摘要：以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)未來(lái)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展, 是解決我國(guó)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題、滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的要求。與新農(nóng)村建設(shè)的總要求相比, 鄉(xiāng)村振興的總要求不僅體現(xiàn)在字面的調(diào)整上, 更體現(xiàn)在內(nèi)涵的深化上, 可以說(shuō)是其升級(jí)版。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍較為明顯的背景下, 要促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化跟上國(guó)家現(xiàn)代化步伐, 必須牢牢把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展兩大原則。要抓好“人、地、錢(qián)”三個(gè)關(guān)鍵, 促進(jìn)鄉(xiāng)村人口和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占比下降、結(jié)構(gòu)優(yōu)化, 加快建立鄉(xiāng)村振興的用地保障機(jī)制, 建立健全有利于各類資金向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)的體制機(jī)制。要特別關(guān)注邊遠(yuǎn)村落和貧困群體。
黨的十九大報(bào)告首次明確提出“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和中央農(nóng)村工作會(huì)議進(jìn)一步明確了總體思路和具體途徑。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是未來(lái)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的總戰(zhàn)略, 也是未來(lái)我國(guó)“三農(nóng)”工作的總抓手。在未來(lái)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中真正做到鄉(xiāng)村振興, 必須以改革創(chuàng)新的思路, 清除阻礙農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制障礙, 激發(fā)農(nóng)村各類資源要素的潛能和各類主體的活力, 不斷為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展注入新動(dòng)能。
一、以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)未來(lái)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái), 如何全面建成小康社會(huì)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頭等大事。黨的十六大、十七大和十八大, 均立足于2020年全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo), 對(duì)“三農(nóng)”工作提出要求、作出部署。[1]黨的十六大報(bào)告以“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”統(tǒng)領(lǐng)關(guān)于“三農(nóng)”工作的部署, 明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展, 建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè), 發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 增加農(nóng)民收入, 是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。黨的十七大報(bào)告以“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展, 推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”統(tǒng)領(lǐng)關(guān)于“三農(nóng)”工作的部署, 強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位, 走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路, 建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制, 形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。黨的十八大報(bào)告以“推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”統(tǒng)領(lǐng)關(guān)于“三農(nóng)”工作的部署, 強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑, 要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度, 增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力, 逐步縮小城鄉(xiāng)差距, 促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮。
在此基礎(chǔ)上, 黨的十九大報(bào)告以“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”統(tǒng)領(lǐng)關(guān)于“三農(nóng)”工作的部署, 展現(xiàn)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化到鄉(xiāng)村振興的清晰脈絡(luò)。這既保持了思路、目標(biāo)的連續(xù)性, 又根據(jù)新時(shí)代的要求, 在思路上進(jìn)一步拓寬, 在目標(biāo)上進(jìn)一步提高。思路上的拓寬, 主要體現(xiàn)在明確提出要“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”, 突出農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 意味著解決好“三農(nóng)”問(wèn)題要借助城市的力量, 解決好城市的問(wèn)題也要借助鄉(xiāng)村的力量, 城市與鄉(xiāng)村應(yīng)水乳交融、雙向互動(dòng)、互為依存。目標(biāo)上的提高, 主要體現(xiàn)在明確提出要“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”, 在以前多次單純強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的基礎(chǔ)上, 這次新提出了農(nóng)村現(xiàn)代化的目標(biāo), 而農(nóng)村現(xiàn)代化既包括“物”即產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等的現(xiàn)代化, 又包括“人”即農(nóng)民的現(xiàn)代化。
以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)未來(lái)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展, 主要基于以下考慮:
第一, 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 是解決發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題的需要。新中國(guó)成立以來(lái)、特別是改革開(kāi)放以來(lái), 我國(guó)城鄉(xiāng)面貌都有很大改變, 但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍是目前我國(guó)最大的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展滯后仍是我國(guó)發(fā)展不平衡不充分最突出的表現(xiàn)。從收入和消費(fèi)看, 盡管近年來(lái)農(nóng)村居民收入和消費(fèi)支出增長(zhǎng)速度快于城鎮(zhèn)居民, 但2016年我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均收入和消費(fèi)支出仍分別是農(nóng)村居民的2.72倍和2.28倍, 城鄉(xiāng)居民家庭家用汽車、空調(diào)、計(jì)算機(jī)等耐用消費(fèi)品的普及率差距仍然很大。從全員勞動(dòng)生產(chǎn)率來(lái)看, 2016年非農(nóng)產(chǎn)業(yè)達(dá)到人均12.13萬(wàn)元, 而農(nóng)業(yè)只有2.96萬(wàn)元, 前者是后者的4.09倍。從基礎(chǔ)設(shè)施看, 根據(jù)第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查, 2016年全國(guó)農(nóng)村還有46.2%的家庭使用普通旱廁, 甚至還有2%的家庭沒(méi)有廁所;26.1%的村生活垃圾、82.6%的村生活污水未得到集中處理或部分集中處理;38.1%的村村內(nèi)主要道路沒(méi)有路燈。從基本公共服務(wù)來(lái)看, 2016年67.7%的村沒(méi)有幼兒園、托兒所;18.1%的村沒(méi)有衛(wèi)生室;45.1%的村沒(méi)有執(zhí)業(yè) (助理) 醫(yī)師。從社會(huì)保障來(lái)看, 目前農(nóng)村低保、新農(nóng)保、新農(nóng)合保障標(biāo)準(zhǔn)低于城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)職工。這還僅僅是數(shù)量上的差距, 如果看質(zhì)量, 城鄉(xiāng)差距就更大了。這種局面不改變, 將會(huì)阻礙我國(guó)全面建設(shè)現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
