集人氣 聚財氣 養生氣
——中國特色小鎮建設調查
中國已經有過三次城鎮化浪潮，第一次在春秋戰國時期，群雄逐鹿，興邦建城，史料記載約有八九百個城鎮；第二次在宋代，工商業發達，史書中可以見到名字的市鎮多達3600多個；第三次形成于改革開放以來，這次城鎮化浪潮發展到今天，特色小鎮應運而生，這是基層的乘勢而為，是市場經濟的規律，也是城鎮化浪潮順應時代需求的必然結果。
我們近期赴甘肅、黑龍江、河南、浙江、山西、吉林、廣東等省就特色小鎮建設問題進行實地考察，以期窺斑見豹。
主要特征
1.各類主體積極性高。各地各級政府都在制定培育政策、編制規劃， 爭取進入國家級和省級特色小鎮的培育創建名單，各類社會資本、城市工商資本都積極在特色小鎮建設中尋找新的投資機會和項目。河南洛陽的金果小鎮、唐三彩小鎮，開封的朱仙鎮，黑龍江漠河的北極小鎮以及甘肅定西的書畫小鎮、中藥材小鎮等都因為入選國家或省級特色小鎮正獲得社會資本的熱捧。
2.各級政府推動力度大、思路寬、創意新。各地政府強化和創新了財政、組織、金融和政策等方面對特色小鎮的支持。黑龍江專門設立了“南北特色小鎮產業投資基金”，除了按照規定用于黑龍江本省的留存外，全國其他各省市的特色小鎮建設均可以利用該基金。山西省積極利用境外金磚銀行和亞洲開發銀行的貸款項目解決特色小鎮基建的融資問題。甘肅省把特色小鎮納入新型城鎮化試點工作范圍， 利用原有的新型城鎮化試點工作領導小組統籌特色小鎮的建設工作。浙江省則有專門的特色小鎮規劃建設工作聯席會議辦公室來負責協調相關工作的開展。
3.發展類型多、種類全。一是大中城市創新要素的外溢形成的創意小鎮。大城市橫跨多個產業，具有強大的集聚效應，吸引了大量的資本、技術和人才，要素密集的交流與互動孕育了新思想和新實驗，這些創新要素外溢便形成了眾多創意小鎮。這些創意小鎮一般位于大中城市的周邊， 既不是建制鎮，也不是傳統意義上的開發區，而是以創新要素的聚集為邊界，既幫助了大中城市疏散常住人口，又讓向往城市生活的人享受到城市服務的便捷，實現城市資源的集約利用、城市功能的共建共享。浙江省嘉善縣歸谷小鎮依托上海海歸人才和資金的溢出效應，將原本是煙囪林立、污水橫流的磚瓦廠騰籠換鳥，改造成鳥語花香、以高科技為主導的特色小鎮。二是傳統產業分工形成的專業化制造小鎮。這些專業化小鎮的前身不少是“一村一品”“一鎮一業” 和“一鎮一品”等，它們原來僅在少數的一個或幾個行業內從事專業化經營，充分利用地方化經濟，生產傳統勞動力密集型的產品，吸納了大量農業勞動力的轉移。為了應對勞動力成本的快速上漲，這些專業化小鎮積極探索產業的多元化與升級改造，努力培育成生產、生活、生態及生意“四生一體化”的特色小鎮。浙江紹興的大唐襪藝小鎮原來是生產廉價襪子的專業小鎮，由于工資成本增長過高、過快，當地積極探索傳統襪子產業的轉型升級，由制造轉向設計，打造“世界襪業設計中心”，根據人體運動時肌肉受力的需求與時尚的需求， 設計出功能型、個性化的襪子，每雙襪子的售價都在百元以上，銷量大增。浙江嘉善縣巧克力甜蜜小鎮原來也僅生產傳統的巧克力，現在它們借鑒國外“好時小鎮”“雀巢工廠”等工業旅游模式，并加以創新，拓展為“巧克力生產+巧克力工業旅游+巧克力主題樂園”相結合的特色小鎮， 成為亞洲最大的巧克力特色旅游風景區。安徽潛山縣源潭鎮利用制刷傳統工藝，打造成上至精密儀器用刷、下至生活生產用刷門類齊全、具有國際影響力的刷業小鎮，目前正探索制定刷業的行標、國標，為中國刷業走向世界奠定基礎。三是依托自然農業資源和歷史文化資源形成的資源型小鎮。只要有別致的自然風光、差異化的農業資源以及獨特的歷史人文典故就有可能形成資源型小鎮，這些小鎮遍布東中西部。河南洛陽市當地藝術家將傳統陶瓷工藝、鄉村旅游和洛寧縣獨具特色的環境相結合，打造出獨具特色的愛和三彩陶藝小鎮，雖身處大山深處，卻精致至極，并通過互聯網與世界陶藝名家、名地聯通，影響日深。
存在問題
