扶貧資金是貧困群眾的“保命錢”，也是脫貧攻堅的“助推劑”。習近平總書記在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上指出，“要加強扶貧資金管理使用，對挪用乃至貪污扶貧款項的行為必須堅決糾正、嚴肅處理。”為摸清我省扶貧資金使用和監管情況，最近我們組織力量對這一問題進行了專題調研，掌握了大量第一手材料，理清了思路，提出了對策建議。
一、我省扶貧資金使用和監管流程
通過調研，梳理了我省扶貧資金使用的基本流程和關鍵要點，情況如下：
1.資金來源及規模。主要有三類：一是財政資金；二是信貸資金；三是社會資金。其中，財政資金包括專項扶貧資金和涉農整合資金兩大類。2016年，中央和省共安排財政專項扶貧資金58.19億元，其中：中央安排32.98億元，省安排25.22億元；2017年中央和省共安排財政專項扶貧資金79.97億元，其中：中央安排42.77億元，省安排33.2億元。2016年，中央和省級納入統籌整合范圍內的39項財政涉農資金下達貧困縣的規模達到180億元，預計2017年規模將超過200億元。各市縣也要依據脫貧攻堅任務在預算中安排扶貧資金。信用資金方面，截至2016年底，我省已對211萬戶建檔立卡貧困戶評級，其中有176萬戶貧困戶獲得有效授信，授信金額達436億元，扶貧小額信貸余額94億元，比上年末增加82億元。
2.資金撥付流程。專項扶貧資金是層層劃撥，從中央財政下撥省級財政，省級財政分別下撥到14個市州以及13個省直管縣，14個市州再撥付各縣市區，縣級財政再往下撥付到鄉鎮到村。下撥金額和時限都有嚴格規定。其中，根據湘政辦發〔2016〕53號要求，85%的財政扶貧發展資金切塊安排到貧困縣，由縣級統籌整合使用。中央下達到省里的資金在15日內必須下撥到市州和省直管縣；省扶貧資金在人大預算委通過后30天內必須完成下撥。資金最終流向是兩類：一是扶貧項目；二是貧困戶。具體過程見圖2。
3.資金分配、使用與監管。一是資金分配，由省扶貧辦、發改委、民委、農業、林業等部門分別商財政廳，按照因素法，擬定財政專項扶貧資金各支出方向資金的分配方案，并上報省扶貧開發領導小組審定。二是資金管理，主要是通過扶貧資金專戶管理，專款專用。三是資金使用，根據相關規定，扶貧資金項目審批權限下放到縣級，由縣里統籌考慮，資金報銷程序主要采取縣級報賬制。四是資金監管，主要三類監管主體：審計、紀檢監察、檢察機關等專業監管機構；各級扶貧、發改委、民族、農業（農墾管理）、林業等相關職能部門；財政部等中央部委派駐監管機構。明確要求資金使用公開公示制度。
4.資金用途。資金使用主要是按照“五個一批”的原則確定用途。2016年，全年省級財政扶貧發展資金中，投入基礎設施建設項目11760.85萬元，占比28.66%；投入產業發展項目24696.69萬元，占比60.18%；投入公共服務項目2815.66萬元，占比6.86%；投入實用技術培訓1338.8萬元，占比3.26%；投入其他類別項目424萬元，占比1.03%。
二、扶貧資金監管的五個關鍵
根據以上梳理，可得出扶貧資金監管的五個關鍵：
1.關鍵層級：縣級，特別是貧困縣。目前扶貧項目審批權都下放到縣級，而貧困縣分配的扶貧資金高達85%以上。
2.關鍵用途：產業發展和基礎設施。兩者占到了省級專項扶貧資金總金額8成以上。
3.關鍵主體：扶貧項目和貧困戶。資金最終流向是項目和人，對于到貧困戶的資金主要精準識別和信息公開，對于到項目的資金主要是過程管理和公開公示。
4.關鍵制度：六大主要制度。因素分配法、資金專戶管理、縣級報賬制、國庫金支付制、公開公示制度、各級分類監管制度。
5.關鍵指標：廉政指標和效率指標并重。廉政監管主要是對扶貧中的腐敗現象進行監管，效率監管主要是對資金投入-收效情況進行監管。
三、扶貧資金監管面臨的問題
