扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”，也是脫貧攻堅的“助推劑”。習(xí)近平總書記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上指出，“要加強(qiáng)扶貧資金管理使用，對挪用乃至貪污扶貧款項(xiàng)的行為必須堅決糾正、嚴(yán)肅處理。”為摸清我省扶貧資金使用和監(jiān)管情況，最近我們組織力量對這一問題進(jìn)行了專題調(diào)研，掌握了大量第一手材料，理清了思路，提出了對策建議。
一、我省扶貧資金使用和監(jiān)管流程
通過調(diào)研，梳理了我省扶貧資金使用的基本流程和關(guān)鍵要點(diǎn)，情況如下：
1.資金來源及規(guī)模。主要有三類：一是財政資金；二是信貸資金；三是社會資金。其中，財政資金包括專項(xiàng)扶貧資金和涉農(nóng)整合資金兩大類。2016年，中央和省共安排財政專項(xiàng)扶貧資金58.19億元，其中：中央安排32.98億元，省安排25.22億元；2017年中央和省共安排財政專項(xiàng)扶貧資金79.97億元，其中：中央安排42.77億元，省安排33.2億元。2016年，中央和省級納入統(tǒng)籌整合范圍內(nèi)的39項(xiàng)財政涉農(nóng)資金下達(dá)貧困縣的規(guī)模達(dá)到180億元，預(yù)計2017年規(guī)模將超過200億元。各市縣也要依據(jù)脫貧攻堅任務(wù)在預(yù)算中安排扶貧資金。信用資金方面，截至2016年底，我省已對211萬戶建檔立卡貧困戶評級，其中有176萬戶貧困戶獲得有效授信，授信金額達(dá)436億元，扶貧小額信貸余額94億元，比上年末增加82億元。
2.資金撥付流程。專項(xiàng)扶貧資金是層層劃撥，從中央財政下?lián)苁〖壺斦〖壺斦謩e下?lián)艿?4個市州以及13個省直管縣，14個市州再撥付各縣市區(qū)，縣級財政再往下?lián)芨兜洁l(xiāng)鎮(zhèn)到村。下?lián)芙痤~和時限都有嚴(yán)格規(guī)定。其中，根據(jù)湘政辦發(fā)〔2016〕53號要求，85%的財政扶貧發(fā)展資金切塊安排到貧困縣，由縣級統(tǒng)籌整合使用。中央下達(dá)到省里的資金在15日內(nèi)必須下?lián)艿绞兄莺褪≈惫芸h；省扶貧資金在人大預(yù)算委通過后30天內(nèi)必須完成下?lián)?。資金最終流向是兩類：一是扶貧項(xiàng)目；二是貧困戶。具體過程見圖2。
3.資金分配、使用與監(jiān)管。一是資金分配，由省扶貧辦、發(fā)改委、民委、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門分別商財政廳，按照因素法，擬定財政專項(xiàng)扶貧資金各支出方向資金的分配方案，并上報省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審定。二是資金管理，主要是通過扶貧資金專戶管理，專款專用。三是資金使用，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，扶貧資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放到縣級，由縣里統(tǒng)籌考慮，資金報銷程序主要采取縣級報賬制。四是資金監(jiān)管，主要三類監(jiān)管主體：審計、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)等專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；各級扶貧、發(fā)改委、民族、農(nóng)業(yè)（農(nóng)墾管理）、林業(yè)等相關(guān)職能部門；財政部等中央部委派駐監(jiān)管機(jī)構(gòu)。明確要求資金使用公開公示制度。
4.資金用途。資金使用主要是按照“五個一批”的原則確定用途。2016年，全年省級財政扶貧發(fā)展資金中，投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目11760.85萬元，占比28.66%；投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目24696.69萬元，占比60.18%；投入公共服務(wù)項(xiàng)目2815.66萬元，占比6.86%；投入實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)1338.8萬元，占比3.26%；投入其他類別項(xiàng)目424萬元，占比1.03%。
二、扶貧資金監(jiān)管的五個關(guān)鍵
