當前，我國正處于決勝全面建成小康社會的關鍵時期。但是，從工業與農業、城市與鄉村對比來看，農業還是現代化建設的短腿，農村還是全面建成小康社會的短板，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾在農村尤其突出。黨的十九大指出，經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。習近平總書記在安徽小崗農村改革座談會上講話指出，深化農村改革需要多要素聯動，要在堅持和完善農村基本經營制度的同時，著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革，賦予農民更多財產權利。
2016年，中共中央、國務院對推進農村集體產權制度改革作出了頂層設計和具體部署，并在2018年中共中央、國務院《關于實施鄉村振興戰略的意見》中明確要求：深入推進農村集體產權制度改革，全面開展農村集體資產清產核資、集體成員身份確認，加快推進經營性資產股份合作制改革。探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制。
關于這項改革總體部署，中央要求，農村集體經營性資產股份合作制改革，主要在有經營性資產的村鎮，特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展。在中央統一部署前已經開展這項改革的村鎮，要按照中央的要求，總結經驗，健全各項制度，讓農民有更多獲得感。沒有開展這項改革的村鎮可根據群眾的意愿和要求，由縣級以上地方政府作出安排，先進行試點，再由點及面展開，力爭用5年左右時間基本完成改革。2017年這項改革在全國100個市縣開展試點，今年將把改革試點擴大到300個(其中地級市50個)，并選擇三個省整省開展改革試點。
關于改革的范圍。中央指導農村集體產權制度改革文件指出：農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業的股份制改造，要體現成員集體所有，只能在農村集體經濟組織內部進行。這是因為，農村集體資產股份合作制改革，是把本集體經濟組織成員所有、歸屬不清晰的資產以股份或份額的形式量化到成員，所以改革只能在集體經濟組織內部進行，外部組織和人員不能參與。
農村集體資產股份合作制改革的關鍵
推進農村集體資產股份合作制改革，首先要明確農村集體資產的所有權，這樣才能界定可以進行股份量化的資產范圍和數量。我國《物權法》規定，農民集體所有的動產不動產歸本集體經濟組織成員集體所有。這是對農村集體資產所有權歸屬的清晰的法律規定。這一規定明確告訴人們，農民集體所有的資產不是歸村內的全體村民所有(村民與集體經濟組織成員的范圍不同)，也不是歸村民委員會所有(村民委員會是基層群眾性自治組織，不是經濟組織)，只有集體經濟組織成員才是集體資產的所有者。按照黨中央國務院關于農村集體產權制度改革的部署，應在成員身份確認、清產核資基礎上，把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體。這是因為現在農村的集體經濟組織，是從人民公社時期三級所有、隊為基礎體制演變來的，土地等集體所有的資產分屬鄉鎮、村、村民組三級集體經濟組織的成員集體所有。具體就是要按照國家建立統一的不動產登記制度的要求，對農民集體所有的不動產給予登記頒證。農村集體資產所有權確權要嚴格按照產權歸屬進行，不能打破原集體所有的界線。否則，容易出現不同經濟組織的資產被平調、剝奪的情況，引發新的財產糾紛和不穩定。
其次，農村集體經營性資產股份合作制改革，是在確認成員身份、清產核資、明確所有權歸屬的基礎上，把集體經營性資產以股份或者份額的形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。道理在于，除非農民成為集體經濟組織資產股份的持有者，否則，農民很難真正分享發展集體經濟的收益，很難成為集體經濟組織的合作者，從而不會真正關心集體經濟組織的發展。需要強調的是，這種改革不是分光吃光，不能折股兌現，而是要保持集體資產的完整性，便于開展生產經營，使集體資產保值增值，發揮其對增加農民收入的作用，這是政策底線。將集體資產折股量化、明確每個成員擁有的份額或持有的股份，就把成員對集體資產的所有權落到實處了，可以有效增強每個成員對集體資產的關心度，相對歸屬不清的產權制度，農民作為集體成員更關心集體資產的保值增值。過去搞集體化，把個人資產歸了大堆，但是分了成員的心，老百姓的心散了。現在股份量化，成員的心就合到一起了。由于成員持股，產權歸屬清晰，這是分股合心，連股連心，人心就聚齊了，在新的產權關系中，集體經濟組織的成員人人都是主人，他們不是為組織和為別人打工，人人都在為自己打工，都在為自己創造財富，能極大地調動每個成員關心集體資產、支持集體發展經濟的自覺性、主動性，形成有效的產權激勵機制。
