扶貧資金是貧困群眾的“保命錢(qián)”，也是脫貧攻堅(jiān)的“助推劑”。習(xí)近平總書(shū)記在深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)上指出，“要加強(qiáng)扶貧資金管理使用，對(duì)挪用乃至貪污扶貧款項(xiàng)的行為必須堅(jiān)決糾正、嚴(yán)肅處理。”為摸清我省扶貧資金使用和監(jiān)管情況，最近我們組織力量對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行了專(zhuān)題調(diào)研，掌握了大量第一手材料，理清了思路，提出了對(duì)策建議。
一、我省扶貧資金使用和監(jiān)管流程
通過(guò)調(diào)研，梳理了我省扶貧資金使用的基本流程和關(guān)鍵要點(diǎn)，情況如下：
1.資金來(lái)源及規(guī)模。主要有三類(lèi)：一是財(cái)政資金；二是信貸資金；三是社會(huì)資金。其中，財(cái)政資金包括專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金和涉農(nóng)整合資金兩大類(lèi)。2016年，中央和省共安排財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金58.19億元，其中：中央安排32.98億元，省安排25.22億元；2017年中央和省共安排財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金79.97億元，其中：中央安排42.77億元，省安排33.2億元。2016年，中央和省級(jí)納入統(tǒng)籌整合范圍內(nèi)的39項(xiàng)財(cái)政涉農(nóng)資金下達(dá)貧困縣的規(guī)模達(dá)到180億元，預(yù)計(jì)2017年規(guī)模將超過(guò)200億元。各市縣也要依據(jù)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)在預(yù)算中安排扶貧資金。信用資金方面，截至2016年底，我省已對(duì)211萬(wàn)戶建檔立卡貧困戶評(píng)級(jí)，其中有176萬(wàn)戶貧困戶獲得有效授信，授信金額達(dá)436億元，扶貧小額信貸余額94億元，比上年末增加82億元。
2.資金撥付流程。專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金是層層劃撥，從中央財(cái)政下?lián)苁〖?jí)財(cái)政，省級(jí)財(cái)政分別下?lián)艿?4個(gè)市州以及13個(gè)省直管縣，14個(gè)市州再撥付各縣市區(qū)，縣級(jí)財(cái)政再往下?lián)芨兜洁l(xiāng)鎮(zhèn)到村。下?lián)芙痤~和時(shí)限都有嚴(yán)格規(guī)定。其中，根據(jù)湘政辦發(fā)〔2016〕53號(hào)要求，85%的財(cái)政扶貧發(fā)展資金切塊安排到貧困縣，由縣級(jí)統(tǒng)籌整合使用。中央下達(dá)到省里的資金在15日內(nèi)必須下?lián)艿绞兄莺褪≈惫芸h；省扶貧資金在人大預(yù)算委通過(guò)后30天內(nèi)必須完成下?lián)?。資金最終流向是兩類(lèi)：一是扶貧項(xiàng)目；二是貧困戶。具體過(guò)程見(jiàn)圖2。
3.資金分配、使用與監(jiān)管。一是資金分配，由省扶貧辦、發(fā)改委、民委、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門(mén)分別商財(cái)政廳，按照因素法，擬定財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金各支出方向資金的分配方案，并上報(bào)省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審定。二是資金管理，主要是通過(guò)扶貧資金專(zhuān)戶管理，專(zhuān)款專(zhuān)用。三是資金使用，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，扶貧資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放到縣級(jí)，由縣里統(tǒng)籌考慮，資金報(bào)銷(xiāo)程序主要采取縣級(jí)報(bào)賬制。四是資金監(jiān)管，主要三類(lèi)監(jiān)管主體：審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)等專(zhuān)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；各級(jí)扶貧、發(fā)改委、民族、農(nóng)業(yè)（農(nóng)墾管理）、林業(yè)等相關(guān)職能部門(mén)；財(cái)政部等中央部委派駐監(jiān)管機(jī)構(gòu)。明確要求資金使用公開(kāi)公示制度。
