黨的十九大明確提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國做出的重大部署，也是做好新時期“三農(nóng)”工作的戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)。經(jīng)過近40年的改革開放，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展取得了舉世矚目的成就，但是，從全局看，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，農(nóng)村經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)文明建設(shè)不平衡的問題依然突出。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，核心是要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制和政策體系，徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。
構(gòu)建實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系把握的原則
構(gòu)建實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策體系，必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以滿足農(nóng)民群眾日益增長的美好生活需要和破除城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展不充分問題為出發(fā)點，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合的體制機制，加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。在政策體系構(gòu)建上，應(yīng)堅持以下原則。
堅持促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的基本思想。改變城鄉(xiāng)兩類制度設(shè)計、兩種標(biāo)準(zhǔn)安排的政策格局，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、要素合理流動、資源均衡配置、公共服務(wù)均等，建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先保障的財政政策，為形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系提供制度保障。
堅持激勵與約束相結(jié)合的機制設(shè)計。堅持激勵約束并重。加強對人才、技術(shù)、資金等要素進(jìn)入農(nóng)村、留在農(nóng)村的正向激勵和引導(dǎo);同時，要樹立底線思維，統(tǒng)籌制定產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、財政支農(nóng)比例、信貸支農(nóng)責(zé)任、資源環(huán)境開發(fā)保護底線等約束性措施，加快形成激勵有效、約束有力的制度環(huán)境。
堅持著力發(fā)揮市場作用的政策導(dǎo)向。減少政策對市場機制的干擾和扭曲，加快農(nóng)產(chǎn)品價格、農(nóng)用水價、農(nóng)村土地制度等市場化改革，加快建立政府撬動社會資源到農(nóng)村投資興業(yè)的機制，進(jìn)一步激活資源要素，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，推動形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。
堅持切實保障農(nóng)民利益的價值取向。堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進(jìn)農(nóng)民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為出發(fā)點和落腳點，加快調(diào)整國民收入分配格局，構(gòu)建農(nóng)民收入穩(wěn)定增長機制，增強農(nóng)民自我發(fā)展能力，保障農(nóng)民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民根本利益，保障農(nóng)民共享發(fā)展成果。
堅持調(diào)動各方積極參與的制度安排。始終將農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主體，尊重農(nóng)民、依靠農(nóng)民、造福農(nóng)民，激發(fā)內(nèi)生動力。同時，要完善組織機制，充分發(fā)揮市場主體、社會組織和各界的作用，推動形成多方力量參與、多種形式推進(jìn)的良好局面，凝聚實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的強大合力。
加快構(gòu)建實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系
構(gòu)建鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系，應(yīng)切實落實中央“重中之重”要求，保障要素配置、資源條件、公共服務(wù)、社會事業(yè)、人才隊伍優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，形成“支持保護精準(zhǔn)有力、體制機制順暢高效、微觀主體充滿活力”的制度環(huán)境。重點應(yīng)建立健全10個方面的政策和制度。
建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先保障的財政政策。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，顯著縮小城鄉(xiāng)差距，在財政安排上必須優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜。資金來源要立足三個渠道。一是確立“兩優(yōu)先一高于”原則，即中央財政支出優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村、中央預(yù)算內(nèi)投資優(yōu)先向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜、地方各級財政對農(nóng)業(yè)投入增幅高于經(jīng)常性收入增幅，并通過加快完善立法予以明確，做到農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入穩(wěn)定增長制度化、法定化;二是按照“取之于地、用之于地”的原則，從土地征收產(chǎn)生的收益中拿出更大的比例，用于鄉(xiāng)村建設(shè);三是通過發(fā)行政府債券籌集資金，專向用于鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的公益性項目建設(shè)。資金使用要突出三個重點：一要用于農(nóng)村水、電、路、田等基礎(chǔ)性公益性設(shè)施建設(shè);二要采用財政資金貼息、獎補、保費補貼、風(fēng)險補償和設(shè)立專項基金等方式，撬動金融和社會資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”作用;三要推廣政府和社會資本合作PPP模式，支持社會資本以特許經(jīng)營等方式參與農(nóng)村公益性項目建設(shè)運營。資金管理要強化整合。加快推進(jìn)各類涉農(nóng)資金整合，推廣“大專項+項目清單”管理方式，強化縣級政府的主導(dǎo)作用，按照目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任、資金“四到縣”原則，允許縣級政府在“大專項”內(nèi)因地制宜統(tǒng)籌使用。
