美國總統特朗普最近簽署的減稅提案，將對其他國家經濟造成外部沖擊和壓力，在中國繼續減稅降費的努力過程中，小鎮建設的財政資金缺口有可能進一步擴大，PPP 代表的建設與運營機制創新成為中國當前小鎮建設順理成章的選項。
根據住房和城鄉建設部、國家發展和改革委員會、財政部等三部委《關于開展特色小鎮培育工作的通知》要求，到2020年，中國將培育1000個左右各具特色、富有活力的小鎮，涉及的主題有休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居、養生養老等。
2016年10月住建部公布了第一批127個國家級特色小鎮，2017年8月公布了第二批276個國家級特色小鎮，第三批正在積極籌備中。對目前在全國各地積極推進的特色小鎮來說，如何獲得持續穩定的資金是一個關鍵問題。形成合適的投融資模式，對于特色小鎮發展非常有必要。政府和社會資本合作的PPP模式，正在中國地方各級政府得到推廣運用，但目前投資領域大多集中在自來水廠綜合管廊、公共交通等基礎設施領域，PPP在特色小鎮建設方面的探索，仍處在初級階段，有必要進行深入研究和創新探討。
中國原有小鎮建設的主要融資渠道只有兩種：政府直接出資的財政資金以及銀行貸款。財政資金的主要來源是稅收。美國總統特朗普最近簽署的減稅提案，將對其他國家經濟造成外部沖擊和壓力，在中國繼續減稅降費的努力過程中，小鎮建設的財政資金缺口有可能進一步擴大，很有必要更為積極地考慮以PPP模式引入社會資本加以解決，PPP代表的建設與運營機制創新成為中國當前小鎮建設順理成章的選項。在借鑒國內外已有經驗的基礎之上，需要探索出一條適合中國國情的特色小鎮建設PPP 投融資模式。
PIC與PFI
英國近期有關PPP 的講論主要集中在公共利益公司PIC（Public Interest Company）和私人主動融資PFI（Private Finance Initiative）這兩個方面。雖然具有較大的異質性，但是二者共同關注組織網絡的責任、控制和風險，在某種程度上都改變了國家治理框架。由于PPP 功能的復雜性以及維護公共利益的需要，PFI 和PIC 均需明確劃分采購- 供應職責，伙伴資格與利益導向由伙伴們共同決定。PFI和PIC 實現了政府的委托代理職能，利用社會資本的技術和項目管理能力優勢，協助公共部門尋求高效。
一、公共利益公司PIC
PIC的應用較為廣泛。英國在鐵路網絡、教育和醫療領域要么已經創建了PIC，要么正在創建過程中。PIC的組織形式靈活多樣，是其優勢所在，有三個核心特點：一般不設股東（如果有，他們也將在利潤方面受到限制）；提供公共服務；在法律上獨立于政府。資金來源可部分由政府資助，或者在政府引導下從民間市場借貸資金。創建利益相關者治理框架的PIC 董事會，直接負責向當地社區和用戶提供公共服務。機制是當地社區直接選出PIC 董事會，并對項目進行管理。然而，即便是自己的事情自己做主的類自治模式，PIC 董事會的選舉機制依然需要制衡，管理層的選擇強調對專業技能和知識的掌控力。從原理上說，政府提供公共服務搞大型基礎設施建設都是在為民眾服務，然而如果不能得到民眾的支持和擁護，就會步履維艱、磕磕絆絆，這種失敗的案例值得總結教訓。而真正符合公共利益的PPP項目，在通常情況下，不會遭到民眾的抵制。民眾對項目的接受和理解也會影響項目的進展。
可以這樣理解，PIC董事會正是起到了政府與民眾之間的溝通和協調作用，在吸收民眾意見的同時，化解民眾與政府之間可能出現的意見分歧與沖突。董事會使政府與民眾之間既往的關系發生了潛在的變化，使政府在“做好事”的同時將“好事做好”。
在英國，自工黨連任的早期階段PIC開始進入公共政策視野至今，受到英國政府越來越多的重視，在公共事業建設中發揮越來越重要的作用。這方面的探索可以為中國的特色小鎮建設提供一些啟發。
二、私人主動融資PFI
PFI具有更長的政治行政譜系，該模式起源于上世紀80 年代末和90 年代初的英國保守黨政府。政府在PFI模式中所扮演的角色，是通常作為項目的主導者或者服務的主要采購者來外包服務合同。
PFI以吸收社會資本參與公共事務的模式提供公共服務、建設基礎設施，因此理論上允許政府將公共資源的配給權轉移到別處。PFI項目過程相對簡單，在獲得國家財政部門批準后，地方政府以及相關部門將就特定項目對社會資本發出招標邀請，招標價格的確定會參考其他同類項目并進行特定項目的風險評估，最終確定中標價格。
該合同將形成一個合作模式，由社會資本融資、建設，在許多案例里甚至可以管理一個大型設施（學校、醫院和監獄等等）。