4.資金用途。資金使用主要是按照“五個(gè)一批”的原則確定用途。2016年，全年省級(jí)財(cái)政扶貧發(fā)展資金中，投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目11760.85萬(wàn)元，占比28.66%；投入產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目24696.69萬(wàn)元，占比60.18%；投入公共服務(wù)項(xiàng)目2815.66萬(wàn)元，占比6.86%；投入實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)1338.8萬(wàn)元，占比3.26%；投入其他類(lèi)別項(xiàng)目424萬(wàn)元，占比1.03%。
二、扶貧資金監(jiān)管的五個(gè)關(guān)鍵
根據(jù)以上梳理，可得出扶貧資金監(jiān)管的五個(gè)關(guān)鍵：
1.關(guān)鍵層級(jí)：縣級(jí)，特別是貧困縣。目前扶貧項(xiàng)目審批權(quán)都下放到縣級(jí)，而貧困縣分配的扶貧資金高達(dá)85%以上。
2.關(guān)鍵用途：產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施。兩者占到了省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金總金額8成以上。
3.關(guān)鍵主體：扶貧項(xiàng)目和貧困戶。資金最終流向是項(xiàng)目和人，對(duì)于到貧困戶的資金主要精準(zhǔn)識(shí)別和信息公開(kāi)，對(duì)于到項(xiàng)目的資金主要是過(guò)程管理和公開(kāi)公示。
4.關(guān)鍵制度：六大主要制度。因素分配法、資金專(zhuān)戶管理、縣級(jí)報(bào)賬制、國(guó)庫(kù)金支付制、公開(kāi)公示制度、各級(jí)分類(lèi)監(jiān)管制度。
5.關(guān)鍵指標(biāo)：廉政指標(biāo)和效率指標(biāo)并重。廉政監(jiān)管主要是對(duì)扶貧中的腐敗現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)管，效率監(jiān)管主要是對(duì)資金投入-收效情況進(jìn)行監(jiān)管。
三、扶貧資金監(jiān)管面臨的問(wèn)題
扶貧資金涉及面廣、線長(zhǎng)，一直到縣鄉(xiāng)村，尤其是基層監(jiān)管的難度較大，出現(xiàn)了虛報(bào)冒領(lǐng)、截留專(zhuān)項(xiàng)資金；超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍發(fā)放扶貧資金；違規(guī)支出專(zhuān)項(xiàng)資金等現(xiàn)象。但伴隨著我省對(duì)扶貧監(jiān)管的力度越來(lái)越大，高壓反腐態(tài)勢(shì)下，資金腐敗在一定程度上被有效遏制，但出現(xiàn)了一些“按下葫蘆浮起瓢”的新問(wèn)題，值得關(guān)注。
1.亂作為向不作為轉(zhuǎn)變：體現(xiàn)為資金滯留嚴(yán)重、項(xiàng)目推進(jìn)緩慢。調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)仍然存在挪用、虛報(bào)冒領(lǐng)、騙取套取等“亂作為”行為。但在高壓反腐的態(tài)勢(shì)下，這些“亂作為”行為極大減少了，而不愿、不能、不知怎么有效使用扶貧資金的“不作為”或者“作為不到位”的問(wèn)題更加凸顯。據(jù)財(cái)政廳數(shù)據(jù)，截至2017年4月底，2016年及以前年度的中央財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金還有2.6億元未完成支出。省審計(jì)廳報(bào)告顯示，截至2016年底，審計(jì)抽查的19縣財(cái)政扶貧專(zhuān)項(xiàng)及統(tǒng)籌整合資金結(jié)余25.2億元，其中閑置1年以上的資金達(dá)到2.6億元。項(xiàng)目推進(jìn)緩慢的情況也較多。審計(jì)抽查17個(gè)縣市扶貧基礎(chǔ)設(shè)施，均未完成年度計(jì)劃。