建立健全激勵約束并重的金融支農(nóng)政策。扭轉(zhuǎn)農(nóng)村資金外流趨勢，吸引金融資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村，關(guān)鍵是強化金融支農(nóng)激勵約束機制。商業(yè)性金融機構(gòu)，采取涉農(nóng)貸款增量獎勵，實行差別化存款準(zhǔn)備金率，放寬涉農(nóng)不良貸款容忍度，推行涉農(nóng)貸款盡職免責(zé)等措施，加快健全激勵制度。開發(fā)性金融機構(gòu)，明確一定信貸比例專項用于鄉(xiāng)村建設(shè)。農(nóng)村政策性金融機構(gòu)，明確信貸資金主要支持鄉(xiāng)村建設(shè)。適當(dāng)放寬村鎮(zhèn)銀行準(zhǔn)入條件。積極穩(wěn)妥發(fā)展農(nóng)村合作金融。支持農(nóng)村金融創(chuàng)新。建立健全覆蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村的信貸擔(dān)保體系，探索土地收益保證貸款，開展訂單、應(yīng)收賬款質(zhì)押，開展大型農(nóng)機具和農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押，擴大農(nóng)村承包地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房的財產(chǎn)權(quán)抵押試點。
建立健全功能互補保障有力的農(nóng)業(yè)保險政策。農(nóng)業(yè)保險是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定器和助推器。從發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國家實踐看，農(nóng)業(yè)保險政策不僅是重大的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟政策，也是重要的社會和政治政策，受到越來越多國家重視，應(yīng)該成為下一步支持的重點。在農(nóng)業(yè)保險政策框架上，應(yīng)加快建立以政策性保險為基礎(chǔ)、互助性保險和商業(yè)性保險為補充，功能互補、保障有力的農(nóng)業(yè)保險政策體系。政策性保險立足于保成本。持續(xù)推進(jìn)糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品保險增品、擴面、提標(biāo)，積極推進(jìn)價格保險、收入保險試點，加快建立再保險機制，中央財政通過獎補的辦法鼓勵地方建立特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險制度。互助性保險立足于防災(zāi)難。以漁業(yè)船舶、農(nóng)機具為重點，積極開展互助保險，財政予以適當(dāng)保費補助。商業(yè)性保險立足于保收益。以滿足多元化需求為主線，以保較高收益為目標(biāo)，探索推進(jìn)農(nóng)業(yè)商業(yè)保險。發(fā)揮保險擔(dān)保增信功能。通過提供保費補貼、利息補貼和風(fēng)險補償，支持推廣“政銀保”等保險增信模式。
建立健全渠道多元、制度保障的農(nóng)民增收政策。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實現(xiàn)農(nóng)民富裕是重要目標(biāo)。完善農(nóng)民增收支持政策，要把培育農(nóng)民增收長效機制與短期穩(wěn)定機制結(jié)合起來，為增收新舊動能轉(zhuǎn)換提供政策支撐。工資性收入方面。加快建立城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，落實同工同酬的勞動報酬制度，健全進(jìn)城務(wù)工人員的社保制度，不斷提高保障水平。將符合條件的農(nóng)民工納入廉租住房保障范圍。家庭經(jīng)營性收入方面。在重要農(nóng)產(chǎn)品價格市場化改革中同步建立生產(chǎn)者收入補貼制度。通過股份制、股份合作制、發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)和社會化服務(wù)等方式，探索建立農(nóng)戶分享二三產(chǎn)業(yè)增值收益機制。財產(chǎn)性收入方面。深化農(nóng)村“三塊地”改革，讓農(nóng)民享受更多的農(nóng)村土地增值收益。推進(jìn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的繼承、抵押、擔(dān)保等權(quán)能。轉(zhuǎn)移性收入方面。按照“穩(wěn)存量、調(diào)增量”的原則，穩(wěn)定增加農(nóng)民農(nóng)業(yè)補貼收入。根據(jù)“完善制度、提高水平、逐步并軌”的原則，加快完善農(nóng)村社保制度。推廣財政補助資金股權(quán)化改革，形成農(nóng)民可持續(xù)收益。
建立健全市場化、多元化生態(tài)補償機制。按照“誰保護誰受益、誰使用誰付費”的原則，加快建立可持續(xù)的資源保護補償政策體系。健全農(nóng)業(yè)資源保護補貼政策。完善草原生態(tài)獎補辦法，探索建立草原生態(tài)補助與畜產(chǎn)品價格掛鉤的聯(lián)動機制。實施以階梯水價為主要內(nèi)容的水價改革。加快構(gòu)建耕地休耕輪作制度。建立重點水域休漁禁捕補償制度。以政府購買服務(wù)方式，建立護草員、護林員等資源管護機制。健全主產(chǎn)區(qū)利益補償機制。完善糧食、生豬、牛羊肉等重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)和銷區(qū)利益關(guān)系，制定補償標(biāo)準(zhǔn)，建立穩(wěn)定的補償制度，保護和調(diào)動主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)積極性。健全綠色發(fā)展方式補貼。推動建立投入品減量高效使用補貼、節(jié)本增效生產(chǎn)技術(shù)補貼、生態(tài)循環(huán)模式補貼、農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用終端產(chǎn)品補貼機制，推進(jìn)投入品減量化、生產(chǎn)過程清潔化、廢棄物處理資源化、生產(chǎn)模式循環(huán)化。