第二, 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的現(xiàn)實(shí)要求。社會(huì)主要矛盾的變化, 對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提出了新要求。從城鎮(zhèn)居民來(lái)看, 對(duì)農(nóng)產(chǎn)品量的需求已得到較好滿足, 但對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)的需求尚未得到很好滿足;不僅要求農(nóng)村提供充足、安全的農(nóng)產(chǎn)品, 而且要求農(nóng)村提供清潔的空氣、潔凈的水源、恬靜的田園風(fēng)光等生態(tài)產(chǎn)品, 以及農(nóng)耕文化、鄉(xiāng)愁寄托等精神產(chǎn)品。[2]從農(nóng)村居民來(lái)看, 不僅要求農(nóng)業(yè)得到發(fā)展, 而且要求農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面繁榮;不僅要求在農(nóng)村有穩(wěn)定的就業(yè)和收入, 而且要有完善的基礎(chǔ)設(shè)施、便捷的公共服務(wù)、可靠的社會(huì)保障、豐富的文化活動(dòng), 過(guò)上現(xiàn)代化的、有尊嚴(yán)的生活;不僅要求物質(zhì)生活上的富足, 而且要求生活在好山、好水、好風(fēng)光之中。無(wú)論是從城市居民還是農(nóng)村居民的角度, 都要求全面振興鄉(xiāng)村。
第三, 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具備啟動(dòng)實(shí)施條件。從農(nóng)村內(nèi)部來(lái)看, 黨的十六大以來(lái), 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌取得積極進(jìn)展, 在新農(nóng)村建設(shè)方面采取了很多措施, 農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善, 免費(fèi)義務(wù)教育、新農(nóng)合、新農(nóng)保、低保等基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的歷史性變化。近年來(lái), 一些地方在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方面摸索出了好的做法, 農(nóng)業(yè)正在綠起來(lái), 農(nóng)村正在美起來(lái)。這為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。從國(guó)家能力來(lái)看, 我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平已有很大提高, 2016年我國(guó)鄉(xiāng)村人口占比已下降到42.65%, 第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)占比已下降到27.7%, 第一產(chǎn)業(yè)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值占比已下降到8.6%, 有條件以城市這個(gè)“多數(shù)”帶動(dòng)鄉(xiāng)村這個(gè)“少數(shù)”、以工業(yè)這個(gè)“多數(shù)”支援農(nóng)業(yè)這個(gè)“少數(shù)”。這為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略創(chuàng)造了良好條件。
第四, 實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對(duì)其他國(guó)家經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的借鑒。歐洲的部分發(fā)達(dá)國(guó)家, 曾實(shí)行單一的農(nóng)業(yè)政策, 通過(guò)價(jià)格干預(yù)等措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。面對(duì)環(huán)境問(wèn)題惡化、年輕人口大量流失、鄉(xiāng)村不斷衰落, 他們都轉(zhuǎn)向?qū)嵭芯C合性的鄉(xiāng)村發(fā)展政策, 把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村環(huán)境、農(nóng)民福利等問(wèn)題一攬子解決。日本、韓國(guó)工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段后, 也都先后實(shí)施鄉(xiāng)村振興計(jì)劃。而拉美、南亞一些國(guó)家沒(méi)有能力或沒(méi)有政治意愿實(shí)施鄉(xiāng)村振興, 大量沒(méi)有就業(yè)的農(nóng)村人口涌向大城市, 導(dǎo)致較嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題, 這是其落入“中等收入陷阱”的重要原因之一。我國(guó)正處于中等收入發(fā)展階段, 能否像一些專家預(yù)測(cè)的那樣在2024年前后邁入高收入發(fā)展階段, 進(jìn)而順利地向現(xiàn)代化目標(biāo)邁進(jìn), 在很大程度上取決于“三農(nóng)”問(wèn)題解決得如何。從正反兩方面情況看, 我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程已到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時(shí)候。
根據(jù)黨的十九大的部署, 2035年我國(guó)要基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化, 這比以前的部署提前了15年;2050年要把我國(guó)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó), 這比以前描繪的目標(biāo)更高。盡管在未來(lái)3年決勝全面建成小康社會(huì)過(guò)程中, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村還會(huì)發(fā)生新的變化、取得新的進(jìn)步, 但到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)時(shí), 我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍將突出。從這個(gè)起點(diǎn)出發(fā), 我國(guó)將邁入全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展如何跟上整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的步伐, 是擺在我們面前的重大挑戰(zhàn)。如果說(shuō)“小康不小康, 關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”, 那么也可以說(shuō), 現(xiàn)代化不現(xiàn)代化, 關(guān)鍵看農(nóng)業(yè)農(nóng)村。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 根本出發(fā)點(diǎn)就是要使農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化跟上國(guó)家現(xiàn)代化的步伐。
二、準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)村振興總要求的深刻內(nèi)涵
