摘要：以鄉村振興戰略統領未來國家現代化進程中的農業農村發展, 是解決我國發展不平衡不充分問題、滿足人民日益增長的美好生活需要的要求。與新農村建設的總要求相比, 鄉村振興的總要求不僅體現在字面的調整上, 更體現在內涵的深化上, 可以說是其升級版。在城鄉二元結構仍較為明顯的背景下, 要促進農業農村現代化跟上國家現代化步伐, 必須牢牢把握農業農村優先發展和城鄉融合發展兩大原則。要抓好“人、地、錢”三個關鍵, 促進鄉村人口和農業從業人員占比下降、結構優化, 加快建立鄉村振興的用地保障機制, 建立健全有利于各類資金向農業農村流動的體制機制。要特別關注邊遠村落和貧困群體。
黨的十九大報告首次明確提出“實施鄉村振興戰略”, 2017年中央經濟工作會議和中央農村工作會議進一步明確了總體思路和具體途徑。鄉村振興戰略是未來促進我國農業農村現代化的總戰略, 也是未來我國“三農”工作的總抓手。在未來國家現代化進程中真正做到鄉村振興, 必須以改革創新的思路, 清除阻礙農業農村優先發展和城鄉融合發展的體制機制障礙, 激發農村各類資源要素的潛能和各類主體的活力, 不斷為農業農村發展注入新動能。
一、以鄉村振興戰略統領未來國家現代化進程中的農業農村發展
進入21世紀以來, 如何全面建成小康社會成為我國經濟社會發展的頭等大事。黨的十六大、十七大和十八大, 均立足于2020年全面建成小康社會的戰略目標, 對“三農”工作提出要求、作出部署。[1]黨的十六大報告以“全面繁榮農村經濟, 加快城鎮化進程”統領關于“三農”工作的部署, 明確提出統籌城鄉經濟社會發展, 建設現代農業, 發展農村經濟, 增加農民收入, 是全面建設小康社會的重大任務。黨的十七大報告以“統籌城鄉發展, 推進社會主義新農村建設”統領關于“三農”工作的部署, 強調要加強農業基礎地位, 走中國特色農業現代化道路, 建立以工促農、以城帶鄉長效機制, 形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。黨的十八大報告以“推動城鄉發展一體化”統領關于“三農”工作的部署, 強調城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑, 要加大統籌城鄉發展力度, 增強農村發展活力, 逐步縮小城鄉差距, 促進城鄉共同繁榮。
在此基礎上, 黨的十九大報告以“實施鄉村振興戰略”統領關于“三農”工作的部署, 展現從城鄉統籌、城鄉一體化到鄉村振興的清晰脈絡。這既保持了思路、目標的連續性, 又根據新時代的要求, 在思路上進一步拓寬, 在目標上進一步提高。思路上的拓寬, 主要體現在明確提出要“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”, 突出農業農村優先發展、城鄉融合發展, 意味著解決好“三農”問題要借助城市的力量, 解決好城市的問題也要借助鄉村的力量, 城市與鄉村應水乳交融、雙向互動、互為依存。目標上的提高, 主要體現在明確提出要“加快推進農業農村現代化”, 在以前多次單純強調農業現代化和新農村建設目標的基礎上, 這次新提出了農村現代化的目標, 而農村現代化既包括“物”即產業和基礎設施等的現代化, 又包括“人”即農民的現代化。
以鄉村振興戰略統領未來國家現代化進程中的農業農村發展, 主要基于以下考慮:
第一, 實施鄉村振興戰略, 是解決發展不平衡不充分問題的需要。新中國成立以來、特別是改革開放以來, 我國城鄉面貌都有很大改變, 但城鄉二元結構仍是目前我國最大的結構性問題, 農業農村發展滯后仍是我國發展不平衡不充分最突出的表現。從收入和消費看, 盡管近年來農村居民收入和消費支出增長速度快于城鎮居民, 但2016年我國城鎮居民人均收入和消費支出仍分別是農村居民的2.72倍和2.28倍, 城鄉居民家庭家用汽車、空調、計算機等耐用消費品的普及率差距仍然很大。從全員勞動生產率來看, 2016年非農產業達到人均12.13萬元, 而農業只有2.96萬元, 前者是后者的4.09倍。從基礎設施看, 根據第三次全國農業普查, 2016年全國農村還有46.2%的家庭使用普通旱廁, 甚至還有2%的家庭沒有廁所;26.1%的村生活垃圾、82.6%的村生活污水未得到集中處理或部分集中處理;38.1%的村村內主要道路沒有路燈。從基本公共服務來看, 2016年67.7%的村沒有幼兒園、托兒所;18.1%的村沒有衛生室;45.1%的村沒有執業 (助理) 醫師。從社會保障來看, 目前農村低保、新農保、新農合保障標準低于城鎮居民和城鎮職工。這還僅僅是數量上的差距, 如果看質量, 城鄉差距就更大了。這種局面不改變, 將會阻礙我國全面建設現代化目標的實現。