2.輕責(zé)任向推責(zé)任轉(zhuǎn)變：體現(xiàn)為資金向鄉(xiāng)村兩級(jí)下移，上級(jí)部門(mén)要求不符合基層實(shí)際。調(diào)研中，基層政府反映，為了減輕本級(jí)的扶貧資金支出壓力，一些地方以“層層下壓”替代了“層層壓實(shí)”，導(dǎo)致基層不堪重負(fù)。我們?cè)趹鸦{(diào)研中了解到，大量資金撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、切塊資金主管單位，屬于以撥代支，沒(méi)有形成實(shí)際支出。此外，還存在上級(jí)部門(mén)的計(jì)劃安排不當(dāng)，不考慮基層實(shí)施難度。例如，邵陽(yáng)調(diào)研時(shí)反映，該市今年有一個(gè)水利項(xiàng)目，5月份上報(bào)，7月份資金到位，9月份就要求驗(yàn)收。
3.監(jiān)管不足向過(guò)濫過(guò)泛轉(zhuǎn)變：體現(xiàn)為基層疲于應(yīng)付，表格扶貧層出不窮。調(diào)研中，有駐村干部反映，各級(jí)各部門(mén)的會(huì)議、檢查和考核太多，且標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，基層疲于應(yīng)付。一些部門(mén)事無(wú)巨細(xì)，動(dòng)輒下發(fā)文書(shū)、表格，一個(gè)村最多時(shí)一天就填了48份，大量時(shí)間、精力耗在紙面上，真正扶貧工作反而沒(méi)有時(shí)間開(kāi)展。過(guò)多過(guò)濫、重復(fù)煩瑣的各種檢查和報(bào)表背后的可能原因是省級(jí)統(tǒng)籌不足，一些部門(mén)怕?lián)?zé)，以反復(fù)監(jiān)管掩蓋工作不力。
4.資金分配難向資金統(tǒng)籌難轉(zhuǎn)變：體現(xiàn)為縣級(jí)資金統(tǒng)籌不到位。目前，資金由省市各級(jí)按照因素法原則進(jìn)行分配，已經(jīng)形成了較好的運(yùn)行模式，而資金到縣級(jí)統(tǒng)籌使用上卻出現(xiàn)了一些困難。此外，部分資金有專(zhuān)項(xiàng)用途，難以真正整合使用。例如，調(diào)研中有地方反映，交通部門(mén)下來(lái)的某條修路的專(zhuān)項(xiàng)資金若被統(tǒng)籌整合用作其他，之后再跟交通部門(mén)申請(qǐng)資金修這條路，就無(wú)法申請(qǐng)到了，所以實(shí)際上只能做到統(tǒng)籌，不能做到整合。
5.資金貪腐挪用向資金低效浪費(fèi)轉(zhuǎn)變：體現(xiàn)為項(xiàng)目脫離實(shí)際需求、損失浪費(fèi)情況時(shí)有發(fā)生。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在貪腐挪用等情況不斷減少的同時(shí)，懶政、庸政在扶貧過(guò)程中的危害更為突出了，一些地區(qū)出現(xiàn)了項(xiàng)目閑置未發(fā)揮效益的情況。例如，某縣委托湘眾藥業(yè)幫扶該縣1萬(wàn)戶貧困戶種植枳殼等藥材，因種植培訓(xùn)及后期管護(hù)不到位，枳殼成活率很低，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法通過(guò)驗(yàn)收被迫中止，造成了82萬(wàn)元扶貧資金浪費(fèi)；某縣2016年建成75個(gè)村衛(wèi)生室，有30個(gè)閑置未用。
三、對(duì)策建議
圍繞扶貧資金在籌集、分配、使用和監(jiān)管的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)壓實(shí)主體責(zé)任，推進(jìn)“兩張清單、一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、一套體系、一個(gè)平臺(tái)、兩個(gè)機(jī)制”，強(qiáng)化資金監(jiān)管效果。
1.“兩張清單”：建立各級(jí)政府和部門(mén)的扶貧資金責(zé)任清單和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)清單。為杜絕層層壓實(shí)變?yōu)閷訉酉聣?，必須進(jìn)一步明確各級(jí)責(zé)任。首先，建立和完善扶貧責(zé)任清單。進(jìn)一步明確和落實(shí)各級(jí)各部門(mén)在扶貧資金分配、使用和監(jiān)管各環(huán)節(jié)的主體責(zé)任，各級(jí)責(zé)任各級(jí)承擔(dān)。其次，建立風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)清單。要求省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村相關(guān)責(zé)任部門(mén)，按照資金使用用途，對(duì)包括項(xiàng)目規(guī)劃申報(bào)、扶貧對(duì)象確定、資金分配撥付、工程實(shí)施驗(yàn)收、監(jiān)督管理機(jī)制完善等各個(gè)環(huán)節(jié)，梳理各類(lèi)項(xiàng)目資金使用中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。