黨的十九大報(bào)告用“五句話、二十字”概括了鄉(xiāng)村振興的總要求, 即“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”。黨的十六屆五中全會(huì)提出過(guò)“五句話、二十字”的新農(nóng)村建設(shè)總要求, 即“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”。那時(shí), 我國(guó)剛剛實(shí)現(xiàn)總體小康、邁入建設(shè)全面小康新征程, 城鄉(xiāng)差距較大, 農(nóng)村基礎(chǔ)薄弱, 提出的新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)既要鼓舞人心、又不能讓人感到高不可攀。現(xiàn)在, 我們進(jìn)入了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代, 社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化, 需要與國(guó)家現(xiàn)代化目標(biāo)對(duì)標(biāo), 對(duì)鄉(xiāng)村振興的總要求作出新概括。
兩相比較, 覺(jué)的十九大報(bào)告提出的“五句話、二十字”總要求, 除“鄉(xiāng)風(fēng)文明”外, 其他要求的變化不僅體現(xiàn)在字面的調(diào)整上, 更體現(xiàn)在內(nèi)涵的深化上, 可以說(shuō)是其升級(jí)版。
(一) 從“生產(chǎn)發(fā)展”到“產(chǎn)業(yè)興旺”, 要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更加全面繁榮發(fā)展
無(wú)論是新農(nóng)村建設(shè)還是鄉(xiāng)村振興, 第一位的任務(wù)都是發(fā)展生產(chǎn)力、夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。但在不同發(fā)展階段, 發(fā)展生產(chǎn)力的著力點(diǎn)是不同的。2005年前后, 農(nóng)業(yè)面臨的主要矛盾是供給不足, 發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)產(chǎn)品供給水平是主要任務(wù), 相應(yīng)的要求便是“生產(chǎn)發(fā)展”。經(jīng)過(guò)這些年的努力, 我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力有了很大提高, 農(nóng)業(yè)的主要矛盾已經(jīng)由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾, 主要表現(xiàn)為階段性的供過(guò)于求和供給不足并存。面向未來(lái), 我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力還需要進(jìn)一步提高, 而且要把提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力作為主攻方向。與此同時(shí), 還要拓展發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的視野, 全面振興農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè), 防止農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化。當(dāng)年, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”開(kāi)辟了我國(guó)工業(yè)化的第二戰(zhàn)場(chǎng), 雖然分散布局造成環(huán)境污染、土地資源低效利用, 但提供了大量就業(yè), 使一些鄉(xiāng)村完成了資本積累。隨著20世紀(jì)90年代初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、集中布局的推進(jìn), 以及90年代后期土地管理制度的調(diào)整, 除了碩果僅存的部分“明星村”, 全國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)村的二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展陷入低谷。如果這個(gè)局面不改變, 農(nóng)村局限于發(fā)展農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)局限于發(fā)展種養(yǎng), 在我國(guó)這種資源稟賦條件下, 農(nóng)民不可能得到充分就業(yè), 鄉(xiāng)村不可能得到繁榮發(fā)展。現(xiàn)代化的農(nóng)村, 不僅要有發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè), 而且要有發(fā)達(dá)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)體系。為此, 要瞄準(zhǔn)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求的新變化, 以休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商、現(xiàn)代食品產(chǎn)業(yè)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為引領(lǐng), 著力構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系, 推動(dòng)農(nóng)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)延伸, 促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展, 使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)體系全面振興。
(二) 從“生活寬裕”到“生活富裕”, 要求持續(xù)促進(jìn)農(nóng)民增收、促進(jìn)農(nóng)民消費(fèi)升級(jí)、提高農(nóng)村民生保障水平
提高農(nóng)民收入和消費(fèi)水平, 是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的根本落腳點(diǎn)。2005年前后, 我國(guó)農(nóng)村居民生活水平剛剛從溫飽轉(zhuǎn)向小康, 消費(fèi)支出的恩格爾系數(shù)仍高達(dá)46%左右, 處于聯(lián)合國(guó)劃分的40%~50%的小康標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi), 總體上剛剛溫飽有余。按每人每年2300元 (2010年不變價(jià)格) 的現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn), 2005年全國(guó)農(nóng)村還有貧困人口28662萬(wàn)人, 占當(dāng)時(shí)農(nóng)村人口的比重高達(dá)30.2%。當(dāng)時(shí), 農(nóng)業(yè)稅剛剛?cè)∠? 農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移剛剛邁過(guò)劉易斯第一拐點(diǎn)、就業(yè)不充分, 新農(nóng)合制度剛剛建立、籌資水平和保障程度較低, 低保和新農(nóng)保制度尚未建立, 農(nóng)村義務(wù)教育尚未全面免費(fèi)。基于當(dāng)時(shí)這種現(xiàn)實(shí), 把“生活寬裕”作為未來(lái)新農(nóng)村的一種愿景, 是恰當(dāng)?shù)摹ｋS著這些年農(nóng)民就業(yè)和收入來(lái)源的多元化, 農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、低保制度的完善, 農(nóng)民收入水平和生活質(zhì)量有了很大提高。2016年全國(guó)農(nóng)村居民消費(fèi)支出的恩格爾系數(shù)為32.2%, 即將跨越聯(lián)合國(guó)劃分的30%~40%的相對(duì)富裕標(biāo)準(zhǔn), 進(jìn)入20%~30%的富足標(biāo)準(zhǔn)。2016年全國(guó)農(nóng)村貧困人口僅剩下4335萬(wàn)人, 僅占農(nóng)村人口的4.5%。這表明, 即便按國(guó)際標(biāo)準(zhǔn), 把“生活富裕”作為未來(lái)鄉(xiāng)村振興的一種愿景, 也是可望可及的。實(shí)現(xiàn)“生活富裕”, 必須注重提高農(nóng)民的就業(yè)質(zhì)量和收入水平, 把農(nóng)民作為就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策的扶持重點(diǎn), 加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn), 提供全方位公共就業(yè)服務(wù), 多渠道促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè);推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展, 努力讓每個(gè)農(nóng)村孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育, 使絕大多數(shù)農(nóng)村新增勞動(dòng)力接受高中階段教育、更多接受高等教育;完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度, 完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度, 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系、完善最低生活保障制度。