1.大躍進、大手筆、大欲望。一是有些地方拼命趕速度，存在大躍進的風險。一些地方政府貪大、求多、圖快，追求短期利益和表面形象變化，而對于特色小鎮培育周期、投資規模、完成數量設置過高要求，急于出成果、忙于出政績。某省要求特色小鎮的建設原則上3年內完成固定資產投資50億元左右， 其他的省份也有類似的情況。二是一些地方在小鎮規劃的數量與規模上，手筆極大，有可能形成新的爛尾工程。一些地方政府存在計劃經濟思維，要求逐級下派分配任務， 完成某些數量指標，計劃形成所謂“省、市、縣分級創建的特色小鎮格局”。西部某省一地級市就擬培育創建省、市、縣級特色小鎮25 個，而中部某省一地級市也提出要辦40個特色小鎮。這與國家要求集中力量重點培育基礎條件較好的特色小鎮的初衷并不一致，和“撒胡椒面”式的配置有限優質資源沒有多大區別。而一些地方不注重集約化開發，沒有明確的規劃與建設邊界，造成小鎮的無限擴張。西部某省一小鎮的建成區面積有2.8平方公里，但是其規劃的中藥材小鎮總面積卻高達上百平方公里，總投資高達170多億元。某省已建成的一座特色小鎮建成面積有6個故宮大，建筑面積等于10個故宮，但是由于產業集聚效應不高，目前已停工年余， 成了半拉子工程。三是地方政府的胃口被普遍吊高，沒有把立足點主要放在特色小鎮的內生動力上，而是熱盼中央在優惠政策、財政資金和投資項目的安排上有大動作，形成新一輪投資拉動地方經濟增長的態勢，這在中西部尤其明顯。
2.目標不明、產鎮脫節。聚人氣、生財氣、養生氣應是特色小鎮的追求。但一些地方目標并不明確，定位不清晰，不知道發展特色小鎮是為了什么，造成嚴重的產鎮脫節。產業與產業、產業與社區、產業與人以及產業與城鄉之間缺乏有效互動，形成了產業孤島。中部某省某鎮雖屬中國四大名鎮，然而產業基礎薄弱，僅靠殘存的歷史記憶很難作為小鎮100億投資目標的產業基礎，特色小鎮的發展與本地居民基本無關，無法凝聚“三氣”， 后續發展堪憂。
3.多頭管理、各自為政。一是誰在主管。關于特色小鎮建設政府文件主要包括住房和城鄉建設部2016 年的147號文、221號文和2017年的81號文、102號文，國家發展改革委2016年的2125號文、2604號文和2017 年的102號文，以及國家體育總局2017年73號文和國家林業局2017年110號文。在特色小鎮申報工作中， 有的是發展改革委（局）牽頭，有的是住建廳（局）在牽頭，目前有的體育局、林業局也分別在獨自牽頭做，申報條件存在分歧。二是建制鎮還是非建制鎮。發展改革委的相關通知一般明確表示特色小鎮分兩種，建制鎮和非建制鎮，但住房和城鄉建設部發布的第一和第二批特色小鎮名單中全是建制鎮。無主管理和多元格局造成各說各話，互相矛盾，這給特色小鎮申報和建設推進工作帶來了較大困擾。
4.規劃體系模糊，為規劃而規劃。由于特色小鎮是個新事物，沒有現成的、規范的規劃標準，導致有些小鎮在編制規劃時缺乏通盤謀劃，存在產城銜接不夠、功能融合不夠等問題。各地要求的規劃類型都不太一樣，有的省要求擬申報的特色小鎮完成總體規劃和控制性詳細規劃修編，后續再完成鎮區的發展規劃。有的省只需要有符合土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境功能區規劃的特色小鎮概念性規劃。有的則要求按照“多規合一”的理念統籌編制的特色小鎮建設規劃。特色小鎮的發展不可能完全靠事前的規劃，不同的發展階段應該使用不同的規劃， 要充分理解和理順各種規劃之間、前期規劃與后期發展之間的動態關系，做好概念性規劃，預留規劃的調整機制，不要為了規劃而規劃。現在就拿出控制性詳細規劃，會造成現實與詳細規劃不相符，這樣即使制定了規劃，最后也難以執行。
政策建議
1.明確目標。特色小鎮具有多功能效應。一是推進鄉村的城鎮化。特色小鎮是城鄉之間的一個緩沖空間，是城市的公共設施和公共服務向鄉村延伸的承接平臺，它可以讓農民就地就近市民化。二是促進農民就地就業。鄉村僅僅依靠農業就能生存的時代已經結束，遠走他鄉和拋家別親的進城務工犧牲太大，特色小鎮通過促進農民就地就業，有利于開拓農民的第三就業空間。三是疏解城市功能。特色小鎮是“城市之尾、農村之首”，建設特色小鎮既有助于發展農村，同時也可以疏解城市功能，緩解城市的壓力。四是推進鄉村一二三產業融合發展。通過發展二、三產業可以帶動第一產業，以工業、服務業發展促進農業現代化。五是為城歸農民工創業搭建平臺。從城市返鄉創業的農民工，一般資本有限，融資困難，特色小鎮通過改善基礎設施，搭建創業平臺以更低的租金和工資成本以及更優惠的水費、電費和網費為城歸農民工提供低成本的創業空間。六是為鄉村振興注入現代元素。在特色小鎮的發育過程中，現代理念、現代技術、現代設施、現代經營、現代金融、現代業態、現代管理等聚集小鎮并輻射周邊，為鄉村振興注入現代元素。七是為城鄉融合發展搭建平臺。特色小鎮是城鄉的接合部、融合體，有助于各類資源及要素在城鄉之間對流互動，促進城鄉的融合發展。