集體資產折股量化中集體股設置的討論
中共中央關于農村集體產權制改革的文件指出：股權設置，應以成員股為主;是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。這充分體現了黨中央尊重農民群眾意愿、把改革選擇權交給農民，真正讓農民成為改革的參與者和受益者的以人民為主體的理念。
在集體資產股權設置方面，設不設集體股?這是農民群眾最為關心、社會各方面認識不一致的問題，必須要想清楚、講明白。農村集體資產股份量化，是否要設置集體股?在不同的改革階段、不同的地區，有不同的做法。從實踐來看，改革之初，由于認識不到位，政策不明朗，若不留集體股，擔心被人質疑還是不是發展集體經濟?擔心改革方向出問題。所以不少地方市縣黨委政府決定，集體資產折股量化時要留集體股，而且比例還不低，一般在30%左右，多的達60%~70%。隨著改革實踐的演進，以及人們對市場經濟規律認識的深化，政策導向日益明確，現在絕大多數地方在集體資產量化時不再設集體股。前期股權量化時設置集體股的，現在也都取消了集體股，將其量化為成員持有的股份。
至于要不要設集體股，從方法論來講，集體經濟組織成員是這些資產的所有權主體，他們是改革的主體，他們有權選擇符合實際、具體的改革做法。集體資產折股量化時，留不留集體股應該由集體成員民主決定，政府或其他什么組織和個人沒理由要求農民應該怎么樣或不應該怎么樣。這是黨中央國務院明確是否設置集體股由集體經濟組織成員民主決定的初衷。農村集體資產是成員集體所有的，由于歸屬不清晰，管不好用不好，不能發揮應有的作用，有收益分配不公，引發了一系列矛盾和問題。適應市場經濟發展的要求，需要建立歸屬清晰的產權制度。
建立歸屬清晰的產權制度，是加快完善市場經濟體制的內在要求。在集體資產折股量化時不應設集體股。農村集體產權制度改革的目的，就是要解決集體資產歸屬不清晰的問題，在集體資產折股量化到成員時，如果再留集體股，就是保留了一塊歸屬不清晰的資產，改革就是不徹底的“夾生飯”，這與完善市場經濟體制、建立產權保護制度改革的目的是不一致的，是不應該的。
從農村集體產權制度變革的實踐看，傳統的計劃經濟體制下，農村集體產權歸屬不清、經營管理不嚴、收益分配不公，不利于調動農民關心集體、支持集體發展經濟的積極性，不能有效配置資源要素，不利于增加農民的收入，還引發了各種各樣的矛盾和問題。要通過改革解決農村集體資產歸屬不清晰的問題，創新體制機制，解放和發展農村社會生產力，決不能留戀實踐證明不適應市場經濟發展的、過時的、歸屬不清晰的產權制度。
集體經營性資產折股量化時再留集體股，從法理上也是講不通的。這些資產是成員集體所有的，但具體每個成員擁有多少資產是不清楚的，現在將集體所有的資產量化到成員，每個成員擁有一份，再留集體股，請問是留給誰的?留的集體股和每個成員分別持有的股份權利一樣不一樣?誰來代表成員行使集體股的權力，難道這些成員還要再花錢雇人行使權力嗎?所留的集體股是否參加收益分配?如果參與分配，通過分配積累的財產又歸誰所有?將來這部分集體股的資產增值更多了，人口結構更復雜了，還要再進行一次資產折股量化改革嗎?所以，不應該再留集體股。
成都溫江、邳縣的一些村黨支部書記認為，汲取過去的經驗教訓，產權改革不能再留集體股，如果仍留集體股，干部會惦記怎么使用方便一些，農民會擔心干部侵占自己應有的部分。由此導致基層干部與農民群眾之間的誤解，產生新的矛盾。他們認為，解決這個問題的最好的辦法就是不留集體股，當地俗語說“砍了樹枝子，免得老鴉叫”，這樣可以給群眾一個明白，還干部一個清白。
實踐中，農民認為留“集體股”沒道理。云南、重慶等地的農民認為，集體資產折股量化若留集體股，就像和面一樣，和一團掐一坨，農民問你掐一坨是給誰掐的?干什么用?留給誰?這無異于是少數人的“小金庫”。農民不同意留所謂的“集體股”。
