我們現(xiàn)在講的新型城鎮(zhèn)化，是以市民化為核心的城鎮(zhèn)化。在我國(guó)以城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)成長(zhǎng)的引擎和動(dòng)力源泉的大背景下，我們迫切需要提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量、使城鎮(zhèn)化過(guò)程更好地與以人為本的科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展融為一體。這些年我們城鎮(zhèn)化發(fā)展的速率在提升，但是市民化或者說(shuō)人的城鎮(zhèn)化過(guò)程相對(duì)滯后，這個(gè)相對(duì)滯后帶來(lái)深刻的矛盾。大家都希望鄉(xiāng)村人口不斷移居城鎮(zhèn)的過(guò)程是一種和諧的過(guò)程，是幸福感提升的過(guò)程，但面臨的實(shí)際制約條件是在這個(gè)過(guò)程中，中心區(qū)的基本公共服務(wù)供給跟不上，最典型的就是北上廣這樣的城市，對(duì)于在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)的非本地戶籍人口，基本公共服務(wù)的供給跟不上，實(shí)際上是歧視性的。所以，才會(huì)有一些“雷人”的觀點(diǎn)，比如，“就是要把北京的生活費(fèi)用抬得很高，使其他地方的人不再涌入北京”。可知，北京的公共服務(wù)提供能力是明顯滯后的。過(guò)去三十多年全國(guó)已經(jīng)形成了兩億多進(jìn)城長(zhǎng)期居住人口，他們面臨的問(wèn)題是自己的家庭怎么在城市常駐，現(xiàn)在這些人當(dāng)中絕大部分家庭處于分裂狀態(tài)，80%左右的夫妻分開(kāi)生活，而他們的孩子能夠跟著父母一起在城市長(zhǎng)期居住的只有1/10，90%的孩子是“留守兒童”。最近不斷聽(tīng)到關(guān)于留守兒童揪心的事情，云南一口水塘一次淹死5個(gè)孩子、貴州一個(gè)垃圾箱一個(gè)晚上悶死5個(gè)孩子等諸如此類的事情。如果這些孩子跟著父母在城里定居，他們的入托、入學(xué)、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)又都跟不上。現(xiàn)在要把供給迅速提高有沒(méi)有可能？實(shí)話實(shí)說(shuō)還真沒(méi)有這種可能性。稍微考察一下北上廣，就會(huì)同意這個(gè)判斷。有的被稱為二線、三線的城市，試圖趁著壓力不大加快步伐，前幾年石家莊說(shuō)只要到我這個(gè)城市住半年的人就可以給戶籍，后來(lái)招架不住只好停住。在城鎮(zhèn)化彌合二元結(jié)構(gòu)過(guò)程中釋放巨大需求的條件下，我國(guó)的增長(zhǎng)潛力巨大，對(duì)于林毅夫教授說(shuō)的“8%”的長(zhǎng)期增長(zhǎng)潛力，我同意，但是潛力要變成現(xiàn)實(shí)，需要一系列的前提條件，最關(guān)鍵的就是要在基本公共服務(wù)均等化方面形成有效的可持續(xù)的機(jī)制，使這個(gè)潛力釋放的過(guò)程相對(duì)平穩(wěn)地展開(kāi)。另外一個(gè)前提條件就是實(shí)現(xiàn)改革的突破、攻堅(jiān)克難，實(shí)質(zhì)性地推進(jìn)配套改革。這是十八大之后我們正在密切跟蹤、關(guān)注有關(guān)決策信息的非常重要的方面。
回到城鎮(zhèn)化的視角，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，以新型城鎮(zhèn)化來(lái)配合中國(guó)現(xiàn)代化、“中國(guó)夢(mèng)”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的歷史進(jìn)程，在公共財(cái)政方面，需要以一元化的公共財(cái)政作為有力的支持后盾。這至少有四個(gè)方面：第一，要形成全口徑預(yù)算概念下的公共資源配置全景圖，進(jìn)而優(yōu)化公共財(cái)政收支結(jié)構(gòu)。要把所有政府財(cái)力納入一個(gè)全口徑預(yù)算里面，盡可能合理配置公共資源提高綜合績(jī)效。這個(gè)公共資源在財(cái)政分配上，與整個(gè)社會(huì)資源優(yōu)化配置緊密聯(lián)系。在公共財(cái)政全口徑預(yù)算框架里，不再存在預(yù)算外資金的概念了，在一個(gè)預(yù)算體系之內(nèi)形成相對(duì)獨(dú)立而互相銜接的公共收支預(yù)算、國(guó)有資本預(yù)算、基金預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算四個(gè)組成部分。