(三) 從“村容整潔”到“生態(tài)宜居”, 要求促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展, 建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)農(nóng)村
生態(tài)環(huán)境和人居條件既是從外部看鄉(xiāng)村的“面子”, 也是衡量鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活質(zhì)量的“里子”。2005年前后, 我國(guó)農(nóng)業(yè)仍處于增產(chǎn)導(dǎo)向的發(fā)展階段, 沒(méi)有精力關(guān)注農(nóng)業(yè)資源環(huán)境問(wèn)題。農(nóng)村還不富裕, 沒(méi)有定力和底氣抵制城市污染下鄉(xiāng)。農(nóng)村建設(shè)缺乏規(guī)劃, 人居環(huán)境臟亂差。基于這種現(xiàn)實(shí), 同時(shí)為了避免大拆大建、加重農(nóng)民負(fù)擔(dān), 當(dāng)時(shí)僅僅提出了“村容整潔”的要求, 一些地方也僅限于“有錢(qián)蓋房、沒(méi)錢(qián)刷墻”。目前, 我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中存在的資源透支和環(huán)境超載問(wèn)題已充分暴露, 有必要也有能力促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。農(nóng)民衣食住行等物質(zhì)生活條件得到改善, 對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要日益增長(zhǎng)。發(fā)展休閑旅游養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè), 吸引城市消費(fèi)者, 也要求有整潔的村容村貌、優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境、舒適的居住條件。適應(yīng)這些新的變化, 未來(lái)有必要把“生態(tài)宜居”作為鄉(xiāng)村振興的重要追求。為此, 要以體制機(jī)制創(chuàng)新促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展, 強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù), 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治;加大農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度, 開(kāi)展農(nóng)村綠化行動(dòng), 完善天然林保護(hù)制度, 擴(kuò)大退耕還林還草;開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng), 繼續(xù)搞好農(nóng)村房前屋后的綠化美化、垃圾和污水處理、村內(nèi)道路硬化。
(四) 從“管理民主”到“治理有效”, 要求健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系
鄉(xiāng)村善治是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。2005年前后, 農(nóng)村稅費(fèi)改革正在推進(jìn), 公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村剛剛開(kāi)始, 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)還需要農(nóng)民負(fù)擔(dān)部分費(fèi)用;鄉(xiāng)村債務(wù)較為嚴(yán)重, 如何化解需要審慎決策;農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度剛剛建立, 補(bǔ)貼資金如何真正發(fā)放到農(nóng)民手中需要周密部署;農(nóng)村基層民主選舉制度還不完善。解決好這些問(wèn)題, 緩解農(nóng)村社會(huì)矛盾, 當(dāng)時(shí)把著力點(diǎn)放在“管理民主”上, 強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村社區(qū)事務(wù)管理中村干部要尊重農(nóng)民的民主權(quán)利, 規(guī)范的是干群關(guān)系。隨著農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)、社區(qū)公共事務(wù)的深刻調(diào)整, 以及利益主體、組織資源的日趨多元, 僅僅依靠村民自治原則規(guī)范村干部與群眾的關(guān)系是不夠的。城鄉(xiāng)人口雙向流動(dòng)的增多、外來(lái)資本的進(jìn)入、產(chǎn)權(quán)關(guān)系的復(fù)雜化, 需要靠法治來(lái)規(guī)范和調(diào)節(jié)農(nóng)村社區(qū)各類關(guān)系。但自治和法治都是有成本的, 如果能夠以德化人、形成共識(shí), 促進(jìn)全社會(huì)遵守共同行為準(zhǔn)則, 就可以大幅度降低農(nóng)村社會(huì)運(yùn)行的摩擦成本。為此, 需要在完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的村民自治制度的基礎(chǔ)上, 進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作, 根據(jù)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)的新變化、實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求, 健全自治、法治、德治“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理機(jī)制。
(五) 以更高標(biāo)準(zhǔn)促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明
盡管“鄉(xiāng)風(fēng)文明”保留了字面的一致, 但內(nèi)涵也在發(fā)生變化。在未來(lái)現(xiàn)代化進(jìn)程中, 要深入挖掘鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化蘊(yùn)含的思想觀念、人文精神、道德規(guī)范, 結(jié)合時(shí)代要求繼承創(chuàng)新, 讓鄉(xiāng)村文化展現(xiàn)出永久魅力和時(shí)代風(fēng)采。要注重人的現(xiàn)代化, 提高農(nóng)民的思想覺(jué)悟、道德水準(zhǔn)、文明素養(yǎng), 普及科學(xué)知識(shí), 抵制腐朽落后文化侵蝕。特別是在婚喪嫁娶中, 要摒棄傳統(tǒng)陋習(xí), 減輕農(nóng)村人情消費(fèi)負(fù)擔(dān)。積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化, 構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境。需要注意的是, 促進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明不僅是提高鄉(xiāng)村生活質(zhì)量的需要, 也有利于改善鄉(xiāng)村營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)鄉(xiāng)村生產(chǎn)力發(fā)展。
三、牢牢把握優(yōu)先發(fā)展和融合發(fā)展兩大原則
在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍較為明顯的背景下, 要促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化跟上國(guó)家現(xiàn)代化步伐, 必須補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這個(gè)“四化同步”的短板、農(nóng)村現(xiàn)代化這個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的短腿、農(nóng)民現(xiàn)代化這個(gè)人的現(xiàn)代化的弱項(xiàng)。為此, 必須深化對(duì)“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題”這一重大論斷的認(rèn)識(shí), 真正做到“始終把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作重中之重”。特別是要貫徹新發(fā)展理念, 堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