根據(jù)以上梳理，可得出扶貧資金監(jiān)管的五個關(guān)鍵：
1.關(guān)鍵層級：縣級，特別是貧困縣。目前扶貧項(xiàng)目審批權(quán)都下放到縣級，而貧困縣分配的扶貧資金高達(dá)85%以上。
2.關(guān)鍵用途：產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施。兩者占到了省級專項(xiàng)扶貧資金總金額8成以上。
3.關(guān)鍵主體：扶貧項(xiàng)目和貧困戶。資金最終流向是項(xiàng)目和人，對于到貧困戶的資金主要精準(zhǔn)識別和信息公開，對于到項(xiàng)目的資金主要是過程管理和公開公示。
4.關(guān)鍵制度：六大主要制度。因素分配法、資金專戶管理、縣級報賬制、國庫金支付制、公開公示制度、各級分類監(jiān)管制度。
5.關(guān)鍵指標(biāo)：廉政指標(biāo)和效率指標(biāo)并重。廉政監(jiān)管主要是對扶貧中的腐敗現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)管，效率監(jiān)管主要是對資金投入-收效情況進(jìn)行監(jiān)管。
三、扶貧資金監(jiān)管面臨的問題
扶貧資金涉及面廣、線長，一直到縣鄉(xiāng)村，尤其是基層監(jiān)管的難度較大，出現(xiàn)了虛報冒領(lǐng)、截留專項(xiàng)資金；超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍發(fā)放扶貧資金；違規(guī)支出專項(xiàng)資金等現(xiàn)象。但伴隨著我省對扶貧監(jiān)管的力度越來越大，高壓反腐態(tài)勢下，資金腐敗在一定程度上被有效遏制，但出現(xiàn)了一些“按下葫蘆浮起瓢”的新問題，值得關(guān)注。
1.亂作為向不作為轉(zhuǎn)變：體現(xiàn)為資金滯留嚴(yán)重、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)仍然存在挪用、虛報冒領(lǐng)、騙取套取等“亂作為”行為。但在高壓反腐的態(tài)勢下，這些“亂作為”行為極大減少了，而不愿、不能、不知怎么有效使用扶貧資金的“不作為”或者“作為不到位”的問題更加凸顯。據(jù)財政廳數(shù)據(jù)，截至2017年4月底，2016年及以前年度的中央財政專項(xiàng)扶貧資金還有2.6億元未完成支出。省審計廳報告顯示，截至2016年底，審計抽查的19縣財政扶貧專項(xiàng)及統(tǒng)籌整合資金結(jié)余25.2億元，其中閑置1年以上的資金達(dá)到2.6億元。項(xiàng)目推進(jìn)緩慢的情況也較多。審計抽查17個縣市扶貧基礎(chǔ)設(shè)施，均未完成年度計劃。
2.輕責(zé)任向推責(zé)任轉(zhuǎn)變：體現(xiàn)為資金向鄉(xiāng)村兩級下移，上級部門要求不符合基層實(shí)際。調(diào)研中，基層政府反映，為了減輕本級的扶貧資金支出壓力，一些地方以“層層下壓”替代了“層層壓實(shí)”，導(dǎo)致基層不堪重負(fù)。我們在懷化調(diào)研中了解到，大量資金撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所、切塊資金主管單位，屬于以撥代支，沒有形成實(shí)際支出。此外，還存在上級部門的計劃安排不當(dāng)，不考慮基層實(shí)施難度。例如，邵陽調(diào)研時反映，該市今年有一個水利項(xiàng)目，5月份上報，7月份資金到位，9月份就要求驗(yàn)收。
3.監(jiān)管不足向過濫過泛轉(zhuǎn)變：體現(xiàn)為基層疲于應(yīng)付，表格扶貧層出不窮。調(diào)研中，有駐村干部反映，各級各部門的會議、檢查和考核太多，且標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，基層疲于應(yīng)付。一些部門事無巨細(xì)，動輒下發(fā)文書、表格，一個村最多時一天就填了48份，大量時間、精力耗在紙面上，真正扶貧工作反而沒有時間開展。過多過濫、重復(fù)煩瑣的各種檢查和報表背后的可能原因是省級統(tǒng)籌不足，一些部門怕?lián)?zé)，以反復(fù)監(jiān)管掩蓋工作不力。
4.資金分配難向資金統(tǒng)籌難轉(zhuǎn)變：體現(xiàn)為縣級資金統(tǒng)籌不到位。目前，資金由省市各級按照因素法原則進(jìn)行分配，已經(jīng)形成了較好的運(yùn)行模式，而資金到縣級統(tǒng)籌使用上卻出現(xiàn)了一些困難。此外，部分資金有專項(xiàng)用途，難以真正整合使用。例如，調(diào)研中有地方反映，交通部門下來的某條修路的專項(xiàng)資金若被統(tǒng)籌整合用作其他，之后再跟交通部門申請資金修這條路，就無法申請到了，所以實(shí)際上只能做到統(tǒng)籌，不能做到整合。