第二, 實施鄉村振興戰略, 是滿足人民日益增長的美好生活需要的現實要求。社會主要矛盾的變化, 對農業農村發展提出了新要求。從城鎮居民來看, 對農產品量的需求已得到較好滿足, 但對農產品質的需求尚未得到很好滿足;不僅要求農村提供充足、安全的農產品, 而且要求農村提供清潔的空氣、潔凈的水源、恬靜的田園風光等生態產品, 以及農耕文化、鄉愁寄托等精神產品。[2]從農村居民來看, 不僅要求農業得到發展, 而且要求農村經濟全面繁榮;不僅要求在農村有穩定的就業和收入, 而且要有完善的基礎設施、便捷的公共服務、可靠的社會保障、豐富的文化活動, 過上現代化的、有尊嚴的生活;不僅要求物質生活上的富足, 而且要求生活在好山、好水、好風光之中。無論是從城市居民還是農村居民的角度, 都要求全面振興鄉村。
第三, 鄉村振興戰略具備啟動實施條件。從農村內部來看, 黨的十六大以來, 城鄉統籌取得積極進展, 在新農村建設方面采取了很多措施, 農村水、電、路等基礎設施條件明顯改善, 免費義務教育、新農合、新農保、低保等基本公共服務實現了從無到有的歷史性變化。近年來, 一些地方在美麗鄉村建設方面摸索出了好的做法, 農業正在綠起來, 農村正在美起來。這為實施鄉村振興戰略奠定了扎實的基礎。從國家能力來看, 我國工業化、城鎮化水平已有很大提高, 2016年我國鄉村人口占比已下降到42.65%, 第一產業就業占比已下降到27.7%, 第一產業國內生產總值占比已下降到8.6%, 有條件以城市這個“多數”帶動鄉村這個“少數”、以工業這個“多數”支援農業這個“少數”。這為實施鄉村振興戰略創造了良好條件。
第四, 實施鄉村振興戰略是對其他國家經驗教訓的借鑒。歐洲的部分發達國家, 曾實行單一的農業政策, 通過價格干預等措施促進農業發展和農民增收。面對環境問題惡化、年輕人口大量流失、鄉村不斷衰落, 他們都轉向實行綜合性的鄉村發展政策, 把農業生產、鄉村環境、農民福利等問題一攬子解決。日本、韓國工業化城鎮化發展到一定階段后, 也都先后實施鄉村振興計劃。而拉美、南亞一些國家沒有能力或沒有政治意愿實施鄉村振興, 大量沒有就業的農村人口涌向大城市, 導致較嚴重的社會問題, 這是其落入“中等收入陷阱”的重要原因之一。我國正處于中等收入發展階段, 能否像一些專家預測的那樣在2024年前后邁入高收入發展階段, 進而順利地向現代化目標邁進, 在很大程度上取決于“三農”問題解決得如何。從正反兩方面情況看, 我國現代化進程已到實施鄉村振興戰略的時候。
根據黨的十九大的部署, 2035年我國要基本實現社會主義現代化, 這比以前的部署提前了15年;2050年要把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國, 這比以前描繪的目標更高。盡管在未來3年決勝全面建成小康社會過程中, 農業農村還會發生新的變化、取得新的進步, 但到2020年實現全面建成小康社會目標時, 我國城鄉二元結構仍將突出。從這個起點出發, 我國將邁入全面建設社會主義現代化國家新征程, 農業農村發展如何跟上整個國家現代化的步伐, 是擺在我們面前的重大挑戰。如果說“小康不小康, 關鍵看老鄉”, 那么也可以說, 現代化不現代化, 關鍵看農業農村。實施鄉村振興戰略, 根本出發點就是要使農業農村現代化跟上國家現代化的步伐。
二、準確把握鄉村振興總要求的深刻內涵