(一) 堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展, 就是要發(fā)揮政府有形之手的作用, 加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展步伐
改革開(kāi)放以來(lái), 我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)發(fā)展的重點(diǎn)長(zhǎng)期放在城市。這既是提高公共資源配置效率的客觀需要, 也是在公共資源配置決策過(guò)程中城市影響力大于農(nóng)村影響力的必然結(jié)果。還要看到, 在市場(chǎng)力量的作用下, 公共資源以外的其他各類資源要素會(huì)自發(fā)地流向回報(bào)率高的工業(yè)和城市, 農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在這場(chǎng)資源要素爭(zhēng)奪戰(zhàn)中往往會(huì)敗下陣來(lái)。特別是對(duì)我國(guó)這種后發(fā)追趕型國(guó)家而言, 在現(xiàn)代化進(jìn)程中, 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化往往是快變量, 農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型往往是慢變量。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中, 要想避免農(nóng)業(yè)衰退、鄉(xiāng)村衰落, 實(shí)現(xiàn)國(guó)家協(xié)調(diào)均衡發(fā)展, 必須牢固樹(shù)立農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的理念, 切實(shí)加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持力度。[3]
堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展, 要把握兩個(gè)重點(diǎn):一是推動(dòng)公共資源向農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先配置。這是消除城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)存量差距的迫切需要, 也是防止城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)出現(xiàn)增量差距的必然要求。經(jīng)過(guò)多年努力, 農(nóng)村基本公共服務(wù)體系的“四梁八柱”已經(jīng)搭建起來(lái), 實(shí)現(xiàn)從“無(wú)”到“有”的歷史性變革。目前主要問(wèn)題在于公共服務(wù)領(lǐng)域的城鄉(xiāng)差距仍然較大, 農(nóng)村公共服務(wù)的保障水平較低。應(yīng)把從“有”到“好”作為主攻方向, 繼續(xù)推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展, 著力提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量和便利性;完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度, 著力增加農(nóng)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金;完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度, 著力提高農(nóng)民報(bào)銷比例;統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系, 著力提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面;加大農(nóng)村道路、供水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施投入, 加快農(nóng)村生活垃圾、污水處理能力建設(shè)。二是提高農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的效能。最近兩年, 國(guó)家已開(kāi)始著手調(diào)整完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策, 如實(shí)行棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼試點(diǎn)、推行玉米“市場(chǎng)化收購(gòu)+生產(chǎn)者補(bǔ)貼”、推進(jìn)農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”制度改革。今后我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的力度還應(yīng)繼續(xù)加大, 但要調(diào)整政策的著力點(diǎn)。應(yīng)突出競(jìng)爭(zhēng)力指向, 加大對(duì)農(nóng)田水利、土地整治、農(nóng)業(yè)科技、職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)等的投入, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)降成本、提效率。還應(yīng)突出綠色生態(tài)指向, 加大對(duì)退耕還林、退耕還濕和退養(yǎng)還灘、節(jié)水灌溉、耕地地力保護(hù)、化肥和農(nóng)藥減量、農(nóng)業(yè)廢棄物回收、地下水超采和重金屬污染地區(qū)治理等的投入, 促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
(二) 堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展, 就是要發(fā)揮市場(chǎng)無(wú)形之手的作用, 促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互為支撐
受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的影響, 過(guò)去一個(gè)時(shí)期內(nèi)我國(guó)城鄉(xiāng)間的發(fā)展是相互隔絕的, 要素不能自由流動(dòng), 產(chǎn)品不能等價(jià)交換, 產(chǎn)業(yè)缺乏合理分工。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不僅未能有效帶動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展, 而且缺乏農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支撐, 整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)未能實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。改革開(kāi)放以來(lái), 隨著城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的逐步消融, 城鄉(xiāng)間資源再配置效應(yīng)的釋放成為我國(guó)全要素生產(chǎn)率提高的重要源泉, 工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的帶動(dòng)作用也日益明顯。但目前我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的桎梏并未完全破除, 城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)一體化程度有待提高, 特別是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互為支撐的新格局。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展, 要求城鄉(xiāng)資源配置合理化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。今后, 解決好“三農(nóng)”問(wèn)題要借助城鎮(zhèn)的力量, 解決好城市的問(wèn)題也要借助鄉(xiāng)村的力量, 城市與鄉(xiāng)村應(yīng)水乳交融、雙向互動(dòng)、互為依存。為此, 既要繼續(xù)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng), 又要強(qiáng)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互動(dòng)。一是農(nóng)村要對(duì)城鎮(zhèn)的新需求作出靈敏反應(yīng)。