改革開放四十年間，中國已基本消除饑餓，共有7億多鄉村人口擺脫了貧窮。特別是，2012年以來精準扶貧戰略的推行，使得貧困人口參與經濟發展和分享增長收益的機會大為增加。此間向貧困地區密集投入的物質資源和派遣的干部人才，達到1986年開展全國性扶貧行動以來從未有過的規模。貧困發生率從2012年的10.2%（9889萬人）下降到2017年的3.1%（3046萬人），貧困人口規模每年減少1000萬人以上。減貧幅度之大，無疑令人矚目。
不過還需注意的是，同期財政扶貧資金的減貧邊際效果明顯遞減。鑒于尚無可供使用的全部類型的財政扶貧資金統計數據，而且中央財政專項扶貧資金為主力資金，我們可以假定其他類型的資金增量不變。那么，每新增1億元中央財政專項扶貧資金對應的貧困人數的減少，從2012年的39萬人，降至2017年的不到7萬人（參見表1）。這或許是因為，脫貧越晚的人口貧困程度越深從而脫貧難度越大，或是因為相當一部分專項扶貧資金并非可以短期見效。但無論如何，減貧邊際效果明顯遞減的現象足以警示，調整現行扶貧戰略的時候到了。在這一關節點上，亟待相機抉擇的問題如下：
其一，貧困發生率降到3%的水平，即可采取以社會救助、社會保險和社會服務為主導的辦法，實現消除極端貧窮（絕對貧困）并預防貧困風險的目標。由于天災人禍很難避免，貧困風險始終存在，“消除極端貧窮”在數量上的定義未必是貧困發生率等于零。從世界銀行2016年發表的一篇政策報告來看，它很可能定義在大于零和小于3%的區間。一方面，該報告把2030年全球消除極端貧窮目標下的貧困發生率設為3%（2.5億貧困人口）；另一方面，在介紹東亞減貧經驗時估計，1990年前韓國已消除極端貧窮，其貧困發生率大約在3%以下，因為亞洲金融危機之前，領取公共援助的人數還不到韓國總人口的1%。據此也可以推測，韓國最終消除3%以下的貧窮，主要依仗的是社會保障措施。
其二，采用社會保障措施并不意味著放棄扶貧政策，而是針對深度貧困群體的致貧因素，繼續增強社會救助及人力資本和基礎設施投資。現存深度貧困人口，或是缺失勞動能力，或是不善經營，或是山高路遠而外出艱難。甚或外出務工，也因人力資本和社會網絡薄弱而收入低下。因此，對于阻礙現有貧困勞動力進入市場的因素，還須借助基礎設施建設及就業培訓、指導和中介等服務予以排除。對于勞動能力過低甚至缺失的家庭，仍需予以救助。更重要的是，必須從增加兒童早期發展項目的公共投入做起，改善孕產婦及嬰幼兒的營養和照護狀況，提高貧困青少年的健康和受教育水平，以阻斷貧窮的代際傳遞。
其三，培育和發展合作社經濟。政府主導的產業扶貧項目在實施過程中不免遇到這樣一些問題：首先，是由市場力量還是由行政力量配置資源？其次，項目落實到戶后，誰做經營決策人？最后，誰來承擔投資和經營風險？貧困程度深重的群體由于在居住區位、信息獲得、觀念開放、健康狀況、受教育程度、勞動技巧和經營能力等方面均處于不利地位，經營失敗的風險遠高于平均水平。事實上，相當一部分失敗的投資經營項目由地方政府推動，鄉村基層干部和駐村幫扶人員越俎代庖為受援者決策。結果是項目一哄而上，產業同質化嚴重，產品供過于求而經營收益低，或是干脆無銷路而經營虧損。至于外來幫扶人員組織下成功實施的項目，受援群體卻因缺少人力資本而難以自主經營。一旦外來者撤離，生意的可持續性就成了問題。
那么是否還有必要扶持貧困戶發展生產呢？回答是肯定的，但幫扶方式必須改變。促進合作社經濟發展，就是一條順應市場經濟環境的路徑。這里所說的合作社，既非上世紀50年代“合作化運動”產生的集體組織，也不是近年來的“公司+農戶”模式，而是人們自愿聯合的自助、自立、自治的經濟組織。它不但能使小生產者獲得規模經濟效益，而且還可在市場交易中抗衡壟斷者的談判權力。筆者在危地馬拉的貧困山區曾見到農戶組織的銷售合作社。社員共同決策，雇用專業經理人員經營銷售。不但彌補了農戶人力資本的不足，而且打開了產品銷路，還增添了農戶的市場談判砝碼。僅就與農戶的社會經濟關系而言，這樣的專業經營管理人員，與政府派駐的幫扶干部顯然不是一回事。