黨的十九大報告用“五句話、二十字”概括了鄉村振興的總要求, 即“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”。黨的十六屆五中全會提出過“五句話、二十字”的新農村建設總要求, 即“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”。那時, 我國剛剛實現總體小康、邁入建設全面小康新征程, 城鄉差距較大, 農村基礎薄弱, 提出的新農村建設目標既要鼓舞人心、又不能讓人感到高不可攀。現在, 我們進入了中國特色社會主義新時代, 社會主要矛盾發生了變化, 需要與國家現代化目標對標, 對鄉村振興的總要求作出新概括。
兩相比較, 覺的十九大報告提出的“五句話、二十字”總要求, 除“鄉風文明”外, 其他要求的變化不僅體現在字面的調整上, 更體現在內涵的深化上, 可以說是其升級版。
(一) 從“生產發展”到“產業興旺”, 要求農業農村經濟更加全面繁榮發展
無論是新農村建設還是鄉村振興, 第一位的任務都是發展生產力、夯實經濟基礎。但在不同發展階段, 發展生產力的著力點是不同的。2005年前后, 農業面臨的主要矛盾是供給不足, 發展農業生產、提高農產品供給水平是主要任務, 相應的要求便是“生產發展”。經過這些年的努力, 我國農業綜合生產能力有了很大提高, 農業的主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾, 主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存。面向未來, 我國農業綜合生產能力還需要進一步提高, 而且要把提高農業綜合效益和競爭力作為主攻方向。與此同時, 還要拓展發展農村生產力的視野, 全面振興農村二三產業, 防止農村產業空心化。當年, 鄉鎮企業“異軍突起”開辟了我國工業化的第二戰場, 雖然分散布局造成環境污染、土地資源低效利用, 但提供了大量就業, 使一些鄉村完成了資本積累。隨著20世紀90年代初期鄉鎮企業改制、集中布局的推進, 以及90年代后期土地管理制度的調整, 除了碩果僅存的部分“明星村”, 全國大多數鄉村的二三產業發展陷入低谷。如果這個局面不改變, 農村局限于發展農業、農業局限于發展種養, 在我國這種資源稟賦條件下, 農民不可能得到充分就業, 鄉村不可能得到繁榮發展。現代化的農村, 不僅要有發達的農業, 而且要有發達的非農產業體系。為此, 要瞄準城鄉居民消費需求的新變化, 以休閑農業、鄉村旅游、農村電商、現代食品產業等新產業新業態為引領, 著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系, 推動農業向二三產業延伸, 促進農村一二三產業融合發展, 使農村產業體系全面振興。
(二) 從“生活寬裕”到“生活富裕”, 要求持續促進農民增收、促進農民消費升級、提高農村民生保障水平
提高農民收入和消費水平, 是農業農村發展的根本落腳點。2005年前后, 我國農村居民生活水平剛剛從溫飽轉向小康, 消費支出的恩格爾系數仍高達46%左右, 處于聯合國劃分的40%~50%的小康標準范圍內, 總體上剛剛溫飽有余。按每人每年2300元 (2010年不變價格) 的現行農村貧困標準, 2005年全國農村還有貧困人口28662萬人, 占當時農村人口的比重高達30.2%。當時, 農業稅剛剛取消, 農業富余勞動力轉移剛剛邁過劉易斯第一拐點、就業不充分, 新農合制度剛剛建立、籌資水平和保障程度較低, 低保和新農保制度尚未建立, 農村義務教育尚未全面免費。基于當時這種現實, 把“生活寬裕”作為未來新農村的一種愿景, 是恰當的。隨著這些年農民就業和收入來源的多元化, 農村教育、醫療、養老、低保制度的完善, 農民收入水平和生活質量有了很大提高。2016年全國農村居民消費支出的恩格爾系數為32.2%, 即將跨越聯合國劃分的30%~40%的相對富裕標準, 進入20%~30%的富足標準。2016年全國農村貧困人口僅剩下4335萬人, 僅占農村人口的4.5%。這表明, 即便按國際標準, 把“生活富裕”作為未來鄉村振興的一種愿景, 也是可望可及的。實現“生活富裕”, 必須注重提高農民的就業質量和收入水平, 把農民作為就業優先戰略和積極就業政策的扶持重點, 加強職業技能培訓, 提供全方位公共就業服務, 多渠道促進農民工就業創業;推動城鄉義務教育一體化發展, 努力讓每個農村孩子都能享有公平而有質量的教育, 使絕大多數農村新增勞動力接受高中階段教育、更多接受高等教育;完善城鄉居民基本養老保險制度, 完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度, 統籌城鄉社會救助體系、完善最低生活保障制度。
