改革開放四十年間，中國已基本消除饑餓，共有7億多鄉(xiāng)村人口擺脫了貧窮。特別是，2012年以來精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的推行，使得貧困人口參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和分享增長(zhǎng)收益的機(jī)會(huì)大為增加。此間向貧困地區(qū)密集投入的物質(zhì)資源和派遣的干部人才，達(dá)到1986年開展全國性扶貧行動(dòng)以來從未有過的規(guī)模。貧困發(fā)生率從2012年的10.2%（9889萬人）下降到2017年的3.1%（3046萬人），貧困人口規(guī)模每年減少1000萬人以上。減貧幅度之大，無疑令人矚目。
不過還需注意的是，同期財(cái)政扶貧資金的減貧邊際效果明顯遞減。鑒于尚無可供使用的全部類型的財(cái)政扶貧資金統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，而且中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金為主力資金，我們可以假定其他類型的資金增量不變。那么，每新增1億元中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金對(duì)應(yīng)的貧困人數(shù)的減少，從2012年的39萬人，降至2017年的不到7萬人（參見表1）。這或許是因?yàn)椋撠氃酵淼娜丝谪毨С潭仍缴顝亩撠氹y度越大，或是因?yàn)橄喈?dāng)一部分專項(xiàng)扶貧資金并非可以短期見效。但無論如何，減貧邊際效果明顯遞減的現(xiàn)象足以警示，調(diào)整現(xiàn)行扶貧戰(zhàn)略的時(shí)候到了。在這一關(guān)節(jié)點(diǎn)上，亟待相機(jī)抉擇的問題如下：
其一，貧困發(fā)生率降到3%的水平，即可采取以社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)服務(wù)為主導(dǎo)的辦法，實(shí)現(xiàn)消除極端貧窮（絕對(duì)貧困）并預(yù)防貧困風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。由于天災(zāi)人禍很難避免，貧困風(fēng)險(xiǎn)始終存在，“消除極端貧窮”在數(shù)量上的定義未必是貧困發(fā)生率等于零。從世界銀行2016年發(fā)表的一篇政策報(bào)告來看，它很可能定義在大于零和小于3%的區(qū)間。一方面，該報(bào)告把2030年全球消除極端貧窮目標(biāo)下的貧困發(fā)生率設(shè)為3%（2.5億貧困人口）；另一方面，在介紹東亞減貧經(jīng)驗(yàn)時(shí)估計(jì)，1990年前韓國已消除極端貧窮，其貧困發(fā)生率大約在3%以下，因?yàn)閬喼藿鹑谖C(jī)之前，領(lǐng)取公共援助的人數(shù)還不到韓國總?cè)丝诘?%。據(jù)此也可以推測(cè)，韓國最終消除3%以下的貧窮，主要依仗的是社會(huì)保障措施。
其二，采用社會(huì)保障措施并不意味著放棄扶貧政策，而是針對(duì)深度貧困群體的致貧因素，繼續(xù)增強(qiáng)社會(huì)救助及人力資本和基礎(chǔ)設(shè)施投資。現(xiàn)存深度貧困人口，或是缺失勞動(dòng)能力，或是不善經(jīng)營，或是山高路遠(yuǎn)而外出艱難。甚或外出務(wù)工，也因人力資本和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)薄弱而收入低下。因此，對(duì)于阻礙現(xiàn)有貧困勞動(dòng)力進(jìn)入市場(chǎng)的因素，還須借助基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及就業(yè)培訓(xùn)、指導(dǎo)和中介等服務(wù)予以排除。對(duì)于勞動(dòng)能力過低甚至缺失的家庭，仍需予以救助。更重要的是，必須從增加兒童早期發(fā)展項(xiàng)目的公共投入做起，改善孕產(chǎn)婦及嬰幼兒的營養(yǎng)和照護(hù)狀況，提高貧困青少年的健康和受教育水平，以阻斷貧窮的代際傳遞。
其三，培育和發(fā)展合作社經(jīng)濟(jì)。政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目在實(shí)施過程中不免遇到這樣一些問題：首先，是由市場(chǎng)力量還是由行政力量配置資源？其次，項(xiàng)目落實(shí)到戶后，誰做經(jīng)營決策人？最后，誰來承擔(dān)投資和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)？貧困程度深重的群體由于在居住區(qū)位、信息獲得、觀念開放、健康狀況、受教育程度、勞動(dòng)技巧和經(jīng)營能力等方面均處于不利地位，經(jīng)營失敗的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于平均水平。事實(shí)上，相當(dāng)一部分失敗的投資經(jīng)營項(xiàng)目由地方政府推動(dòng)，鄉(xiāng)村基層干部和駐村幫扶人員越俎代庖為受援者決策。結(jié)果是項(xiàng)目一哄而上，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴(yán)重，產(chǎn)品供過于求而經(jīng)營收益低，或是干脆無銷路而經(jīng)營虧損。至于外來幫扶人員組織下成功實(shí)施的項(xiàng)目，受援群體卻因缺少人力資本而難以自主經(jīng)營。一旦外來者撤離，生意的可持續(xù)性就成了問題。
那么是否還有必要扶持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)呢？回答是肯定的，但幫扶方式必須改變。促進(jìn)合作社經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就是一條順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的路徑。這里所說的合作社，既非上世紀(jì)50年代“合作化運(yùn)動(dòng)”產(chǎn)生的集體組織，也不是近年來的“公司+農(nóng)戶”模式，而是人們自愿聯(lián)合的自助、自立、自治的經(jīng)濟(jì)組織。它不但能使小生產(chǎn)者獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，而且還可在市場(chǎng)交易中抗衡壟斷者的談判權(quán)力。筆者在危地馬拉的貧困山區(qū)曾見到農(nóng)戶組織的銷售合作社。社員共同決策，雇用專業(yè)經(jīng)理人員經(jīng)營銷售。不但彌補(bǔ)了農(nóng)戶人力資本的不足，而且打開了產(chǎn)品銷路，還增添了農(nóng)戶的市場(chǎng)談判砝碼。僅就與農(nóng)戶的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系而言，這樣的專業(yè)經(jīng)營管理人員，與政府派駐的幫扶干部顯然不是一回事。