其四，用社會工作者服務網絡替代干部駐村幫扶隊伍。政府派遣行政干部駐村，既有人才輸入之效，也有助于通達村民與政府職能部門之間的聯系。但除非這些干部屬于本機構的冗員，否則抽調駐村后將不但影響其原機構的正常運轉，而且還有可能干擾村民自治。加之派駐人員并非都具備企業家才能，卻被賦予農戶脫貧的責任，那就既可能增大農戶經營決策失敗的風險，又會造成減貧主體錯位的結果。這里之所以強調社會工作者服務網絡，就是因為它可以在村民自治組織之外，采用各種專業知識、技能和方法，幫助貧困家庭解決社會問題。僅此而言，中國香港的社會工作者服務體系，便是一個國內外公認的范例。
其五，提高城市化政策與扶貧政策的兼容性。到目前，農村勞動力自發地向城市轉移所具有的減貧效應已無爭議，但一些城市決策者對于由此而產生的中國經濟增長點和增長動能還缺少充分的認識。農村遷移人口市民化的進展微乎其微，甚至出現城市政府以整頓環境和保證教育質量為名排擠遷移人口的現象。這在政策方向上，與不斷強化的扶貧行動顯然背道而馳。進一步講，缺少雙親照護的留守兒童數量并無明顯減少。而缺少母親照護，正是兒童營養不足和發育不良的一個決定性因素。這類兒童成年后，健康脆弱性遠高于一般水平，陷入貧困的風險也會高于其他群體。相形之下，日本和韓國在工業化和城市化過程中，并未出現大規模的鄉村留守兒童現象。可見，城鄉分隔完全是人為的制度設計所致。鑒于此，鞏固現有的減貧成果和降低未來的貧困風險，仍將取決于高層決策群體清除城鄉之間制度性壁壘的政治意愿。
城鄉之間的發展水平差距，需要幾代人的努力才可能彌合。但消除城鄉居民的權利不平等，則可以憑借短期內的政治決定明顯見效。這一點，以城鄉不同利益群體之間平等的社會協商為前提。
注：
中央財政專項扶貧資金投入數據來自中華人民共和國國務院新聞辦公室，2016，《中國的減貧行動與人權進步》，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1494402/1494402.htm；
貧困人口和貧困發生率數據來自《中國統計年鑒2017》；
2017年中央財政專項扶貧資金投入數據來自中國政府網，《中央財政撥付2017年財政專項扶貧資金860.95億元》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/08/content_5200771.htm；
2017年貧困人口和貧困發生率數據來自中國政府網，《2017年末我國農村貧困人口減少到3046萬人》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/01/content_5262917.htm。
表中“資金的減貧邊際效果”指的是，每增加億元中央財政專項扶貧資金對應的貧困人口減少的數量（萬人），計算方法是(上年貧困人口-本年貧困人口)/(本年財政資金-上年財政資金)，單位是（萬人/億元）。
貧困標準為2011年調整后的標準，也是現行貧困標準，即每人每年凈收入2300元（2010年不變價）。
（作者是中國社會科學院學部委員，經濟研究所研究員。原文發表于《勞動經濟研究》2018年第4期，標題為：“工業化城市化進程中的鄉村減貧40年”，本文為作者提供的濃縮版。）
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學院經濟研究所（微信公眾號原創）2018-08-29
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