5.資金貪腐挪用向資金低效浪費(fèi)轉(zhuǎn)變：體現(xiàn)為項(xiàng)目脫離實(shí)際需求、損失浪費(fèi)情況時有發(fā)生。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在貪腐挪用等情況不斷減少的同時，懶政、庸政在扶貧過程中的危害更為突出了，一些地區(qū)出現(xiàn)了項(xiàng)目閑置未發(fā)揮效益的情況。例如，某縣委托湘眾藥業(yè)幫扶該縣1萬戶貧困戶種植枳殼等藥材，因種植培訓(xùn)及后期管護(hù)不到位，枳殼成活率很低，導(dǎo)致項(xiàng)目無法通過驗(yàn)收被迫中止，造成了82萬元扶貧資金浪費(fèi)；某縣2016年建成75個村衛(wèi)生室，有30個閑置未用。
三、對策建議
圍繞扶貧資金在籌集、分配、使用和監(jiān)管的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)壓實(shí)主體責(zé)任，推進(jìn)“兩張清單、一個標(biāo)準(zhǔn)、一套體系、一個平臺、兩個機(jī)制”，強(qiáng)化資金監(jiān)管效果。
1.“兩張清單”：建立各級政府和部門的扶貧資金責(zé)任清單和風(fēng)險點(diǎn)清單。為杜絕層層壓實(shí)變?yōu)閷訉酉聣?，必須進(jìn)一步明確各級責(zé)任。首先，建立和完善扶貧責(zé)任清單。進(jìn)一步明確和落實(shí)各級各部門在扶貧資金分配、使用和監(jiān)管各環(huán)節(jié)的主體責(zé)任，各級責(zé)任各級承擔(dān)。其次，建立風(fēng)險點(diǎn)清單。要求省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村相關(guān)責(zé)任部門，按照資金使用用途，對包括項(xiàng)目規(guī)劃申報、扶貧對象確定、資金分配撥付、工程實(shí)施驗(yàn)收、監(jiān)督管理機(jī)制完善等各個環(huán)節(jié)，梳理各類項(xiàng)目資金使用中可能存在的風(fēng)險點(diǎn)。其三，實(shí)施專項(xiàng)資金分類管理。按照用途進(jìn)行分類管理：第一類是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的扶貧資金，這類資金主要包括易地扶貧搬遷，集中安置項(xiàng)目，小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目，鄉(xiāng)村道路建設(shè)項(xiàng)目等，按照施工進(jìn)度撥款；第二類是產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，按照投放要求進(jìn)行績效管理；第三類是家庭困難不足，如危房改造資金，確定對象張榜公布后，將款項(xiàng)直接撥付到貧困戶，不要等房屋驗(yàn)收再撥付，以最大限度減少資金滯留，提高資金使用效率。
2.“一個標(biāo)準(zhǔn)”：建立全省統(tǒng)一、科學(xué)的扶貧資金監(jiān)管和評價標(biāo)準(zhǔn)。為減少監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，過多過濫干擾扶貧、扶貧考核目標(biāo)不清晰等問題。一是出臺全省統(tǒng)一的扶貧監(jiān)管制度。省財政、扶貧辦及相關(guān)部門聯(lián)合出臺制度，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，并建立聯(lián)合檢查審計小組進(jìn)行督查巡查、考核評估外，減少對基層的檢查次數(shù)，最大限度降低對扶貧工作的干擾。二是建立統(tǒng)一的以減貧成效為主要指標(biāo)、資金廉政監(jiān)管與資金效率監(jiān)管并重的評價體系。對扶貧資金的使用、管理和效果進(jìn)行綜合評價，并將考評結(jié)果作為各市縣脫貧攻堅工作考核的重要參考依據(jù)。三是清簡各類監(jiān)管和考核活動。清簡各類會議，完善建檔立卡信息系統(tǒng)和統(tǒng)計報表制度，嚴(yán)禁層層增加指標(biāo)和填報頻次，減輕基層填表報數(shù)負(fù)擔(dān)。