(三) 從“村容整潔”到“生態宜居”, 要求促進農業農村可持續發展, 建設人與自然和諧共生的現代化農業農村
生態環境和人居條件既是從外部看鄉村的“面子”, 也是衡量鄉村生產生活質量的“里子”。2005年前后, 我國農業仍處于增產導向的發展階段, 沒有精力關注農業資源環境問題。農村還不富裕, 沒有定力和底氣抵制城市污染下鄉。農村建設缺乏規劃, 人居環境臟亂差。基于這種現實, 同時為了避免大拆大建、加重農民負擔, 當時僅僅提出了“村容整潔”的要求, 一些地方也僅限于“有錢蓋房、沒錢刷墻”。目前, 我國農業生產中存在的資源透支和環境超載問題已充分暴露, 有必要也有能力促進農業綠色發展。農民衣食住行等物質生活條件得到改善, 對優美生態環境的需要日益增長。發展休閑旅游養老等新產業, 吸引城市消費者, 也要求有整潔的村容村貌、優美的生態環境、舒適的居住條件。適應這些新的變化, 未來有必要把“生態宜居”作為鄉村振興的重要追求。為此, 要以體制機制創新促進農業綠色發展, 強化土壤污染管控和修復, 加強農業面源污染防治;加大農村生態系統保護力度, 開展農村綠化行動, 完善天然林保護制度, 擴大退耕還林還草;開展農村人居環境整治行動, 繼續搞好農村房前屋后的綠化美化、垃圾和污水處理、村內道路硬化。
(四) 從“管理民主”到“治理有效”, 要求健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理新體系
鄉村善治是國家治理體系和治理能力現代化的基礎。2005年前后, 農村稅費改革正在推進, 公共財政覆蓋農村剛剛開始, 農村基礎設施和公益事業還需要農民負擔部分費用;鄉村債務較為嚴重, 如何化解需要審慎決策;農業補貼制度剛剛建立, 補貼資金如何真正發放到農民手中需要周密部署;農村基層民主選舉制度還不完善。解決好這些問題, 緩解農村社會矛盾, 當時把著力點放在“管理民主”上, 強調在農村社區事務管理中村干部要尊重農民的民主權利, 規范的是干群關系。隨著農村人口結構、社區公共事務的深刻調整, 以及利益主體、組織資源的日趨多元, 僅僅依靠村民自治原則規范村干部與群眾的關系是不夠的。城鄉人口雙向流動的增多、外來資本的進入、產權關系的復雜化, 需要靠法治來規范和調節農村社區各類關系。但自治和法治都是有成本的, 如果能夠以德化人、形成共識, 促進全社會遵守共同行為準則, 就可以大幅度降低農村社會運行的摩擦成本。為此, 需要在完善村黨組織領導的村民自治制度的基礎上, 進一步加強農村基層基礎工作, 根據農村社會結構的新變化、實現治理體系和治理能力現代化的新要求, 健全自治、法治、德治“三治結合”的鄉村治理機制。
(五) 以更高標準促進鄉風文明
盡管“鄉風文明”保留了字面的一致, 但內涵也在發生變化。在未來現代化進程中, 要深入挖掘鄉村優秀傳統文化蘊含的思想觀念、人文精神、道德規范, 結合時代要求繼承創新, 讓鄉村文化展現出永久魅力和時代風采。要注重人的現代化, 提高農民的思想覺悟、道德水準、文明素養, 普及科學知識, 抵制腐朽落后文化侵蝕。特別是在婚喪嫁娶中, 要摒棄傳統陋習, 減輕農村人情消費負擔。積極應對農村人口老齡化, 構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境。需要注意的是, 促進鄉風文明不僅是提高鄉村生活質量的需要, 也有利于改善鄉村營商環境、促進鄉村生產力發展。
三、牢牢把握優先發展和融合發展兩大原則
在城鄉二元結構仍較為明顯的背景下, 要促進農業農村現代化跟上國家現代化步伐, 必須補齊農業現代化這個“四化同步”的短板、農村現代化這個國家現代化的短腿、農民現代化這個人的現代化的弱項。為此, 必須深化對“農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題”這一重大論斷的認識, 真正做到“始終把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重”。特別是要貫徹新發展理念, 堅持農業農村優先發展和城鄉融合發展。