城鎮(zhèn)居民對(duì)農(nóng)產(chǎn)品量的需求已得到較好滿足, 但對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)的需求尚未得到很好滿足;不僅要求農(nóng)村提供充足、安全的物質(zhì)產(chǎn)品, 而且要求農(nóng)村提供清潔的空氣、潔凈的水源、恬靜的田園風(fēng)光等生態(tài)產(chǎn)品, 以及農(nóng)耕文化、鄉(xiāng)愁寄托等精神產(chǎn)品。捕捉這些新需求, 應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展從增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向, 大力發(fā)展農(nóng)村休閑旅游養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。二是城鎮(zhèn)要對(duì)農(nóng)村的新需求作出靈敏反應(yīng)。發(fā)展資源節(jié)約、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè), 迫切需要新型肥料和低毒高效農(nóng)藥;促進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“機(jī)器換人”、提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率, 迫切需要性價(jià)比高的農(nóng)業(yè)機(jī)械, 特別是適合丘陵山區(qū)和經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)的小型農(nóng)業(yè)機(jī)械。改善農(nóng)村人居環(huán)境、提高農(nóng)民生活品質(zhì), 迫切需要新型建筑裝飾材料、皮實(shí)耐用的垃圾和污水處理設(shè)備、經(jīng)濟(jì)適用的廚衛(wèi)等家庭生活用品。捕捉這些新需求, 應(yīng)加快調(diào)整工業(yè)部門(mén)的技術(shù)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu), 提高“工業(yè)品下鄉(xiāng)”的針對(duì)性和效率。
四、切實(shí)抓好“人、地、錢(qián)”三個(gè)關(guān)鍵
實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個(gè)系統(tǒng)工程, 需要科學(xué)制定規(guī)劃, 全面推進(jìn)各項(xiàng)振興措施落地。核心是抓好“人、地、錢(qián)”三個(gè)關(guān)鍵。[4][5]
(一) 促進(jìn)鄉(xiāng)村人口和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占比下降、結(jié)構(gòu)優(yōu)化
一般認(rèn)為, 一國(guó)城鎮(zhèn)化率超過(guò)30%后就進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段, 超過(guò)70%后城鎮(zhèn)化就趨于穩(wěn)定。我國(guó)從1996年城鎮(zhèn)化率超過(guò)30%以來(lái), 城鎮(zhèn)化率以年均超過(guò)1個(gè)百分點(diǎn)的速度快速發(fā)展。盡管如此, 2016年我國(guó)城鎮(zhèn)化率也僅為57.3%, 仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。尤其是來(lái)自農(nóng)村的城鎮(zhèn)常住人口中相當(dāng)部分還未完全融入就業(yè)和居住的城鎮(zhèn)。按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃, 2020年我國(guó)按常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率也僅為60%, 按戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率則只有45%。總體而言我國(guó)仍處于“要富裕農(nóng)民必須減少農(nóng)民”的發(fā)展階段, 必須堅(jiān)定不移推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化, 繼續(xù)促進(jìn)鄉(xiāng)村人口進(jìn)城和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。同時(shí)也要注意到, 我國(guó)鄉(xiāng)村人口進(jìn)城和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移具有“精英移民”的特征, 進(jìn)城的人口和轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力在年齡、受教育程度、性別比例等方面明顯優(yōu)于留在農(nóng)業(yè)農(nóng)村的那部分人口和勞動(dòng)力。
從日本等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看, 年輕人外流、老齡化程度高, 與鄉(xiāng)村衰敗互為因果。實(shí)現(xiàn)我國(guó)鄉(xiāng)村振興, 必須在促進(jìn)鄉(xiāng)村人口和農(nóng)業(yè)從業(yè)人員占比繼續(xù)下降的同時(shí), 注重優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu), 提高鄉(xiāng)村人力資本質(zhì)量。一要優(yōu)化農(nóng)業(yè)從業(yè)者結(jié)構(gòu)。加快培養(yǎng)現(xiàn)代青年農(nóng)場(chǎng)主、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體帶頭人、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人。既要重視從目前仍在農(nóng)村的人中發(fā)現(xiàn)和培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民, 又要重視引導(dǎo)部分有意愿的農(nóng)民工返鄉(xiāng)、從農(nóng)村走出來(lái)的大學(xué)生回鄉(xiāng)、在城市成長(zhǎng)的各類人才下鄉(xiāng), 將現(xiàn)代科技、生產(chǎn)方式和經(jīng)營(yíng)模式引入農(nóng)業(yè)農(nóng)村。二要優(yōu)化鄉(xiāng)村居民結(jié)構(gòu)。現(xiàn)代化國(guó)家的鄉(xiāng)村, 其價(jià)值既體現(xiàn)在提供農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品, 也體現(xiàn)在提供一種高品質(zhì)的生活, 居住和生活在鄉(xiāng)村地區(qū)的人大部分并不是典型意義上的“農(nóng)民”即農(nóng)業(yè)從業(yè)人員, 甚至也不是原來(lái)務(wù)農(nóng)、后來(lái)轉(zhuǎn)向二三產(chǎn)業(yè)的“農(nóng)民工”, 而是來(lái)自周邊城鎮(zhèn)地區(qū)的教師、醫(yī)生、律師、公務(wù)員等勞動(dòng)人口和非勞動(dòng)人口。在我國(guó)未來(lái)現(xiàn)代化進(jìn)程中, 既應(yīng)當(dāng)讓目前的鄉(xiāng)村人口進(jìn)城就業(yè)和定居, 也應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件讓部分在城鎮(zhèn)就業(yè)的人口下鄉(xiāng)居住和生活。只有這樣, 鄉(xiāng)村才能保持生機(jī)和活力。三要加快培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊(duì)伍。全面提高農(nóng)村地區(qū)公務(wù)員、科技人員、教師、醫(yī)生等的能力和水平。
(二) 加快建立鄉(xiāng)村振興的用地保障機(jī)制
深化農(nóng)村土地制度改革, 是促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的迫切需要, 是發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的必然要求, 也是優(yōu)化鄉(xiāng)村人口結(jié)構(gòu)的重要條件。一要以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為目標(biāo)完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度。隨著承包戶就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)乃至居住地的變化, “農(nóng)一代”逐步退出、“農(nóng)二代”不愿務(wù)農(nóng), 以及城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的健全, 承包地的生計(jì)保障功能在下降、生產(chǎn)要素功能在彰顯, 應(yīng)據(jù)此調(diào)整完善對(duì)集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的賦權(quán)。為防止“不在村地主”可能導(dǎo)致的土地撂荒、“財(cái)產(chǎn)幻覺(jué)”可能導(dǎo)致的地租過(guò)快上漲, 對(duì)承包權(quán)的賦權(quán)應(yīng)適可而止。