其三，實(shí)施專(zhuān)項(xiàng)資金分類(lèi)管理。按照用途進(jìn)行分類(lèi)管理：第一類(lèi)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的扶貧資金，這類(lèi)資金主要包括易地扶貧搬遷，集中安置項(xiàng)目，小型農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目，鄉(xiāng)村道路建設(shè)項(xiàng)目等，按照施工進(jìn)度撥款；第二類(lèi)是產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，按照投放要求進(jìn)行績(jī)效管理；第三類(lèi)是家庭困難不足，如危房改造資金，確定對(duì)象張榜公布后，將款項(xiàng)直接撥付到貧困戶，不要等房屋驗(yàn)收再撥付，以最大限度減少資金滯留，提高資金使用效率。
2.“一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”：建立全省統(tǒng)一、科學(xué)的扶貧資金監(jiān)管和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。為減少監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，過(guò)多過(guò)濫干擾扶貧、扶貧考核目標(biāo)不清晰等問(wèn)題。一是出臺(tái)全省統(tǒng)一的扶貧監(jiān)管制度。省財(cái)政、扶貧辦及相關(guān)部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)制度，按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行監(jiān)管，并建立聯(lián)合檢查審計(jì)小組進(jìn)行督查巡查、考核評(píng)估外，減少對(duì)基層的檢查次數(shù)，最大限度降低對(duì)扶貧工作的干擾。二是建立統(tǒng)一的以減貧成效為主要指標(biāo)、資金廉政監(jiān)管與資金效率監(jiān)管并重的評(píng)價(jià)體系。對(duì)扶貧資金的使用、管理和效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并將考評(píng)結(jié)果作為各市縣脫貧攻堅(jiān)工作考核的重要參考依據(jù)。三是清簡(jiǎn)各類(lèi)監(jiān)管和考核活動(dòng)。清簡(jiǎn)各類(lèi)會(huì)議，完善建檔立卡信息系統(tǒng)和統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度，嚴(yán)禁層層增加指標(biāo)和填報(bào)頻次，減輕基層填表報(bào)數(shù)負(fù)擔(dān)。
3.“一套體系”：建立扶貧資金運(yùn)行全過(guò)程監(jiān)管體系。按照資金流向，建立籌集-分配-劃撥-使用-報(bào)賬-監(jiān)管全過(guò)程監(jiān)管體系。幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：首先，分配環(huán)節(jié)，扶貧資金投向必須要符合政策和實(shí)際，專(zhuān)款專(zhuān)用，避免分配的隨意性。其次，識(shí)別環(huán)節(jié)，做到精準(zhǔn)識(shí)貧，確保扶貧資金精準(zhǔn)撥付、及時(shí)撥付。第三，立項(xiàng)環(huán)節(jié)，發(fā)揮扶貧規(guī)劃的引領(lǐng)作用，對(duì)于擬立項(xiàng)項(xiàng)目要充分吸收相關(guān)部門(mén)和村民的意見(jiàn)，科學(xué)決策立項(xiàng)。第四，報(bào)賬環(huán)節(jié)，做到精確報(bào)帳核銷(xiāo)。嚴(yán)格審核原始票據(jù)的齊全性和關(guān)聯(lián)性，對(duì)項(xiàng)目管理費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)支出要嚴(yán)格審核事項(xiàng)的真實(shí)性和票據(jù)的合規(guī)性，杜絕虛假事項(xiàng)及不合規(guī)發(fā)票、虛開(kāi)發(fā)票報(bào)賬，避免套現(xiàn)情況的發(fā)生。第五，支付環(huán)節(jié)，推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度。