(一) 堅持農業農村優先發展, 就是要發揮政府有形之手的作用, 加快農村基礎設施和公共服務發展步伐
改革開放以來, 我國基礎設施和公共服務發展的重點長期放在城市。這既是提高公共資源配置效率的客觀需要, 也是在公共資源配置決策過程中城市影響力大于農村影響力的必然結果。還要看到, 在市場力量的作用下, 公共資源以外的其他各類資源要素會自發地流向回報率高的工業和城市, 農業和農村在這場資源要素爭奪戰中往往會敗下陣來。特別是對我國這種后發追趕型國家而言, 在現代化進程中, 工業化、城鎮化往往是快變量, 農業農村農民向現代化轉型往往是慢變量。在快速工業化、城鎮化進程中, 要想避免農業衰退、鄉村衰落, 實現國家協調均衡發展, 必須牢固樹立農業農村優先發展的理念, 切實加大對農業農村發展的支持力度。[3]
堅持農業農村優先發展, 要把握兩個重點:一是推動公共資源向農業農村優先配置。這是消除城鄉之間基本公共服務存量差距的迫切需要, 也是防止城鄉之間基本公共服務出現增量差距的必然要求。經過多年努力, 農村基本公共服務體系的“四梁八柱”已經搭建起來, 實現從“無”到“有”的歷史性變革。目前主要問題在于公共服務領域的城鄉差距仍然較大, 農村公共服務的保障水平較低。應把從“有”到“好”作為主攻方向, 繼續推動城鄉義務教育一體化發展, 著力提高農村義務教育質量和便利性;完善城鄉居民基本養老保險制度, 著力增加農民基礎養老金;完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度, 著力提高農民報銷比例;統籌城鄉社會救助體系, 著力提高農村低保標準和覆蓋面;加大農村道路、供水、供電、通訊等基礎設施投入, 加快農村生活垃圾、污水處理能力建設。二是提高農業支持保護政策的效能。最近兩年, 國家已開始著手調整完善農業支持保護政策, 如實行棉花目標價格補貼試點、推行玉米“市場化收購+生產者補貼”、推進農業“三項補貼”制度改革。今后我國農業支持保護政策的力度還應繼續加大, 但要調整政策的著力點。應突出競爭力指向, 加大對農田水利、土地整治、農業科技、職業農民培訓等的投入, 促進農業降成本、提效率。還應突出綠色生態指向, 加大對退耕還林、退耕還濕和退養還灘、節水灌溉、耕地地力保護、化肥和農藥減量、農業廢棄物回收、地下水超采和重金屬污染地區治理等的投入, 促進農業可持續發展。
(二) 堅持城鄉融合發展, 就是要發揮市場無形之手的作用, 促進城鄉產業優勢互補、互為支撐
受城鄉二元經濟體制的影響, 過去一個時期內我國城鄉間的發展是相互隔絕的, 要素不能自由流動, 產品不能等價交換, 產業缺乏合理分工。工業化、城鎮化不僅未能有效帶動農業農村發展, 而且缺乏農業農村發展的支撐, 整個國民經濟未能實現良性循環。改革開放以來, 隨著城鄉二元經濟體制的逐步消融, 城鄉間資源再配置效應的釋放成為我國全要素生產率提高的重要源泉, 工業化、城鎮化對農業農村發展的帶動作用也日益明顯。但目前我國城鄉二元經濟體制的桎梏并未完全破除, 城鄉要素市場和產品市場一體化程度有待提高, 特別是城鄉產業發展應形成優勢互補、互為支撐的新格局。
我國經濟發展已由高速增長階段轉向高質量發展階段。實現高質量發展, 要求城鄉資源配置合理化、城鄉產業發展融合化。今后, 解決好“三農”問題要借助城鎮的力量, 解決好城市的問題也要借助鄉村的力量, 城市與鄉村應水乳交融、雙向互動、互為依存。為此, 既要繼續促進城鄉要素自由流動, 又要強化城鄉產業互動。一是農村要對城鎮的新需求作出靈敏反應。城鎮居民對農產品量的需求已得到較好滿足, 但對農產品質的需求尚未得到很好滿足;不僅要求農村提供充足、安全的物質產品, 而且要求農村提供清潔的空氣、潔凈的水源、恬靜的田園風光等生態產品, 以及農耕文化、鄉愁寄托等精神產品。捕捉這些新需求, 應加快推進農業發展從增產導向轉向提質導向, 大力發展農村休閑旅游養老等新產業新業態。二是城鎮要對農村的新需求作出靈敏反應。發展資源節約、環境友好型農業, 迫切需要新型肥料和低毒高效農藥;促進農業領域的“機器換人”、提高農業勞動生產率, 迫切需要性價比高的農業機械, 特別是適合丘陵山區和經濟作物生產的小型農業機械。改善農村人居環境、提高農民生活品質, 迫切需要新型建筑裝飾材料、皮實耐用的垃圾和污水處理設備、經濟適用的廚衛等家庭生活用品。捕捉這些新需求, 應加快調整工業部門的技術結構和產品結構, 提高“工業品下鄉”的針對性和效率。
