我們現在講的新型城鎮化，是以市民化為核心的城鎮化。在我國以城鎮化作為經濟社會成長的引擎和動力源泉的大背景下，我們迫切需要提高城鎮化的質量、使城鎮化過程更好地與以人為本的科學發展、可持續發展融為一體。這些年我們城鎮化發展的速率在提升，但是市民化或者說人的城鎮化過程相對滯后，這個相對滯后帶來深刻的矛盾。大家都希望鄉村人口不斷移居城鎮的過程是一種和諧的過程，是幸福感提升的過程，但面臨的實際制約條件是在這個過程中，中心區的基本公共服務供給跟不上，最典型的就是北上廣這樣的城市，對于在當地就業的非本地戶籍人口，基本公共服務的供給跟不上，實際上是歧視性的。所以，才會有一些“雷人”的觀點，比如，“就是要把北京的生活費用抬得很高，使其他地方的人不再涌入北京”。可知，北京的公共服務提供能力是明顯滯后的。過去三十多年全國已經形成了兩億多進城長期居住人口，他們面臨的問題是自己的家庭怎么在城市常駐，現在這些人當中絕大部分家庭處于分裂狀態，80%左右的夫妻分開生活，而他們的孩子能夠跟著父母一起在城市長期居住的只有1/10，90%的孩子是“留守兒童”。最近不斷聽到關于留守兒童揪心的事情，云南一口水塘一次淹死5個孩子、貴州一個垃圾箱一個晚上悶死5個孩子等諸如此類的事情。如果這些孩子跟著父母在城里定居，他們的入托、入學、醫療、住房等公共服務又都跟不上。現在要把供給迅速提高有沒有可能？實話實說還真沒有這種可能性。稍微考察一下北上廣，就會同意這個判斷。有的被稱為二線、三線的城市，試圖趁著壓力不大加快步伐，前幾年石家莊說只要到我這個城市住半年的人就可以給戶籍，后來招架不住只好停住。在城鎮化彌合二元結構過程中釋放巨大需求的條件下，我國的增長潛力巨大，對于林毅夫教授說的“8%”的長期增長潛力，我同意，但是潛力要變成現實，需要一系列的前提條件，最關鍵的就是要在基本公共服務均等化方面形成有效的可持續的機制，使這個潛力釋放的過程相對平穩地展開。另外一個前提條件就是實現改革的突破、攻堅克難，實質性地推進配套改革。這是十八大之后我們正在密切跟蹤、關注有關決策信息的非常重要的方面。
回到城鎮化的視角，要實現城鄉統籌發展，以新型城鎮化來配合中國現代化、“中國夢”目標實現的歷史進程，在公共財政方面，需要以一元化的公共財政作為有力的支持后盾。這至少有四個方面：第一，要形成全口徑預算概念下的公共資源配置全景圖，進而優化公共財政收支結構。要把所有政府財力納入一個全口徑預算里面，盡可能合理配置公共資源提高綜合績效。這個公共資源在財政分配上，與整個社會資源優化配置緊密聯系。在公共財政全口徑預算框架里，不再存在預算外資金的概念了，在一個預算體系之內形成相對獨立而互相銜接的公共收支預算、國有資本預算、基金預算和社會保障預算四個組成部分。這是公共財政一元化支持新型城鎮化的框架，看上去是一個技術問題，卻帶有實質性改革的性質，是觸及既得利益格局的制度建設。全口徑預算給決策部門、給所有要加入決策過程的主體——人大、政協和社會公眾，提供了一個財力信息的全景圖，有了全景圖，才能實現社會公眾的知情權、質詢權、建議權和監督權，直至民主理財、依法理財的決策權。
第二，要有非歧視性的城鄉基本公共服務體制和運行機制。基本公共服務供給要按均等化的方向演變，比如說現在有戶籍的和無戶籍的人口，明顯不是一個國民待遇。農民工概念其實是一個荒唐的概念，他們已經在城里就業，但是因為戶籍不在城市還在農村，就成了“農民工”。所以，這方面公共財政別無選擇，必須漸進地以一系列運行機制的改進，來走向非歧視性的公共服務供給。這個過程是長期的，我估計要先從難度比較小的區域開始，最后到大城市，最后完全取消歧視性的兩種戶籍制度。難度最大的北上廣恐怕要在最后的階段，在條件配套下實現。
第三，與區域發展戰略、土地制度、不動產制度改革等協調配合。從財政角度考慮支持新型城鎮化，政府必須發揮頂層規劃功能，從而引出的主體功能區規劃功能，必須協調區域之間發展空間的各種復雜矛盾關系等。土地制度、不動產制度的改革至關重要。不動產作為關鍵的最稀缺的城鎮化過程中間的生產要素和民生要素，它的流動、交易、財產保護、財產登記、相關稅收制度等制度建設，應該放在一個通盤合理的配套方案里面去考慮，財政必須支持這樣的配套改革。
最后，要積極引入公私合作伙伴關系，建設新型城鎮化過程中間有效的籌資、引資放大機制和管理增效機制。單靠政府的資金支持城鎮化有很大難度，有人測算今后幾十年需要60萬億元以上的投入，缺口一望而知。但是，通過運用公私合作伙伴關系使已經壯大起來的民間資本、社會資金進入城鎮化過程、形成合力，籌資的難題就有望得到相對順利的解決，而且相關的管理水平和績效水平也有望得到比較明顯的提高。
作者簡介：第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府咨詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。
（本文系根據賈康先生2013年4月27日在海南中改院第77次中國改革國際論壇的演講速記整理）
中國鄉村發現網轉自：《研究簡報》2013年第28期
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