3.“一套體系”：建立扶貧資金運(yùn)行全過程監(jiān)管體系。按照資金流向，建立籌集-分配-劃撥-使用-報賬-監(jiān)管全過程監(jiān)管體系。幾個關(guān)鍵點(diǎn)：首先，分配環(huán)節(jié)，扶貧資金投向必須要符合政策和實(shí)際，?？顚Ｓ?，避免分配的隨意性。其次，識別環(huán)節(jié)，做到精準(zhǔn)識貧，確保扶貧資金精準(zhǔn)撥付、及時撥付。第三，立項(xiàng)環(huán)節(jié)，發(fā)揮扶貧規(guī)劃的引領(lǐng)作用，對于擬立項(xiàng)項(xiàng)目要充分吸收相關(guān)部門和村民的意見，科學(xué)決策立項(xiàng)。第四，報賬環(huán)節(jié)，做到精確報帳核銷。嚴(yán)格審核原始票據(jù)的齊全性和關(guān)聯(lián)性，對項(xiàng)目管理費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)支出要嚴(yán)格審核事項(xiàng)的真實(shí)性和票據(jù)的合規(guī)性，杜絕虛假事項(xiàng)及不合規(guī)發(fā)票、虛開發(fā)票報賬，避免套現(xiàn)情況的發(fā)生。第五，支付環(huán)節(jié)，推進(jìn)國庫集中支付制度。對工程建設(shè)、政府采購、大宗商品供應(yīng)及勞務(wù)技能培訓(xùn)等大額扶貧資金支出必須實(shí)行財政直接支付，并逐步推廣。第六，項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善資金臺賬。各扶貧項(xiàng)目單位應(yīng)對扶貧資金按項(xiàng)目建立明細(xì)臺賬，提高財務(wù)水平。第七，統(tǒng)籌環(huán)節(jié)，除了推動縣級統(tǒng)籌力度，更要進(jìn)一步完善上級部門（資金下達(dá)部門）的資金使用規(guī)則，上下機(jī)制有效銜接，建議先期主要做資金統(tǒng)籌，再逐步整合。
4.“一個平臺”：推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺讓扶貧資金監(jiān)管插上科技翅膀。加快建設(shè)全省“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺，形成“前臺”曬+“后臺”算的架構(gòu)，對扶貧項(xiàng)目資金全方位監(jiān)管。其中的幾個關(guān)鍵包括：一是“前臺”重在面向社會、方便群眾、易于操作，公開公示涉及扶貧和民生資金發(fā)放情況的整套信息，方便群眾查詢、投訴或舉報。二是“后臺”重在建立情況明、數(shù)據(jù)準(zhǔn)、可監(jiān)控的數(shù)據(jù)庫，打破部門信息壁壘，信息共享互通，建立精準(zhǔn)全覆蓋、安全可控的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。三是建立省市縣鄉(xiāng)村五級聯(lián)動的監(jiān)管大格局，以省紀(jì)委牽頭建立“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，各相關(guān)部門聯(lián)動監(jiān)管，并層層向下貫穿，形成“橫向到邊，縱向到底”的全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管格局。
5.“兩大機(jī)制”：加快建立扶貧問責(zé)機(jī)制與容錯糾錯機(jī)制。一是建立完善扶貧問責(zé)機(jī)制。整改千家不如追責(zé)一個，要在省委省政府印發(fā)的《市縣黨政正職脫貧攻堅工作問責(zé)規(guī)定(試行)》（湘辦〔2017〕41號）基礎(chǔ)上建立一整套扶貧問責(zé)機(jī)制，對責(zé)任落實(shí)不力導(dǎo)致扶貧領(lǐng)域損害群眾利益不正之風(fēng)和腐敗問題突出的，不作為、慢作為、亂作為等行為，嚴(yán)肅追究有關(guān)黨委、紀(jì)委、職能部門黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。二是建立完善扶貧容錯糾錯機(jī)制。制定出臺專門的《湖南省黨政機(jī)關(guān)容錯糾錯辦法》，率先在扶貧領(lǐng)域試行，制定嚴(yán)格的工作程序，對敢于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)幕鶎痈刹坑枰悦庳?zé)處理，給從事精準(zhǔn)扶貧的基層干部吃下了“定心丸”。
課題組組長：卞鷹（湖南省人民政府發(fā)展研究中心黨組書記、主任）
副組長：唐宇文（湖南省人民政府發(fā)展研究中心黨組成員、副主任）
成員：左宏 胡躍平
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南省人民政府發(fā)展研究中心 微信公眾號（原創(chuàng)）
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