有人會問，集體產權制度改革不留集體股，還是集體經濟嗎?有人主張要設集體股，理由是只有保留集體股才叫集體經濟。這涉及什么是集體經濟的問題，既是一個重大的理論問題，又是一個重大的實踐問題。實際上，不設集體股也是集體經濟，而且是新型集體經濟。這個問題在理論早就解決了，股份合作是發展集體經濟的有效實現形式。我們憲法規定：農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。各種形式的合作經濟都是集體經濟。黨的十五大報告指出：“目前城鄉大量出現的多種多樣的股份合作制經濟，是改革中的新事物，要支持和引導，不斷總結經驗，使之逐步完善。勞動者的勞動聯合和勞動者的資本聯合為主的集體經濟，尤其要提倡和鼓勵。”勞動者的勞動聯合不就是合作嗎?勞動者的資本聯合不就是股份合作嗎?因此，集體經濟不是原先生產隊那個傳統的、產權歸屬不清的集體經濟，而是產權清晰基礎上的股份合作，是新型的集體經濟。
中共中央關于農村集體產權制度改革的文件明確指出：“農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過聯合與合作實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式。”集體經濟講的是要素的組織方式、利用機制，不是財產的所有制。集體經濟的本意是，不同個體依據共同認可的規則(包括加入自愿、退出自由、民主管理、收益共享)，通過聯合與合作的方式集體發展經濟，本質是生產要素的組合方式，不是講的所有制問題。在發展演變的過程中，把生產要素的組合方式，搞成所有制形式，這是產生問題的根源。文件也明確提出：農村集體產權制度改革的目標包括科學確認集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系，發展新型集體經濟。顯然這種新型集體經濟，是成員身份明確、邊界清楚、產權歸屬清晰基礎上的股份合作。而且這個集體經濟比原先的集體經濟更有效率。不能把產權制度改革、股份合作與集體經濟對立起來，一定要有一個新的理念，股份合作是新型的集體發展經濟的有效組織形式，而且更有活力。
從改革的實踐看，集體資產股權量化，不設集體股，以成員股為主已是先行改革地方的普遍做法，得到了農民群眾的認可和支持，而且有效加強了集體資產管理，通過聯合與合作集體發展了經濟，解放和發展了農村的社會生產力，實現了集體資產增值，增加了農民收入，有旺盛的生命力和可持續發展的動力。發展新型集體經濟重在集體經營，不在于資產歸大堆;集體發展經濟是個好的要素組合形式。一個人有一塊小的資源，你要發展，很難做大，那怎么辦?就是幾個人聯合起來，這就叫集體發展經濟，我們聯合的目的是經營，不是簡單幾個人歸大堆，這是為什么要改革的道理。
發展新型集體經濟重在給成員分配，不在于增加集體積累。不同個體通過聯合與合作集體發展經濟，目的是通過集體發展經濟增加個人收入，發展目的是先滿足家庭生活需要，改善生活條件，有剩余才根據需要與可能用于擴大再生產，這是所有成員的共同意愿。如果不同個體通過聯合集體發展經濟，賺了錢而不給參與者分配收益，就失去了參與者合作發展的意義;集體經營有收入不分配，老百姓收入不能增加，生活不能改善，這種集體經濟就會失去吸引力和發展的動力，成員與集體就會離心離德，這種合作也難以堅持下去。
有些人還說不留集體股，集體發展經濟沒有經濟來源。實際不是這樣，如果認為只有保留集體股才能發展集體經濟，試問以前實行資產完全集體所有，沒有以股份或份額的形式量化到成員，集體經濟不是也沒有發展起來嗎?看來，留集體股不是發展集體經濟的必要條件。有的人還說，不留集體股，農村社區公共開支怎么辦?其實這更是另外一個話題。黨的十八屆三中全會決定明確提出“統籌城鄉基礎設施和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化”，農村社區的公共開支，應該主要由財政來負擔，不該由集體經濟組織來負擔。實踐中，凡是經濟發展好的地方，集體經濟組織都為農村社區發展支付了大量開支，但不能把本不應由集體經濟組織承擔的開支，作為硬任務強加給集體經濟組織。還有人提出，用集體股解決產權改革的遺留問題、幫助農民交養老保險費等等，其實這些問題更沒必要。改革就是要建立歸屬清晰的產權制度，清產核資、成員身份確認要得到群眾的認可，資產量化時的股權設置由成員民主決定，產權改革就不會產生遺留問題;資產量化后，成員持有股份，經濟發展了，成員按章程規定參加收益分配，農民有錢了，他自己會投保，也不用集體給他投保，農民能做的事何必集體經濟組織做呢?