2.明確主管。特色小鎮建設涉及發改、國土、財政、住建、旅游、農業、環保、文化等多個部門的協調工作。在中央層面，應充分發揮推進新型城鎮化工作部際聯席會議機制的作用，由國家發展改革委牽頭，會同各相關部門，共同推進特色小鎮和小城鎮建設工作。只由住建系統牽頭，造成小鎮更偏重于基礎設施建設，而不是產業的培育和發展。在省市縣地方層面則要創立和激活特色小鎮建設工作小組機制，有些地方沒建立相應的議事協調機構，而有些地方的工作小組機制則形同虛設，例會制度空置。對于一些重點的特色小鎮，可以適當擴大小鎮的管理權限。對納入特色小城鎮建設范圍的建制鎮要逐步實現財權、地權、事權、人權等有序下放， 其管理職能和權限可按照縣城或特大鎮對待。可允許非建制鎮類的特色小鎮成立具有一定權限的特色小鎮管理委員會。逐步形成“條塊結合、以塊為主”的小鎮管理體制。
3.明確管什么。一是選準培育對象。不能盲目逐級下派創建特色小鎮數量指標，而是應該分區、分類、分階段選擇有基礎有條件的項目和地區進行重點培育。在小鎮類型選擇上， 東部相對發達地區可以多考慮非建制鎮類特色小鎮建設，多搭建大城市周邊的適合疏解大都市功能的發展平臺。中西部相對落后地區可以適當多考慮具有區位和特色產業資源優勢的建制鎮進行更新打造。二是建立標準體系和評價體系。針對不同類型的特色小鎮制定不同的規劃設計標準，確保不同特色小鎮的規劃有編制指南。建立和健全特色小鎮分類考核評價體系，考核的內容既要重視共性方面， 也要突出差異性方面。衡量不同類型小鎮的指標應該有所不同，評估考核政策不能搞“一刀切”。但不論哪種類型，以特色做產業、以綠色做底色、以秀色做形象應是共同遵守的原則。三是創新政策激勵機制。改變政策扶持資金的發放時序，對于創建合格的特色小鎮及時給予資金等獎勵， 而不是對僅處于概念階段的特色小鎮就盲目給予資金支持。
4.明確怎么管。一是不可急于求成。經濟要素的區域聚集、產業的發展速度都是按市場規律水到渠成的結果。不同產業的特色小鎮， 其建設發展進程、成長周期有特定的規律。由于生態保育的長期性和復雜性，生態小鎮就很難在3-5年建成，而基金小鎮可以利用資本市場的高度流動性短期內完成資金的巨量集結。有些小鎮有著深厚的歷史發展基礎，稍加整合，很快就可以建成，有些小鎮卻處于初創階段，需要相對較長的時間才能見到成效。因此，特色小鎮建設的考核周期要保持彈性的考核期限，要有足夠的耐心。二是應因鎮施策，以充分彰顯小鎮特色為目標，不能千鎮一面。特色產業是支撐特色小鎮可持續發展的生命力，也是特色小鎮賴以存在的基礎。不同的特色小鎮要形成不同的產業分工，尤其在相鄰區域主攻同一產業，更要差異化定位、細分領域、錯位發展，不能喪失獨特性。三是做好引導、指導和疏導。對于一個基礎良好，迅速發展的小鎮，需要的是政府做好引導，即充分發揮優惠政策及財政資金的引導作用。對于處在轉型和產業升級階段的小鎮更多需要的是政府給予方向性、戰略性指導。而對于一些發展中遇到阻力的小鎮， 政府應及時幫助疏導，拆除障礙。總之，政府既不能完全“無為而治”，也不要大包大攬。四是建立市場、社會和政府三位一體的治理體系，形成各司其職、各負其責， 既互相配合又相互制衡的現代治理格局。特色小鎮建設僅靠政府是遠遠不夠的，應充分發揮市場和社會的力量，廣東豐順縣留隍鎮，有億萬富翁230多個，十億以上的多達幾十個；湛江黃略村有上千個千萬富翁，他們中許多都有奉獻鄉里的意愿，政府只需稍加組織引導便可立馬成勢。宋代小城鎮發展之所以快速高效，其中一條重要因素就是政府只設稅收、防火兩個機構，其余由地方自治。這一做法應予借鑒， 盡量減少行政機構設置，給市場和社會更多的自由度和主動權。
（作者簡介：劉奇，博士生導師，國務院參事室特約研究員，中國農經學會副會長，中國農村政策研究中心研究員，清華大學中國農村研究院學術委員會委員、首席專家。）
中國鄉村發現網轉自：中國發展觀察 2018年第9期
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