其四，用社會(huì)工作者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)替代干部駐村幫扶隊(duì)伍。政府派遣行政干部駐村，既有人才輸入之效，也有助于通達(dá)村民與政府職能部門之間的聯(lián)系。但除非這些干部屬于本機(jī)構(gòu)的冗員，否則抽調(diào)駐村后將不但影響其原機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且還有可能干擾村民自治。加之派駐人員并非都具備企業(yè)家才能，卻被賦予農(nóng)戶脫貧的責(zé)任，那就既可能增大農(nóng)戶經(jīng)營決策失敗的風(fēng)險(xiǎn)，又會(huì)造成減貧主體錯(cuò)位的結(jié)果。這里之所以強(qiáng)調(diào)社會(huì)工作者服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，就是因?yàn)樗梢栽诖迕褡灾谓M織之外，采用各種專業(yè)知識(shí)、技能和方法，幫助貧困家庭解決社會(huì)問題。僅此而言，中國香港的社會(huì)工作者服務(wù)體系，便是一個(gè)國內(nèi)外公認(rèn)的范例。
其五，提高城市化政策與扶貧政策的兼容性。到目前，農(nóng)村勞動(dòng)力自發(fā)地向城市轉(zhuǎn)移所具有的減貧效應(yīng)已無爭(zhēng)議，但一些城市決策者對(duì)于由此而產(chǎn)生的中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和增長(zhǎng)動(dòng)能還缺少充分的認(rèn)識(shí)。農(nóng)村遷移人口市民化的進(jìn)展微乎其微，甚至出現(xiàn)城市政府以整頓環(huán)境和保證教育質(zhì)量為名排擠遷移人口的現(xiàn)象。這在政策方向上，與不斷強(qiáng)化的扶貧行動(dòng)顯然背道而馳。進(jìn)一步講，缺少雙親照護(hù)的留守兒童數(shù)量并無明顯減少。而缺少母親照護(hù)，正是兒童營養(yǎng)不足和發(fā)育不良的一個(gè)決定性因素。這類兒童成年后，健康脆弱性遠(yuǎn)高于一般水平，陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)高于其他群體。相形之下，日本和韓國在工業(yè)化和城市化過程中，并未出現(xiàn)大規(guī)模的鄉(xiāng)村留守兒童現(xiàn)象。可見，城鄉(xiāng)分隔完全是人為的制度設(shè)計(jì)所致。鑒于此，鞏固現(xiàn)有的減貧成果和降低未來的貧困風(fēng)險(xiǎn)，仍將取決于高層決策群體清除城鄉(xiāng)之間制度性壁壘的政治意愿。
城鄉(xiāng)之間的發(fā)展水平差距，需要幾代人的努力才可能彌合。但消除城鄉(xiāng)居民的權(quán)利不平等，則可以憑借短期內(nèi)的政治決定明顯見效。這一點(diǎn)，以城鄉(xiāng)不同利益群體之間平等的社會(huì)協(xié)商為前提。
注：
中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入數(shù)據(jù)來自中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，2016，《中國的減貧行動(dòng)與人權(quán)進(jìn)步》，http://www.scio.gov.cn/zfbps/32832/Document/1494402/1494402.htm；
貧困人口和貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2017》；
2017年中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入數(shù)據(jù)來自中國政府網(wǎng)，《中央財(cái)政撥付2017年財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金860.95億元》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-06/08/content_5200771.htm；
2017年貧困人口和貧困發(fā)生率數(shù)據(jù)來自中國政府網(wǎng)，《2017年末我國農(nóng)村貧困人口減少到3046萬人》，http://www.gov.cn/xinwen/2018-02/01/content_5262917.htm。
表中“資金的減貧邊際效果”指的是，每增加億元中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金對(duì)應(yīng)的貧困人口減少的數(shù)量（萬人），計(jì)算方法是(上年貧困人口-本年貧困人口)/(本年財(cái)政資金-上年財(cái)政資金)，單位是（萬人/億元）。
貧困標(biāo)準(zhǔn)為2011年調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)，也是現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)，即每人每年凈收入2300元（2010年不變價(jià)）。
（作者是中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員，經(jīng)濟(jì)研究所研究員。原文發(fā)表于《勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究》2018年第4期，標(biāo)題為：“工業(yè)化城市化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村減貧40年”，本文為作者提供的濃縮版。）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所（微信公眾號(hào)原創(chuàng)）2018-08-29
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