這是公共財(cái)政一元化支持新型城鎮(zhèn)化的框架，看上去是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，卻帶有實(shí)質(zhì)性改革的性質(zhì)，是觸及既得利益格局的制度建設(shè)。全口徑預(yù)算給決策部門、給所有要加入決策過(guò)程的主體——人大、政協(xié)和社會(huì)公眾，提供了一個(gè)財(cái)力信息的全景圖，有了全景圖，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，直至民主理財(cái)、依法理財(cái)?shù)臎Q策權(quán)。
第二，要有非歧視性的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制和運(yùn)行機(jī)制。基本公共服務(wù)供給要按均等化的方向演變，比如說(shuō)現(xiàn)在有戶籍的和無(wú)戶籍的人口，明顯不是一個(gè)國(guó)民待遇。農(nóng)民工概念其實(shí)是一個(gè)荒唐的概念，他們已經(jīng)在城里就業(yè)，但是因?yàn)閼艏辉诔鞘羞€在農(nóng)村，就成了“農(nóng)民工”。所以，這方面公共財(cái)政別無(wú)選擇，必須漸進(jìn)地以一系列運(yùn)行機(jī)制的改進(jìn)，來(lái)走向非歧視性的公共服務(wù)供給。這個(gè)過(guò)程是長(zhǎng)期的，我估計(jì)要先從難度比較小的區(qū)域開(kāi)始，最后到大城市，最后完全取消歧視性的兩種戶籍制度。難度最大的北上廣恐怕要在最后的階段，在條件配套下實(shí)現(xiàn)。
第三，與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、土地制度、不動(dòng)產(chǎn)制度改革等協(xié)調(diào)配合。從財(cái)政角度考慮支持新型城鎮(zhèn)化，政府必須發(fā)揮頂層規(guī)劃功能，從而引出的主體功能區(qū)規(guī)劃功能，必須協(xié)調(diào)區(qū)域之間發(fā)展空間的各種復(fù)雜矛盾關(guān)系等。土地制度、不動(dòng)產(chǎn)制度的改革至關(guān)重要。不動(dòng)產(chǎn)作為關(guān)鍵的最稀缺的城鎮(zhèn)化過(guò)程中間的生產(chǎn)要素和民生要素，它的流動(dòng)、交易、財(cái)產(chǎn)保護(hù)、財(cái)產(chǎn)登記、相關(guān)稅收制度等制度建設(shè)，應(yīng)該放在一個(gè)通盤合理的配套方案里面去考慮，財(cái)政必須支持這樣的配套改革。
最后，要積極引入公私合作伙伴關(guān)系，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中間有效的籌資、引資放大機(jī)制和管理增效機(jī)制。單靠政府的資金支持城鎮(zhèn)化有很大難度，有人測(cè)算今后幾十年需要60萬(wàn)億元以上的投入，缺口一望而知。但是，通過(guò)運(yùn)用公私合作伙伴關(guān)系使已經(jīng)壯大起來(lái)的民間資本、社會(huì)資金進(jìn)入城鎮(zhèn)化過(guò)程、形成合力，籌資的難題就有望得到相對(duì)順利的解決，而且相關(guān)的管理水平和績(jī)效水平也有望得到比較明顯的提高。
作者簡(jiǎn)介：第十一屆、十二屆全國(guó)政協(xié)委員、政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員，華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、博導(dǎo)，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)顧問(wèn)，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì)主任委員，國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜椅瘑T會(huì)成員，北京市等多地人民政府咨詢委員，北京大學(xué)等多家高校特聘教授。
（本文系根據(jù)賈康先生2013年4月27日在海南中改院第77次中國(guó)改革國(guó)際論壇的演講速記整理）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《研究簡(jiǎn)報(bào)》2013年第28期
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