二要完善農(nóng)業(yè)設(shè)施用地管理政策。對(duì)農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉(cāng)儲(chǔ)等設(shè)施用地, 停車場(chǎng)、廁所、餐飲等配套用地, 應(yīng)實(shí)行更靈活和寬松的管理政策。三要優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地和鄉(xiāng)村建設(shè)用地布局。土地利用總體規(guī)劃必須順應(yīng)建設(shè)用地布局調(diào)整優(yōu)化的需要, 縣級(jí)政府要盡快組織編制村級(jí)土地利用規(guī)劃, 調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局, 以有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地。土地利用總體規(guī)劃必須有前瞻性, 應(yīng)預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo), 為未來(lái)單獨(dú)選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等留出空間。切實(shí)落實(shí)“將年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)”的既有政策。審慎改進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和耕地占補(bǔ)平衡操作辦法, 既要考慮獲取土地增值收益為當(dāng)下鄉(xiāng)村振興籌集資金的需要, 又要考慮為未來(lái)鄉(xiāng)村發(fā)展留出用地空間。切不可為了眼前的蠅頭小利而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展空間, 不要急于把農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)騰挪到城市、把欠發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)騰挪到發(fā)達(dá)地區(qū)。四要探索盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地和閑置農(nóng)房的有效途徑。在不以買賣農(nóng)村宅基地為出發(fā)點(diǎn)的前提下, 積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 落實(shí)宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。重點(diǎn)是通過(guò)放活使用權(quán), 探索有效利用農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)民閑置房屋的具體辦法。例如, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以將村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地, 以入股、聯(lián)營(yíng)等方式, 發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合項(xiàng)目。又如, 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過(guò)出租、合作等方式, 盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地。
(三) 建立健全有利于各類資金向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)的體制機(jī)制
振興鄉(xiāng)村需要大量資金投入。應(yīng)從財(cái)政、金融、社會(huì)資本等多個(gè)渠道籌集鄉(xiāng)村振興所需資金。一要改革財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制。一方面, 要堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為財(cái)政支出的優(yōu)先領(lǐng)域, 確保農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入適度增加;另一方面, 要把主要精力放在創(chuàng)新使用方式、提高支農(nóng)效能上。要做好“整合”和“撬動(dòng)”兩篇文章。“整合”, 就是要發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用, 把各類涉農(nóng)資金盡可能“打捆”使用, 形成合力。“撬動(dòng)”, 就是要通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)、貼息、擔(dān)保等方式, 發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用, 引導(dǎo)金融和社會(huì)資本更多地投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村。二要加快農(nóng)村金融創(chuàng)新。農(nóng)村存款相當(dāng)部分不能在農(nóng)村轉(zhuǎn)化為投資, 通過(guò)金融機(jī)構(gòu)的虹吸效應(yīng)流向城市, 是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。要從“建機(jī)制”和“建機(jī)構(gòu)”兩方面采取措施。“建機(jī)制”, 就是要落實(shí)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)政策, 對(duì)涉農(nóng)業(yè)務(wù)達(dá)到一定比例的金融機(jī)構(gòu)實(shí)行差別化監(jiān)管和考核辦法, 適當(dāng)下放縣域分支機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)審批權(quán)限, 解決投放“三農(nóng)”貸款積極性不足的問(wèn)題。“建機(jī)構(gòu)”, 就是要優(yōu)化村鎮(zhèn)銀行設(shè)立模式、提高縣市覆蓋面, 開(kāi)展農(nóng)民合作社內(nèi)部信用合作, 支持現(xiàn)有大型金融機(jī)構(gòu)增加縣域網(wǎng)點(diǎn), 解決投放“三農(nóng)”貸款市場(chǎng)主體不足的問(wèn)題。三要鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與鄉(xiāng)村振興。鼓勵(lì)社會(huì)資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè), 以及休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)。創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機(jī)制, 引導(dǎo)社會(huì)資本帶動(dòng)農(nóng)民而不是替代農(nóng)民。加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù), 穩(wěn)定投資者預(yù)期。四是激發(fā)農(nóng)民投資積極性。在直接受益的原則下, 可以通過(guò)“一事一議”等方式, 引導(dǎo)農(nóng)民增加對(duì)村內(nèi)道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資投勞。
五、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要特別關(guān)注邊遠(yuǎn)村落和貧困群體
我國(guó)改革開(kāi)放40年發(fā)展歷程和發(fā)達(dá)國(guó)家歷史經(jīng)驗(yàn)表明, 總有一部分村落和群體跟不上整體發(fā)展步伐, 這樣的村落容易陷入衰退, 這樣的群體容易陷入貧困。[6]但正如實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化不能落下鄉(xiāng)村, 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興也不能漠視邊遠(yuǎn)村落和貧困群體。隨著大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城, 部分地方會(huì)出現(xiàn)“空心村”, 缺乏人氣, 甚至略顯凋零, 這是現(xiàn)代化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象, 也是正常現(xiàn)象。我們阻止不了部分邊遠(yuǎn)村落的衰退和消亡。我們要做的是在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時(shí), 以縣域?yàn)閱卧? 前瞻性地規(guī)劃好村鎮(zhèn)體系, 把傳統(tǒng)民居和古村落保護(hù)好, 把今后將長(zhǎng)期存在下去的村莊建設(shè)好。在減貧方面, 則應(yīng)適時(shí)從絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困。