四、切實抓好“人、地、錢”三個關鍵
實施鄉村振興戰略是一個系統工程, 需要科學制定規劃, 全面推進各項振興措施落地。核心是抓好“人、地、錢”三個關鍵。[4][5]
(一) 促進鄉村人口和農業從業人員占比下降、結構優化
一般認為, 一國城鎮化率超過30%后就進入城鎮化快速發展階段, 超過70%后城鎮化就趨于穩定。我國從1996年城鎮化率超過30%以來, 城鎮化率以年均超過1個百分點的速度快速發展。盡管如此, 2016年我國城鎮化率也僅為57.3%, 仍處于城鎮化快速發展階段。尤其是來自農村的城鎮常住人口中相當部分還未完全融入就業和居住的城鎮。按照國家新型城鎮化規劃, 2020年我國按常住人口計算的城鎮化率也僅為60%, 按戶籍人口計算的城鎮化率則只有45%。總體而言我國仍處于“要富裕農民必須減少農民”的發展階段, 必須堅定不移推進以人為核心的新型城鎮化, 繼續促進鄉村人口進城和農業勞動力向非農產業轉移。同時也要注意到, 我國鄉村人口進城和農業勞動力向非農產業轉移具有“精英移民”的特征, 進城的人口和轉移的勞動力在年齡、受教育程度、性別比例等方面明顯優于留在農業農村的那部分人口和勞動力。
從日本等國家的經驗看, 年輕人外流、老齡化程度高, 與鄉村衰敗互為因果。實現我國鄉村振興, 必須在促進鄉村人口和農業從業人員占比繼續下降的同時, 注重優化鄉村人口結構和農業勞動力結構, 提高鄉村人力資本質量。一要優化農業從業者結構。加快培養現代青年農場主、新型農業經營主體帶頭人、農業職業經理人。既要重視從目前仍在農村的人中發現和培養新型職業農民, 又要重視引導部分有意愿的農民工返鄉、從農村走出來的大學生回鄉、在城市成長的各類人才下鄉, 將現代科技、生產方式和經營模式引入農業農村。二要優化鄉村居民結構。現代化國家的鄉村, 其價值既體現在提供農產品和生態產品, 也體現在提供一種高品質的生活, 居住和生活在鄉村地區的人大部分并不是典型意義上的“農民”即農業從業人員, 甚至也不是原來務農、后來轉向二三產業的“農民工”, 而是來自周邊城鎮地區的教師、醫生、律師、公務員等勞動人口和非勞動人口。在我國未來現代化進程中, 既應當讓目前的鄉村人口進城就業和定居, 也應當創造條件讓部分在城鎮就業的人口下鄉居住和生活。只有這樣, 鄉村才能保持生機和活力。三要加快培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。全面提高農村地區公務員、科技人員、教師、醫生等的能力和水平。
(二) 加快建立鄉村振興的用地保障機制
深化農村土地制度改革, 是促進現代農業建設的迫切需要, 是發展農村新產業新業態的必然要求, 也是優化鄉村人口結構的重要條件。一要以農業現代化為目標完善農村土地“三權分置”制度。隨著承包戶就業結構、收入結構乃至居住地的變化, “農一代”逐步退出、“農二代”不愿務農, 以及城鄉社會保障制度的健全, 承包地的生計保障功能在下降、生產要素功能在彰顯, 應據此調整完善對集體所有權、農戶承包權、土地經營權的賦權。為防止“不在村地主”可能導致的土地撂荒、“財產幻覺”可能導致的地租過快上漲, 對承包權的賦權應適可而止。二要完善農業設施用地管理政策。對農產品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設施用地, 停車場、廁所、餐飲等配套用地, 應實行更靈活和寬松的管理政策。三要優化城鄉建設用地和鄉村建設用地布局。土地利用總體規劃必須順應建設用地布局調整優化的需要, 縣級政府要盡快組織編制村級土地利用規劃, 調整優化村莊用地布局, 以有效利用農村零星分散的存量建設用地。土地利用總體規劃必須有前瞻性, 應預留部分規劃建設用地指標, 為未來單獨選址的農業設施和休閑旅游設施等留出空間。