在形成的長期（25年或更多）合同期內，政府支付使用年費。PFI合同的規模有大有小，涉獵的項目范圍特別廣泛，小項目如西薩塞克斯郡（WestSussex）的信息技術設施項目造價只有10萬英鎊，大項目如歐洲當年最大的建設項目，總造價為40億英鎊的海峽隧道鐵路工程。由英國財政部創建的英國伙伴關系機構（PartnershipsUK）負責主要議程。目前PFI在英國公共部門扮演著有限但很重要的角色。然而即使在PFI 應用十分廣泛的部門，它也從來沒有超過公共部門年支出規模的15%。工黨則在過去對PFI 持懷疑態度，將其稱為“后門私有化”（back-doorprivatisation）。然而，工黨人士也都很清楚，通過增加稅負資助公共項目投資，會受到來自民眾的阻力，工黨政府需要對財政持審慎的態度。
在這樣的背景下，PFI 實現了政府沒有提高稅負或增加公共部門借貸資金的前提下，籌集到公共部門投資所需的大筆款項，并與此同時理順與社會資本的合作關系。因此，PFI 實際上在一定程度上解除了工黨一直以來不增稅卻要增加社會資本投資提供公共服務的疑慮。所以后來工黨也熱衷于利用PFI 顯而易見的優勢，探索新的能夠自覺改進效率和性能的公共政策，包括學校教育、社會住房和城市再生等等，并試圖確保在不擴張官僚開支的情況下提高行政效率。
PFI 的核心特點有三：以PFI 方式提供的公共服務要提升效率以改進服務標準；PFI 將風險從公共部門轉移到社會資本；社會資本那些深奧的專業知識和管理技能可以通過PFI應用到公共項目當中。
然而，PFI 在英國的實踐當中也會經常遭到質疑：如果只有一個投標者是否不利于維持競爭性局勢？向私營部門轉移的風險是否與其獲得的收益匹配？在英國一些大的PFI 項目已經表現為政策失敗后，這些事件的政治影響已經造成嚴重挑戰。更確切地說，PFI涉及到一個介于管理（比如效率）概念與民主（比如問責與合法性）概念之間的權衡取舍問題。
政府PFI模式的吸引力在于“社會資本獲得項目并在后期由政府為其支付”，有人稱之為其代表了一種浮士德式的交易（Faustianbargain），正反兩方面的經驗可為PPP 模式在中國特色小鎮建設上的實踐提供一些啟發。
英國經驗的啟示
截至2016年末，中國法定限額內政府債務余額27.33萬億元，負債率（債務余額/GDP）為36.7%；地方政府債務余額15.32萬億元，債務率（債務余額/綜合財力）為80.5%，低于國際通行的100%至120%警戒線。地方政府債務風險總體可控，這說明借鑒PIC、PFI式的國際經驗推進PPP創新，在中國有施行的空間。
2017年11月10日，財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（簡稱92號文）明確：進一步規范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止PPP 異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。
該文件指出了當前中國PPP 市場中的一些不規范現象，例如PPP 模式成為一些地方政府變相舉債融資的工具，可能導致各種風險集聚于地方政府，等等。
國家部委近期的頻繁發文，正是為了遏制亂象防患于未然，這似乎對PPP 的施行敲響了預警之鐘。
實事求是地說，PPP 模式如處理失當容易滋生“浮士德式的交易”，這是我們在實踐中需要借鑒國內外經驗教訓加以避免的，但PPP 在中國發展的大方向應當得到堅持。
總體來看，PIC、PFI 等都是我們需要觀察、借鑒的模式，但是不能完全照搬，要結合中國國情進行本土化改良，有借鑒地學習吸收其可用要素，將其適合中國的經驗應用到當前特色小鎮的開發建設中，而將不適合中國國情的部分予以排除。國外也許沒有跟我們完全一樣的政策導向下的特色小鎮批量建設，他們的小鎮更多是天然形成的結果，這樣看似乎可比性與可借鑒性就不是很大，然而即便如此，我們仍然可以借鑒PFI 的“城市再生”模式，借鑒PIC 的民眾參與模式，在創新中打造具有中國時代特色的魅力小鎮。
PPP的眾多操作模式各有側重，投融資依“伙伴關系”而帶來績效升級是其核心靈魂，由融資、管理而來的PPP 的治理功能特別具有價值，這在實踐中最不應被輕視或者忽視。所以在選擇PPP 進行特色小鎮建設的時候，我們不但要關注其融資功能，更應當力求利用好其治理功能。
作者賈康，全國政協委員、華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家、國家發改委PPP 專家庫專家委員會成員；歐純智，中國財政科學研究院財政學博士后、國務院發展研究中心智庫研究員
中國鄉村發現網轉自：《環球》
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