(一) 消除絕對(duì)貧困:未來(lái)3年的著力點(diǎn)是提高脫貧質(zhì)量
中央提出精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略以來(lái), 已取得明顯成效。全國(guó)農(nóng)村貧困人口從2012年的9899萬(wàn)人, 減少到2016年的4335萬(wàn)人;農(nóng)村貧困人口占比從2012年的10.2%, 下降到2016年的4.5%。從現(xiàn)在到2020年是全面建成小康社會(huì)決勝期, 打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)是未來(lái)3年的艱巨任務(wù)。一要發(fā)揮中國(guó)的制度優(yōu)勢(shì)。強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制, 繼續(xù)動(dòng)員全黨全國(guó)全社會(huì)力量, 堅(jiān)持大扶貧格局。無(wú)論是地方還是中央, 無(wú)論是貧困地區(qū)還是發(fā)達(dá)地區(qū), 無(wú)論是扶貧專業(yè)部門(mén)還是各機(jī)關(guān)單位, 都有責(zé)任和義務(wù)。二要根據(jù)脫貧進(jìn)展, 實(shí)行分類指導(dǎo)。經(jīng)過(guò)幾年的扶持, 部分建檔貧困戶、貧困村甚至貧困縣將陸續(xù)脫貧出列, 對(duì)他們應(yīng)“扶上馬送一程”, 繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)行扶持政策, 把脫貧的基礎(chǔ)夯實(shí)。對(duì)剩下的貧困戶、貧困村、貧困縣, 應(yīng)集中力量打攻堅(jiān)戰(zhàn), 尤其是要重點(diǎn)攻克深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù), 確保到2020我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧, 貧困縣全部摘帽, 解決區(qū)域性整體貧困。三要注重提高脫貧質(zhì)量。在中央高位推動(dòng)、地方各級(jí)黨委政府高度重視下, 在較短時(shí)期內(nèi)集中大量資源, 可以實(shí)現(xiàn)收入、生活水平維度的脫貧目標(biāo)。但人的觀念改變、能力提高是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程, 貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和營(yíng)商環(huán)境的改善也需要一個(gè)較長(zhǎng)過(guò)程。只有在這些方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展, 才是高質(zhì)量的脫貧。要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合, 培養(yǎng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。
(二) 緩解相對(duì)貧困:展望后全面小康時(shí)代的精準(zhǔn)扶貧
這些年來(lái), 盡管按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)衡量的農(nóng)村絕對(duì)貧困人口數(shù)在快速下降, 但農(nóng)村收入分配差距在擴(kuò)大, 農(nóng)村相對(duì)貧困問(wèn)題在彰顯。2006~2016年, 全國(guó)農(nóng)村20%低收入戶、20%中等偏下戶、20%中等收入戶、20%中等偏上戶和20%高收入戶的人均收入增長(zhǎng)倍率, 分別為2.54倍、3.52倍、3.54倍、3.54倍和3.36倍, 低收入戶收入增長(zhǎng)未能跑贏其他四個(gè)組別。這表明, 即便全面建成小康社會(huì)后, 促進(jìn)共享發(fā)展的任務(wù)仍很艱巨, 精準(zhǔn)扶貧仍應(yīng)是促進(jìn)共享發(fā)展的重要途徑, 但在貧困標(biāo)準(zhǔn)、扶貧對(duì)象、政策工具等方面需要有大的轉(zhuǎn)變。
一是應(yīng)從消除絕對(duì)貧困向緩解相對(duì)貧困轉(zhuǎn)變。改革開(kāi)放以來(lái), 我國(guó)先后采用過(guò)三條農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn), 其中1978年標(biāo)準(zhǔn)和2008年標(biāo)準(zhǔn)均低于當(dāng)時(shí)世界銀行的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn), 但2010年標(biāo)準(zhǔn)已略高于世界銀行按2005年購(gòu)買力評(píng)價(jià)計(jì)算的每人每天1.25美元標(biāo)準(zhǔn)或按2011年購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算的每人每天1.9美元標(biāo)準(zhǔn)。盡管如此, 2010年標(biāo)準(zhǔn)仍是一個(gè)絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。2020年以后, 低于這個(gè)絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口消除后, 我國(guó)扶貧工作的著力點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向緩解相對(duì)貧困。適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變, 應(yīng)以新的理念制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)際上有兩種通行做法:一種是按平均收入或收入中位線的一定比例 (例如50%) 計(jì)算, 另一種是按照覆蓋一定比例 (例如10%) 最低收入群體的原則劃線。應(yīng)借鑒這些做法, 考慮財(cái)政承受能力, 制定我國(guó)的相對(duì)貧困線, 精準(zhǔn)地圈定扶貧對(duì)象。
二是應(yīng)從單一的收入脫貧向多維度的能力提升轉(zhuǎn)變。貧困體現(xiàn)在多個(gè)方面, 既應(yīng)從收入維度進(jìn)行衡量, 也應(yīng)從消費(fèi)維度進(jìn)行衡量, 還應(yīng)從能力維度進(jìn)行衡量。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要 (2011~2020年) 》既提出了收入維度的脫貧標(biāo)準(zhǔn), 也提出了“兩不愁、三保障”的綜合性脫貧標(biāo)準(zhǔn), 這是一個(gè)重大進(jìn)步。但目前我國(guó)仍是以收入標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算和公布農(nóng)村貧困人口數(shù)。2020年以后, 不應(yīng)再把貧困人口的減少作為衡量扶貧成績(jī)的指標(biāo), 而應(yīng)圍繞緩解相對(duì)貧困, 把貧困人口在教育、住房、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面的改善程度作為追求目標(biāo)。為此, 應(yīng)更多地實(shí)施“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”之類的扶貧措施, 做到緩解相對(duì)貧困視角下的精準(zhǔn)施策。
三是應(yīng)從城鄉(xiāng)分割向城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)變。受城鄉(xiāng)二元體制的影響, 過(guò)去我國(guó)城市和農(nóng)村的扶貧政策是分割的, 城市有就業(yè)幫扶、低保等政策, 農(nóng)村有開(kāi)發(fā)式和救濟(jì)式扶貧政策, 兩套政策體系在標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、目標(biāo)、手段、執(zhí)行等方面存在較大差異。隨著農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)城, 部分貧困人口發(fā)生了空間轉(zhuǎn)移, 但城市的扶貧政策并不覆蓋這部分人口;隨著城市社會(huì)分化程度加劇, 城市貧困問(wèn)題需要給予高度關(guān)注。[7]2020年以后, 應(yīng)把城鄉(xiāng)扶貧一體化放在突出位置, 在城鄉(xiāng)居民醫(yī)保、養(yǎng)老逐步并軌的基礎(chǔ)上, 推進(jìn)城鄉(xiāng)居民低保、就業(yè)、義務(wù)教育、住房保障等領(lǐng)域的并軌, 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)貧困標(biāo)準(zhǔn)、扶貧措施、執(zhí)行機(jī)構(gòu)的一體化。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：改革2018年01期
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