切實落實“將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例用于支持農村新產業新業態”的既有政策。審慎改進城鄉建設用地增減掛鉤和耕地占補平衡操作辦法, 既要考慮獲取土地增值收益為當下鄉村振興籌集資金的需要, 又要考慮為未來鄉村發展留出用地空間。切不可為了眼前的蠅頭小利而犧牲長遠發展空間, 不要急于把農村建設用地指標騰挪到城市、把欠發達地區建設用地指標騰挪到發達地區。四要探索盤活農村閑置宅基地和閑置農房的有效途徑。在不以買賣農村宅基地為出發點的前提下, 積極探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權。重點是通過放活使用權, 探索有效利用農村閑置宅基地和農民閑置房屋的具體辦法。例如, 農村集體經濟組織可以將村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地, 以入股、聯營等方式, 發展鄉村休閑旅游養老等產業和農村三產融合項目。又如, 農村集體經濟組織可以通過出租、合作等方式, 盤活利用空閑農房及宅基地。
(三) 建立健全有利于各類資金向農業農村流動的體制機制
振興鄉村需要大量資金投入。應從財政、金融、社會資本等多個渠道籌集鄉村振興所需資金。一要改革財政支農投入機制。一方面, 要堅持把農業農村作為財政支出的優先領域, 確保農業農村投入適度增加;另一方面, 要把主要精力放在創新使用方式、提高支農效能上。要做好“整合”和“撬動”兩篇文章。“整合”, 就是要發揮規劃的統籌引領作用, 把各類涉農資金盡可能“打捆”使用, 形成合力。“撬動”, 就是要通過以獎代補、貼息、擔保等方式, 發揮財政資金的杠桿作用, 引導金融和社會資本更多地投向農業農村。二要加快農村金融創新。農村存款相當部分不能在農村轉化為投資, 通過金融機構的虹吸效應流向城市, 是亟待解決的現實問題。要從“建機制”和“建機構”兩方面采取措施。“建機制”, 就是要落實涉農貸款增量獎勵政策, 對涉農業務達到一定比例的金融機構實行差別化監管和考核辦法, 適當下放縣域分支機構業務審批權限, 解決投放“三農”貸款積極性不足的問題。“建機構”, 就是要優化村鎮銀行設立模式、提高縣市覆蓋面, 開展農民合作社內部信用合作, 支持現有大型金融機構增加縣域網點, 解決投放“三農”貸款市場主體不足的問題。三要鼓勵和引導社會資本參與鄉村振興。鼓勵社會資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業、農業服務業、農產品加工業, 以及休閑旅游養老等產業。創新利益聯結機制, 引導社會資本帶動農民而不是替代農民。加強產權保護, 穩定投資者預期。四是激發農民投資積極性。在直接受益的原則下, 可以通過“一事一議”等方式, 引導農民增加對村內道路等基礎設施建設的投資投勞。
五、實施鄉村振興戰略要特別關注邊遠村落和貧困群體
我國改革開放40年發展歷程和發達國家歷史經驗表明, 總有一部分村落和群體跟不上整體發展步伐, 這樣的村落容易陷入衰退, 這樣的群體容易陷入貧困。[6]但正如實現國家現代化不能落下鄉村, 實現鄉村振興也不能漠視邊遠村落和貧困群體。隨著大量農村人口轉移進城, 部分地方會出現“空心村”, 缺乏人氣, 甚至略顯凋零, 這是現代化進程中的必然現象, 也是正常現象。我們阻止不了部分邊遠村落的衰退和消亡。我們要做的是在推進城鎮化的同時, 以縣域為單元, 前瞻性地規劃好村鎮體系, 把傳統民居和古村落保護好, 把今后將長期存在下去的村莊建設好。在減貧方面, 則應適時從絕對貧困轉向相對貧困。
(一) 消除絕對貧困:未來3年的著力點是提高脫貧質量