對(duì)工程建設(shè)、政府采購(gòu)、大宗商品供應(yīng)及勞務(wù)技能培訓(xùn)等大額扶貧資金支出必須實(shí)行財(cái)政直接支付，并逐步推廣。第六，項(xiàng)目管理環(huán)節(jié)，進(jìn)一步完善資金臺(tái)賬。各扶貧項(xiàng)目單位應(yīng)對(duì)扶貧資金按項(xiàng)目建立明細(xì)臺(tái)賬，提高財(cái)務(wù)水平。第七，統(tǒng)籌環(huán)節(jié)，除了推動(dòng)縣級(jí)統(tǒng)籌力度，更要進(jìn)一步完善上級(jí)部門(mén)（資金下達(dá)部門(mén)）的資金使用規(guī)則，上下機(jī)制有效銜接，建議先期主要做資金統(tǒng)籌，再逐步整合。
4.“一個(gè)平臺(tái)”：推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺(tái)讓扶貧資金監(jiān)管插上科技翅膀。加快建設(shè)全省“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”平臺(tái)，形成“前臺(tái)”曬+“后臺(tái)”算的架構(gòu)，對(duì)扶貧項(xiàng)目資金全方位監(jiān)管。其中的幾個(gè)關(guān)鍵包括：一是“前臺(tái)”重在面向社會(huì)、方便群眾、易于操作，公開(kāi)公示涉及扶貧和民生資金發(fā)放情況的整套信息，方便群眾查詢、投訴或舉報(bào)。二是“后臺(tái)”重在建立情況明、數(shù)據(jù)準(zhǔn)、可監(jiān)控的數(shù)據(jù)庫(kù)，打破部門(mén)信息壁壘，信息共享互通，建立精準(zhǔn)全覆蓋、安全可控的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。三是建立省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)聯(lián)動(dòng)的監(jiān)管大格局，以省紀(jì)委牽頭建立“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，各相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，并層層向下貫穿，形成“橫向到邊，縱向到底”的全網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管格局。
5.“兩大機(jī)制”：加快建立扶貧問(wèn)責(zé)機(jī)制與容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。一是建立完善扶貧問(wèn)責(zé)機(jī)制。整改千家不如追責(zé)一個(gè)，要在省委省政府印發(fā)的《市縣黨政正職脫貧攻堅(jiān)工作問(wèn)責(zé)規(guī)定(試行)》（湘辦〔2017〕41號(hào)）基礎(chǔ)上建立一整套扶貧問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)責(zé)任落實(shí)不力導(dǎo)致扶貧領(lǐng)域損害群眾利益不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題突出的，不作為、慢作為、亂作為等行為，嚴(yán)肅追究有關(guān)黨委、紀(jì)委、職能部門(mén)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任。二是建立完善扶貧容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。制定出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的《湖南省黨政機(jī)關(guān)容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法》，率先在扶貧領(lǐng)域試行，制定嚴(yán)格的工作程序，對(duì)敢于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)幕鶎痈刹坑枰悦庳?zé)處理，給從事精準(zhǔn)扶貧的基層干部吃下了“定心丸”。
課題組組長(zhǎng)：卞鷹（湖南省人民政府發(fā)展研究中心黨組書(shū)記、主任）
副組長(zhǎng)：唐宇文（湖南省人民政府發(fā)展研究中心黨組成員、副主任）
成員：左宏 胡躍平
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：湖南省人民政府發(fā)展研究中心 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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