扶貧資金涉及面廣、線長，一直到縣鄉村，尤其是基層監管的難度較大，出現了虛報冒領、截留專項資金；超標準、超范圍發放扶貧資金；違規支出專項資金等現象。但伴隨著我省對扶貧監管的力度越來越大，高壓反腐態勢下，資金腐敗在一定程度上被有效遏制，但出現了一些“按下葫蘆浮起瓢”的新問題，值得關注。
1.亂作為向不作為轉變：體現為資金滯留嚴重、項目推進緩慢。調研中，我們發現仍然存在挪用、虛報冒領、騙取套取等“亂作為”行為。但在高壓反腐的態勢下，這些“亂作為”行為極大減少了，而不愿、不能、不知怎么有效使用扶貧資金的“不作為”或者“作為不到位”的問題更加凸顯。據財政廳數據，截至2017年4月底，2016年及以前年度的中央財政專項扶貧資金還有2.6億元未完成支出。省審計廳報告顯示，截至2016年底，審計抽查的19縣財政扶貧專項及統籌整合資金結余25.2億元，其中閑置1年以上的資金達到2.6億元。項目推進緩慢的情況也較多。審計抽查17個縣市扶貧基礎設施，均未完成年度計劃。
2.輕責任向推責任轉變：體現為資金向鄉村兩級下移，上級部門要求不符合基層實際。調研中，基層政府反映，為了減輕本級的扶貧資金支出壓力，一些地方以“層層下壓”替代了“層層壓實”，導致基層不堪重負。我們在懷化調研中了解到，大量資金撥付到鄉鎮財政所、切塊資金主管單位，屬于以撥代支，沒有形成實際支出。此外，還存在上級部門的計劃安排不當，不考慮基層實施難度。例如，邵陽調研時反映，該市今年有一個水利項目，5月份上報，7月份資金到位，9月份就要求驗收。
3.監管不足向過濫過泛轉變：體現為基層疲于應付，表格扶貧層出不窮。調研中，有駐村干部反映，各級各部門的會議、檢查和考核太多，且標準不統一，基層疲于應付。一些部門事無巨細，動輒下發文書、表格，一個村最多時一天就填了48份，大量時間、精力耗在紙面上，真正扶貧工作反而沒有時間開展。過多過濫、重復煩瑣的各種檢查和報表背后的可能原因是省級統籌不足，一些部門怕擔責，以反復監管掩蓋工作不力。
4.資金分配難向資金統籌難轉變：體現為縣級資金統籌不到位。目前，資金由省市各級按照因素法原則進行分配，已經形成了較好的運行模式，而資金到縣級統籌使用上卻出現了一些困難。此外，部分資金有專項用途，難以真正整合使用。例如，調研中有地方反映，交通部門下來的某條修路的專項資金若被統籌整合用作其他，之后再跟交通部門申請資金修這條路，就無法申請到了，所以實際上只能做到統籌，不能做到整合。
5.資金貪腐挪用向資金低效浪費轉變：體現為項目脫離實際需求、損失浪費情況時有發生。調研發現，在貪腐挪用等情況不斷減少的同時，懶政、庸政在扶貧過程中的危害更為突出了，一些地區出現了項目閑置未發揮效益的情況。例如，某縣委托湘眾藥業幫扶該縣1萬戶貧困戶種植枳殼等藥材，因種植培訓及后期管護不到位，枳殼成活率很低，導致項目無法通過驗收被迫中止，造成了82萬元扶貧資金浪費；某縣2016年建成75個村衛生室，有30個閑置未用。
三、對策建議
圍繞扶貧資金在籌集、分配、使用和監管的各個關鍵環節壓實主體責任，推進“兩張清單、一個標準、一套體系、一個平臺、兩個機制”，強化資金監管效果。
1.“兩張清單”：建立各級政府和部門的扶貧資金責任清單和風險點清單。為杜絕層層壓實變為層層下壓，必須進一步明確各級責任。首先，建立和完善扶貧責任清單。進一步明確和落實各級各部門在扶貧資金分配、使用和監管各環節的主體責任，各級責任各級承擔。其次，建立風險點清單。要求省、市、縣、鄉鎮、村相關責任部門，按照資金使用用途，對包括項目規劃申報、扶貧對象確定、資金分配撥付、工程實施驗收、監督管理機制完善等各個環節，梳理各類項目資金使用中可能存在的風險點。其三，實施專項資金分類管理。按照用途進行分類管理：第一類是基礎設施建設項目的扶貧資金，這類資金主要包括易地扶貧搬遷，集中安置項目，小型農田水利建設項目，鄉村道路建設項目等，按照施工進度撥款；第二類是產業扶貧項目，按照投放要求進行績效管理；第三類是家庭困難不足，如危房改造資金，確定對象張榜公布后，將款項直接撥付到貧困戶，不要等房屋驗收再撥付，以最大限度減少資金滯留，提高資金使用效率。
