，形成農民可持續收益。
建立健全市場化、多元化生態補償機制。按照“誰保護誰受益、誰使用誰付費”的原則，加快建立可持續的資源保護補償政策體系。健全農業資源保護補貼政策。完善草原生態獎補辦法，探索建立草原生態補助與畜產品價格掛鉤的聯動機制。實施以階梯水價為主要內容的水價改革。加快構建耕地休耕輪作制度。建立重點水域休漁禁捕補償制度。以政府購買服務方式，建立護草員、護林員等資源管護機制。健全主產區利益補償機制。完善糧食、生豬、牛羊肉等重要農產品產區和銷區利益關系，制定補償標準，建立穩定的補償制度，保護和調動主產區生產積極性。健全綠色發展方式補貼。推動建立投入品減量高效使用補貼、節本增效生產技術補貼、生態循環模式補貼、農業廢棄物資源化利用終端產品補貼機制，推進投入品減量化、生產過程清潔化、廢棄物處理資源化、生產模式循環化。
建立健全以改革賦能為核心的農村土地資源合理配置機制。農村土地是農村最大、最具潛力的資源。盤活資源存量、釋放資源活力，核心是要加快農村土地制度改革，讓土地等資產要素活起來、流起來、用起來。盤活農村集體經營性建設用地。鼓勵和支持原土地使用人、農村集體經濟組織與社會資本采取出讓、租賃、作價入股、聯營等方式，開發農村集體經營性建設用地。在保證數量占補平衡、質量對等的前提下，探索支持農村分散零星的集體經營性建設用地調整后集中入市，重點用于發展鄉村產業。激活農民住房使用權。在堅持宅基地集體所有權，穩定農民住房占有權的基礎上，探索激活農房使用權的路徑方法，充分挖掘農房使用價值。建立農業農村發展用地保障機制。將年度新增建設用地計劃指標劃出一定比例用于支持鄉村產業發展，通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，重點用于支持農村三產融合和新產業新業態。根據鄉村產業發展需要，擴大農業設施用地的范圍、比例和規模。建立進城落戶農民依法自愿有償退出“三權”機制。從長遠看，為推進城鎮化發展和農村資源優化配置，應探索建立進城落戶農民在農村的土地承包經營權、宅基地使用權、集體資產股份收益分配權的退出機制，打通“三權”退出通道，在依法保障農民利益的同時，推動農村各種資源整合利用。
建立健全農村人才激勵政策。實施鄉村振興戰略，關鍵是人才隊伍振興。吸引人才、挖掘人才、留住人才，必須加快健全農村人才激勵政策。建立農業科技人員激勵機制。深化農業科研成果權益改革，允許科研人員通過持股、兼職開展科技服務，充分調動農業科技人員積極性。建立新型職業農民培育制度。構建教育培訓、規范管理、政府扶持“三位一體”制度體系，注重在新型職業農民的基礎上培育新型主體，逐步把新型職業農民打造成為懂經營、善管理、有素質的農業農村現代化主體力量。建立鄉土專家認定評價制度。對于有一技之長的土專家、田秀才、能工巧匠等農村能人，建立認定評價制度，通過對其能力上認可、經濟上鼓勵、社會上宣傳等方式，激發他們示范帶動農民的主動意識和社會責任。建立社會人才到農村創業創新激勵機制。要制定優惠政策吸引人才，打造創業平臺承載人才。通過財政扶持、用地保障、稅費減免、風險補償等優惠政策，吸引社會人才向農村流動。建立農村創業創新平臺(基地)，為農村創業創新提供良好環境和服務保障。
建立健全農村基礎設施運營管護機制。農村基礎設施是農業農村發展的重要支撐。當前，農村基礎設施的運營管護還是薄弱環節，重建輕管的現象比較普遍，迫切需要加快建立政府扶持、市場運營、企業主體的運營管護機制，確保建成的基礎設施可持續發揮作用。建立運營管護資金籌措機制。制定農村基礎設施運營管護補助標準并納入各級預算，同時，逐步建立農村資源使用和公共服務適當收費機制，多渠道籌集資金。健全運營管護機制。可在財政獎補政策推動下，擇優選擇市場主體實施市場化、物業化運營管理。也可由基層社區組織建立村莊保潔、河渠道路管護隊伍，保障基礎設施運營管護。
建立健全鄉村國土空間資源開發保護制度。牢固樹立節約集約利用的資源觀，科學適度有序布局農業開發空間，強化資源管控，完善約束政策，加快構建鄉村資源可持續發展的制度體系。明確國土資源開發紅線。在國家主體功能區基礎上，加快劃定糧食生產功能區、重要農產品生產保護區，明確田園、草原、森林、濕地、水域等重要國土資源開發紅線，強化規劃剛性約束，實現資源有序開發。強化政策約束。加快構建以資源管控、環境監控、各類資源承載量標準和產業準入負面清單為主要內容的鄉村綠色發展制度體系，強化準入管理和底線約束，堅持環境消納能力決定產業發展布局，堅決摒棄先污染后治理發展老路。
建立健全農業農村優先發展考核評價制度。落實農業農村優先發展戰略思想，必須強化考核評價的目標導向。強化各級政府主體責任。把農業農村優先發展列入國民經濟和社會發展計劃，作為各級政府的硬約束，切實擺上位置，落到實處。加強重要指標考核。把財政支農投入增幅、糧食產能、縮小城鄉居民收入差距、耕地保護、生態環境等體現農業農村優先發展的指標列入政府績效考核。
作者為農業部產業政策與法規司司長
中國鄉村發現網轉自：農村工作通訊
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