中央提出精準扶貧精準脫貧戰略以來, 已取得明顯成效。全國農村貧困人口從2012年的9899萬人, 減少到2016年的4335萬人;農村貧困人口占比從2012年的10.2%, 下降到2016年的4.5%。從現在到2020年是全面建成小康社會決勝期, 打贏脫貧攻堅戰是未來3年的艱巨任務。一要發揮中國的制度優勢。強化黨政一把手負總責的責任制, 繼續動員全黨全國全社會力量, 堅持大扶貧格局。無論是地方還是中央, 無論是貧困地區還是發達地區, 無論是扶貧專業部門還是各機關單位, 都有責任和義務。二要根據脫貧進展, 實行分類指導。經過幾年的扶持, 部分建檔貧困戶、貧困村甚至貧困縣將陸續脫貧出列, 對他們應“扶上馬送一程”, 繼續實行現行扶持政策, 把脫貧的基礎夯實。對剩下的貧困戶、貧困村、貧困縣, 應集中力量打攻堅戰, 尤其是要重點攻克深度貧困地區脫貧任務, 確保到2020我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧, 貧困縣全部摘帽, 解決區域性整體貧困。三要注重提高脫貧質量。在中央高位推動、地方各級黨委政府高度重視下, 在較短時期內集中大量資源, 可以實現收入、生活水平維度的脫貧目標。但人的觀念改變、能力提高是一個漸進的過程, 貧困地區基礎設施和營商環境的改善也需要一個較長過程。只有在這些方面取得實質性進展, 才是高質量的脫貧。要注重扶貧同扶志、扶智相結合, 培養內生發展動力。
(二) 緩解相對貧困:展望后全面小康時代的精準扶貧
這些年來, 盡管按現行標準衡量的農村絕對貧困人口數在快速下降, 但農村收入分配差距在擴大, 農村相對貧困問題在彰顯。2006~2016年, 全國農村20%低收入戶、20%中等偏下戶、20%中等收入戶、20%中等偏上戶和20%高收入戶的人均收入增長倍率, 分別為2.54倍、3.52倍、3.54倍、3.54倍和3.36倍, 低收入戶收入增長未能跑贏其他四個組別。這表明, 即便全面建成小康社會后, 促進共享發展的任務仍很艱巨, 精準扶貧仍應是促進共享發展的重要途徑, 但在貧困標準、扶貧對象、政策工具等方面需要有大的轉變。
一是應從消除絕對貧困向緩解相對貧困轉變。改革開放以來, 我國先后采用過三條農村貧困標準, 其中1978年標準和2008年標準均低于當時世界銀行的絕對貧困標準, 但2010年標準已略高于世界銀行按2005年購買力評價計算的每人每天1.25美元標準或按2011年購買力平價計算的每人每天1.9美元標準。盡管如此, 2010年標準仍是一個絕對貧困標準。2020年以后, 低于這個絕對貧困標準的農村貧困人口消除后, 我國扶貧工作的著力點應轉向緩解相對貧困。適應這一轉變, 應以新的理念制定相對貧困標準。國際上有兩種通行做法:一種是按平均收入或收入中位線的一定比例 (例如50%) 計算, 另一種是按照覆蓋一定比例 (例如10%) 最低收入群體的原則劃線。應借鑒這些做法, 考慮財政承受能力, 制定我國的相對貧困線, 精準地圈定扶貧對象。
二是應從單一的收入脫貧向多維度的能力提升轉變。貧困體現在多個方面, 既應從收入維度進行衡量, 也應從消費維度進行衡量, 還應從能力維度進行衡量。《中國農村扶貧開發綱要 (2011~2020年) 》既提出了收入維度的脫貧標準, 也提出了“兩不愁、三保障”的綜合性脫貧標準, 這是一個重大進步。但目前我國仍是以收入標準計算和公布農村貧困人口數。2020年以后, 不應再把貧困人口的減少作為衡量扶貧成績的指標, 而應圍繞緩解相對貧困, 把貧困人口在教育、住房、就業、養老、醫療等方面的改善程度作為追求目標。為此, 應更多地實施“農村義務教育學生營養改善計劃”之類的扶貧措施, 做到緩解相對貧困視角下的精準施策。
三是應從城鄉分割向城鄉一體轉變。受城鄉二元體制的影響, 過去我國城市和農村的扶貧政策是分割的, 城市有就業幫扶、低保等政策, 農村有開發式和救濟式扶貧政策, 兩套政策體系在標準、對象、目標、手段、執行等方面存在較大差異。隨著農村人口轉移進城, 部分貧困人口發生了空間轉移, 但城市的扶貧政策并不覆蓋這部分人口;隨著城市社會分化程度加劇, 城市貧困問題需要給予高度關注。[7]2020年以后, 應把城鄉扶貧一體化放在突出位置, 在城鄉居民醫保、養老逐步并軌的基礎上, 推進城鄉居民低保、就業、義務教育、住房保障等領域的并軌, 進而實現貧困標準、扶貧措施、執行機構的一體化。
中國鄉村發現網轉自：改革2018年01期
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