2.“一個標準”：建立全省統一、科學的扶貧資金監管和評價標準。為減少監管標準不統一，過多過濫干擾扶貧、扶貧考核目標不清晰等問題。一是出臺全省統一的扶貧監管制度。省財政、扶貧辦及相關部門聯合出臺制度，按照統一標準進行監管，并建立聯合檢查審計小組進行督查巡查、考核評估外，減少對基層的檢查次數，最大限度降低對扶貧工作的干擾。二是建立統一的以減貧成效為主要指標、資金廉政監管與資金效率監管并重的評價體系。對扶貧資金的使用、管理和效果進行綜合評價，并將考評結果作為各市縣脫貧攻堅工作考核的重要參考依據。三是清簡各類監管和考核活動。清簡各類會議，完善建檔立卡信息系統和統計報表制度，嚴禁層層增加指標和填報頻次，減輕基層填表報數負擔。
3.“一套體系”：建立扶貧資金運行全過程監管體系。按照資金流向，建立籌集-分配-劃撥-使用-報賬-監管全過程監管體系。幾個關鍵點：首先，分配環節，扶貧資金投向必須要符合政策和實際，專款專用，避免分配的隨意性。其次，識別環節，做到精準識貧，確保扶貧資金精準撥付、及時撥付。第三，立項環節，發揮扶貧規劃的引領作用，對于擬立項項目要充分吸收相關部門和村民的意見，科學決策立項。第四，報賬環節，做到精確報帳核銷。嚴格審核原始票據的齊全性和關聯性，對項目管理費和培訓費支出要嚴格審核事項的真實性和票據的合規性，杜絕虛假事項及不合規發票、虛開發票報賬，避免套現情況的發生。第五，支付環節，推進國庫集中支付制度。對工程建設、政府采購、大宗商品供應及勞務技能培訓等大額扶貧資金支出必須實行財政直接支付，并逐步推廣。第六，項目管理環節，進一步完善資金臺賬。各扶貧項目單位應對扶貧資金按項目建立明細臺賬，提高財務水平。第七，統籌環節，除了推動縣級統籌力度，更要進一步完善上級部門（資金下達部門）的資金使用規則，上下機制有效銜接，建議先期主要做資金統籌，再逐步整合。
4.“一個平臺”：推進“互聯網+監督”平臺讓扶貧資金監管插上科技翅膀。加快建設全省“互聯網+監督”平臺，形成“前臺”曬+“后臺”算的架構，對扶貧項目資金全方位監管。其中的幾個關鍵包括：一是“前臺”重在面向社會、方便群眾、易于操作，公開公示涉及扶貧和民生資金發放情況的整套信息，方便群眾查詢、投訴或舉報。二是“后臺”重在建立情況明、數據準、可監控的數據庫，打破部門信息壁壘，信息共享互通，建立精準全覆蓋、安全可控的數據庫系統。三是建立省市縣鄉村五級聯動的監管大格局，以省紀委牽頭建立“互聯網+監督”工作領導機制，各相關部門聯動監管，并層層向下貫穿，形成“橫向到邊，縱向到底”的全網絡監管格局。
5.“兩大機制”：加快建立扶貧問責機制與容錯糾錯機制。一是建立完善扶貧問責機制。整改千家不如追責一個，要在省委省政府印發的《市縣黨政正職脫貧攻堅工作問責規定(試行)》（湘辦〔2017〕41號）基礎上建立一整套扶貧問責機制，對責任落實不力導致扶貧領域損害群眾利益不正之風和腐敗問題突出的，不作為、慢作為、亂作為等行為，嚴肅追究有關黨委、紀委、職能部門黨組織和黨的領導干部的責任。二是建立完善扶貧容錯糾錯機制。制定出臺專門的《湖南省黨政機關容錯糾錯辦法》，率先在扶貧領域試行，制定嚴格的工作程序，對敢于負責、敢于擔當的基層干部予以免責處理，給從事精準扶貧的基層干部吃下了“定心丸”。
課題組組長：卞鷹（湖南省人民政府發展研究中心黨組書記、主任）
副組長：唐宇文（湖南省人民政府發展研究中心黨組成員、副主任）
成員：左宏 胡躍平
中國鄉村發現網轉自：湖南省人民政府發展研究中心 微信公眾號（原創）
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