集體資產折股量化中其他問題的討論
關于成員股的設置。集體資產折股量化以成員股為主，成員股應當如何設置?是成員之間股權均等分配，還是不同成員之間按系數折股實行差別分配，可以交給成員民主協商。實踐中有不同的折股量化方法。有的集體經濟組織資產量不大，集體收益分配不多，農民選擇復雜問題簡單化處理，股份在成員之間平均配置，每個成員配置相同的股份，大家沒意見。但是有的集體經濟組織資產量很大，每年集體收益分配較多，不同的成員對集體資產的形成貢獻不同，典型的是在不同年份形成的集體資產不一樣，而且本集體不同年齡的成員對集體資產的貢獻不一樣，農民認為集體資產折股量化時股權不能平均化。所以，有的村把集體資產股權分為兩部分，一部分為成員股，占60%~70%不等，所有成員平均配置股份，以體現公平;另一部分為勞齡股，體現勞動對形成集體資產的貢獻。女成員年齡18~55歲、男成員年齡18~60歲，每一年為一個勞齡，所有成員的勞齡加一起為總的勞齡數，除以規定比例的勞齡股，得出每個勞齡的股份數;每個成員的勞齡數乘以每個勞齡的股份數便是一個成員的勞齡股份數。每個成員的勞齡股是不一樣的，體現了勞動的貢獻。有的集體經濟組織按資產的形成階段，把資產分成三部分，如1978年以前形成的集體資產占總資產的20%，1978-1992年形成的占40%，1992年以后形成的占40%。在確認成員后，明確現有成員在哪個時間段存在，就參與那個時間段集體資產的折股量化。
關于資產量化后的股權管理問題。集體資產量化以后，成員持有的股權將來還要不要隨著人口的增減變化來調整?是定期調整，還是實行生不增死不減固化管理呢?中央明確，集體資產股權管理，提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式。早期進行資產量化的地方，有的是實行股權定期調整的，如浙江蕭山區口村，就實行股權隨村委會換屆按實有人口同步調整股權。但這樣做只是少數地方。現在絕大多數地方都是實行固化管理，生不增死不減。江蘇省蘇州市明確要求集體資產股權未實行固化管理的，都要實行固化管理。道理很簡單，集體經濟組織的成員已經確認，成員家庭今后的新增人口不再自然是集體經濟組織的成員，成員固定了，再調整股權就沒有必要。從根本上說，成員持有集體資產股權是個財產權，財產權一經確定就要保持長期穩定，非經市場交易，任何組織或個人都無權調整成員持有股權的數量。
從另一個角度看，對農民而言，不同的財產權在制度設計上應是一致的。農民的土地承包經營權，也是農民的財產權，叫用益物權。土地承包法規定：承包期內發包方不得收回承包地、不得調整承包地，承包期內，發包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權。為了穩定農民對土地的承包關系，早在1993年，中央就明確，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變，提倡在承包期內實行“增人不增地、減人不減地”的辦法。現在中央明確，要賦予農民長期有保障的土地使用權，土地承包制度長久不變，在第一個30年承包期到期后，將承包期再延長30年不變。土地承包經營權實行的就是固化管理。集體資產股權，作為農民的財產權，也應實行固化管理。股權固定了，產權持有者心里就踏實了，這個產權的穩定性就加強了。
總之，集體資產股權設置是集體經濟組織成員的事情，要相信農民群眾具有無窮的智慧，具有無限創造力，可以把股權設置的既公平合理，又符合市場經濟的要求。
作者單位：農業農村部經管總站
中國鄉村發現網轉自：《農村工作通訊》第12期 微信公眾號（原創）
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