建立健全以改革賦能為核心的農(nóng)村土地資源合理配置機制。農(nóng)村土地是農(nóng)村最大、最具潛力的資源。盤活資源存量、釋放資源活力，核心是要加快農(nóng)村土地制度改革，讓土地等資產(chǎn)要素活起來、流起來、用起來。盤活農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。鼓勵和支持原土地使用人、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與社會資本采取出讓、租賃、作價入股、聯(lián)營等方式，開發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。在保證數(shù)量占補平衡、質(zhì)量對等的前提下，探索支持農(nóng)村分散零星的集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)整后集中入市，重點用于發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)。激活農(nóng)民住房使用權(quán)。在堅持宅基地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)民住房占有權(quán)的基礎(chǔ)上，探索激活農(nóng)房使用權(quán)的路徑方法，充分挖掘農(nóng)房使用價值。建立農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機制。將年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)劃出一定比例用于支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地，重點用于支持農(nóng)村三產(chǎn)融合和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。根據(jù)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，擴大農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的范圍、比例和規(guī)模。建立進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償退出“三權(quán)”機制。從長遠(yuǎn)看，為推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村資源優(yōu)化配置，應(yīng)探索建立進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)股份收益分配權(quán)的退出機制，打通“三權(quán)”退出通道，在依法保障農(nóng)民利益的同時，推動農(nóng)村各種資源整合利用。
建立健全農(nóng)村人才激勵政策。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵是人才隊伍振興。吸引人才、挖掘人才、留住人才，必須加快健全農(nóng)村人才激勵政策。建立農(nóng)業(yè)科技人員激勵機制。深化農(nóng)業(yè)科研成果權(quán)益改革，允許科研人員通過持股、兼職開展科技服務(wù)，充分調(diào)動農(nóng)業(yè)科技人員積極性。建立新型職業(yè)農(nóng)民培育制度。構(gòu)建教育培訓(xùn)、規(guī)范管理、政府扶持“三位一體”制度體系，注重在新型職業(yè)農(nóng)民的基礎(chǔ)上培育新型主體，逐步把新型職業(yè)農(nóng)民打造成為懂經(jīng)營、善管理、有素質(zhì)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化主體力量。建立鄉(xiāng)土專家認(rèn)定評價制度。對于有一技之長的土專家、田秀才、能工巧匠等農(nóng)村能人，建立認(rèn)定評價制度，通過對其能力上認(rèn)可、經(jīng)濟上鼓勵、社會上宣傳等方式，激發(fā)他們示范帶動農(nóng)民的主動意識和社會責(zé)任。建立社會人才到農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新激勵機制。要制定優(yōu)惠政策吸引人才，打造創(chuàng)業(yè)平臺承載人才。通過財政扶持、用地保障、稅費減免、風(fēng)險補償?shù)葍?yōu)惠政策，吸引社會人才向農(nóng)村流動。建立農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(基地)，為農(nóng)村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供良好環(huán)境和服務(wù)保障。
建立健全農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運營管護機制。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要支撐。當(dāng)前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的運營管護還是薄弱環(huán)節(jié)，重建輕管的現(xiàn)象比較普遍，迫切需要加快建立政府扶持、市場運營、企業(yè)主體的運營管護機制，確保建成的基礎(chǔ)設(shè)施可持續(xù)發(fā)揮作用。建立運營管護資金籌措機制。制定農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施運營管護補助標(biāo)準(zhǔn)并納入各級預(yù)算，同時，逐步建立農(nóng)村資源使用和公共服務(wù)適當(dāng)收費機制，多渠道籌集資金。健全運營管護機制。可在財政獎補政策推動下，擇優(yōu)選擇市場主體實施市場化、物業(yè)化運營管理。也可由基層社區(qū)組織建立村莊保潔、河渠道路管護隊伍，保障基礎(chǔ)設(shè)施運營管護。
建立健全鄉(xiāng)村國土空間資源開發(fā)保護制度。牢固樹立節(jié)約集約利用的資源觀，科學(xué)適度有序布局農(nóng)業(yè)開發(fā)空間，強化資源管控，完善約束政策，加快構(gòu)建鄉(xiāng)村資源可持續(xù)發(fā)展的制度體系。明確國土資源開發(fā)紅線。在國家主體功能區(qū)基礎(chǔ)上，加快劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)、重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)，明確田園、草原、森林、濕地、水域等重要國土資源開發(fā)紅線，強化規(guī)劃剛性約束，實現(xiàn)資源有序開發(fā)。強化政策約束。加快構(gòu)建以資源管控、環(huán)境監(jiān)控、各類資源承載量標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村綠色發(fā)展制度體系，強化準(zhǔn)入管理和底線約束，堅持環(huán)境消納能力決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，堅決摒棄先污染后治理發(fā)展老路。
建立健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展考核評價制度。落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略思想，必須強化考核評價的目標(biāo)導(dǎo)向。強化各級政府主體責(zé)任。把農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，作為各級政府的硬約束，切實擺上位置，落到實處。加強重要指標(biāo)考核。把財政支農(nóng)投入增幅、糧食產(chǎn)能、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、耕地保護、生態(tài)環(huán)境等體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的指標(biāo)列入政府績效考核。
作者為農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)村工作通訊
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