黨的十九大報告提出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。為更好地優化供給結構以克服“不平衡不充分”的制約，增加有效供給滿足人民需要，在不增稅、不增債并擴大基礎建設投資的前提下，采用政府和社會資本合作模式（PPP）創新特色小鎮建設成為必然選擇。
PPP是治理創新的有效工具
PPP在帶來融資革新的同時，也帶來了管理、治理的革新。當前政府選擇PPP模式積極地推進現代國家治理中的制度創新，是實施和諧社會管理、貫徹“中國夢”發展戰略的客觀必然要求。
1.PPP 是一種新型的項目融資模式
PPP在興起之初，目的是為基礎設施融資，具體包括公路建設、鐵路建設和水利建設融資。由于財政支付很難覆蓋基礎設施的實際需求，所以只能有效利用社會資本，并允許社會資本以收費的方式收回投資，它在一定程度上彌補了政府資金的不足。正是這種政府帶動社會資本參與基礎設施建設的做法，使得社會資本從在商言商立場出發，也可鎖定相當長的時間段而按照“非暴利但可接受”的水平盈利，因此PPP迅速得到社會資本的肯定和歡迎，隨后這種融資方式被不斷地運用到基礎設施建設的各個方面。由此，以PPP方式融資參與小鎮建設成為治理變革的一個很直觀的升級式創新。
2.PPP是一種管理模式的創新
PPP能夠緩解我國財政支出壓力，對于解決政府供給低效問題，更具建設性和創新意義。PPP是關于計劃、建設和開發基礎設施，分享或重新分配風險、成本、效益、資源和責任的新型管理機制，其管理職能也是它受到大范圍推廣的重要原因。由于政府、企業和專業機構在PPP中“優勢互補”，實現“1+1+1>3”，所以 PPP 的作用并不僅限于數量的最優化，還能提高政府供給的質量和效率。千千萬萬個PPP項目多贏式的包容性發展，是優化小鎮建設模式的重要保障。
3. PPP 是一種治理模式的創新
PPP的合作治理機制把政府與非政府組織整合成“合作型組織”，實為用組織機制升級代替一部分傳統政府功能的國家治理現代化取向上的創新。不容忽視的是，傳統政府供給不僅存在低效的問題，往往還有對公共利益的偏離。PPP既有利于轉變傳統政府的供給機制，使地方政府在公共工程領域從傳統單一年度的“預算收支管理”，轉為更為合理的中長期“資產負債管理”，還可以其陽光化的公共參與和多方監督，有效矯正和防范以往容易產生的偏離公共利益的弊病，在“目標導向”與“問題導向”的結合上，形成對于“善治”的獨特貢獻。
PPP模式參與小鎮建設的必然性
在公用基礎設施投資方面，政府一直居于主導地位，然而這種供給模式存在諸多問題。從“收”的角度來看：僅靠稅收籌資會導致供給不足，因為稅收增加受法定約束和社會可接受度約束。政府債也會導致代際負擔不公，從一定程度上說公債屬于稅收的一個變種，不可能無限制地增加。從“支”的角度看：公用基礎設施建設對財政支出資金的爭奪往往會導致同級政府部門之間或者上下級政府之間的不良博弈，這不是一個正向激勵。因此以PPP模式引入社會資本參與公用基礎設施建設，包括特色小鎮建設，有利于緩解稅收扭曲、公債的代際不公及財政撥付無序等矛盾。
眾所周知，小鎮建設應該更多地從公共利益、公共責任和政府對民眾訴求的回應性來思考相關公用基礎設施建設的公共價值所在。新型城鎮化過程中發揮PPP合作模式潛力的一大關鍵，在于從基礎設施融資、建設、運營和維護著手，由政府引導社會資本參與其中或提供各種支持，通過與社會資本簽訂合同，引導私人部門積極參與小鎮建設。需要強調的是，PPP并非一般的跨部門合作或參與，是新型的政府企業間以契約為約束的伙伴機制，以合作共贏的方式參與公用基礎設施建設。但要可持續地發展PPP合作模式，絕非訂立契約那樣簡單，需要穩固的基于合作者間的信任和法律、契約所保障的相互合作，其中所承諾的目標規劃、資源整合、收益共享、責任共擔及協調服務等需要以改革締造的制度環境升級版來保障。
實踐中不難看到，小鎮建設主體的多元化成為時代改革的訴求，以 PPP 合作模式引進社會資本并參與小鎮建設，無疑是順應時代發展的應有作為。
特色小鎮應用PPP模式的可行性
2017年11月10日，財政部發布的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》明確指出，進一步規范政府和社會資本合作（PPP）項目運作，防止 PPP 異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量。這份通知劍指當前我國PPP市場中的諸多不規范現象，標志著我國PPP發展將進入提質的新階段。今年4月24日，財政部發布的《財政部關于進一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規范管理的通知》，肯定了PPP示范項目在引導規范運作等方面發揮的積極作用。同時，也對部分示范項目執行走樣、進展緩慢等問題進行了規范管理。不難看出國家對PPP的清理整治打的是組合拳，正在循序漸進、穩中有序的推進PPP的規范發展。
社會資本以PPP模式參與投資小鎮建設具有相對優勢，政府要利用其優勢探索能夠自覺改進效率的新政策體系及實施機制。政府與社會資本合作與互動的機制創新，可帶動政府治理方式的轉型升級，這種合作與互動被認為是提高公私合作的有效性與合法性的努力。近兩年在改革發展中，PPP合乎邏輯地成為在新階段的重要創新內容，其發展總體而言仍屬動員和培育期，可說是方興未艾，而且從潛力和態勢上講，以后有望如火如荼地展開。對于尚處于探索階段的PPP模式而言，能否尊重市場機制與公共價值的結合而實現善治，是影響PPP在小鎮建設中推廣的重要因素。
小鎮建設具有整體性、協同性，包括要對制度頂層設計的系統性和統籌性進行把握；同時也要對民生的升級版訴求給予更多的關注，包括政府供給的數量、質量、效率、有效性與合法性等。小鎮建設體系是一個有機整體，推進政府供給體系的創新發展與因地制宜、有所節制地增強供給能力，是政府實現善治過程中不可偏廢的兩個方面。基于公共治理范式下的PPP構建，有利于更好地權衡處理“有效市場+有為、有限政府”的組合關系，是我國公用基礎設施建設有效性與合法性的重要來源，它必然帶來從融資到管理，再到治理的創新，標志著我國政府開啟現代治理、推進特色小鎮建設的善治篇章。
（作者系第十一屆、十二屆全國政協委員、政協經濟委員會委員,中國財政科學研究院研究員、博導）
中國鄉村發現網轉自：《中國國情國力》2018年6月
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