城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和農(nóng)村發(fā)展不充分是當前我國社會主要矛盾的重要表現(xiàn)。在此背景下，鄉(xiāng)村振興必然地已經(jīng)成為決勝全面小康社會的重大戰(zhàn)略選擇。需要明確的是，由于我國農(nóng)村區(qū)域范圍廣，不同區(qū)域差異大，脫貧攻堅任務仍然繁重，尤其是近年來農(nóng)村“空心化”和農(nóng)民“老齡化”等問題日益凸顯，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的成本約束和環(huán)境約束矛盾不斷加重，因此實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的任務極其繁重，必須準確判識一系列需要高度重視的短板制約，并且有針對性地實施重點突破，才能有效實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標。進一步考察分析，當前實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略仍然面臨著以下突出的短板制約因素。
1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級瓶頸制約明顯
盡菅通過持續(xù)努力，我國對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造在原有基礎(chǔ)上實現(xiàn)了長足進步，但總體上我國仍然只是農(nóng)業(yè)大國而非農(nóng)業(yè)強國，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)振興實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展依然面臨著多重障礙：一是農(nóng)業(yè)整體競爭力不強。在消費需求升級不斷加快背景下農(nóng)產(chǎn)品供求失衡問題仍然突出，優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給不足和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障壓力加大成為同時并存的突出矛盾，受生產(chǎn)成本“地板”和農(nóng)產(chǎn)品價格“天花板”雙向擠壓，農(nóng)業(yè)增收日益困難，市場競爭力下降的問題趨于尖銳。二是產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化蘊藏較大風險。許多地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中盲目的規(guī)模化偏好十分突出，既缺乏特色優(yōu)勢又缺乏地域適應性，不僅各類經(jīng)濟作物的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象十分嚴重，而且鄉(xiāng)村旅游、康養(yǎng)民宿的同質(zhì)化也快速發(fā)展，由于許多地方產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化的過度擴張是行政力量強力推進的結(jié)果，背離了市場供求關(guān)系的基本約束，因而必然蘊藏著巨大的潛在風險。三是現(xiàn)有農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式不適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。由于主要受人口單向外部流動的影響，我國農(nóng)村勞動力老齡化矛盾日趨加劇，直接導致農(nóng)業(yè)兼業(yè)化和粗放化不斷發(fā)展，“誰來種地”成為普遍性突出矛盾，進而致使分散化的小農(nóng)戶經(jīng)營模式不可避免地趨于弱化和衰落，如何創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，盡快將小農(nóng)生產(chǎn)融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，已經(jīng)成為一項極為緊迫的改革任務。
從總體上看，鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)振興是關(guān)鍵性支撐。當前需要破解的基本難題是資源錯配、供需脫節(jié)和市場扭曲，其核心任務是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置，減少無效供給，解決農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整難和農(nóng)民增收難的兩難困境。因此，產(chǎn)業(yè)振興就是要通過制度創(chuàng)新和政策優(yōu)化化解農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性矛盾，以需求為基本導向保障農(nóng)產(chǎn)品的供給質(zhì)量，實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)從數(shù)量型發(fā)展向質(zhì)量型發(fā)展的根本轉(zhuǎn)型。
2.多方主體投資能力均顯不足
雖然近年來持續(xù)推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略使長期嚴重失衡的城鄉(xiāng)關(guān)系有了顯著改善，但總體上農(nóng)村土地、勞動力、資金等基本生產(chǎn)要素大規(guī)模由鄉(xiāng)到城流動的態(tài)勢仍未扭轉(zhuǎn)。一是財政加大投入力度乏力，雖然地方政府對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重視程度大幅提升，但在整體經(jīng)濟下行壓力仍然較大的條件下，其大幅增加財政涉農(nóng)投入的空間非常有限。二是農(nóng)村金融抑制問題依然嚴重，涉農(nóng)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場和農(nóng)戶“貸不到款”與金融機構(gòu)資金“貸不出去”并存，農(nóng)村金融服務能力嚴重不足依然是突出矛盾。三是社會資本參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的功能作用仍顯不足，相當一部分工商資本不僅對農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的實質(zhì)性投資有限，而且還利用各種方式占有農(nóng)村資源和獲取高額政策補貼。四是集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶經(jīng)濟實力極為有限，缺乏參與鄉(xiāng)村振興的基本能力。基于當前的現(xiàn)實基礎(chǔ)，多方主體因缺乏足夠的投資能力而難以支撐鄉(xiāng)村振興巨大的資金需求，無疑是一個極為顯著的短版制約。
針對投資能力嚴重不足的嚴峻挑戰(zhàn)，除了進一步建立完善支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制和財政涉農(nóng)資金整合機制之外，推進鄉(xiāng)村振興還必須更大力度深化農(nóng)村金融創(chuàng)新，健全金融資本支持鄉(xiāng)村振興的有效機制，同時還需要最大限度引導社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村并 撬動農(nóng)村內(nèi)部的各類閑置資金，從而通過構(gòu)建多元化投資體系，有效滿足鄉(xiāng)村振興的投資需求。
3.鄉(xiāng)村內(nèi)部失衡矛盾較為突出
現(xiàn)實表明，我國當前農(nóng)村內(nèi)部嚴重的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展雙重失衡的嚴峻現(xiàn)實，是鄉(xiāng)村振興必須突破的又一重要短版制約。就產(chǎn)業(yè)看，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的總體水平雖有較大幅度提升，但極為顯著地表現(xiàn)出較大的地域差異。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)生產(chǎn)條件優(yōu)越和交通相對便捷區(qū)域，各種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)模式正以相當快的速度擴張性規(guī)模增長，而在偏遠的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提升不僅沒有實質(zhì)性進展，而且許多區(qū)域還存在向自給性生產(chǎn)方式退化的逆向調(diào)整特征，由于缺乏勞動力和產(chǎn)業(yè)支持政策缺失，這些區(qū)域相當部分農(nóng)戶家庭又被動地回歸到低投入、低產(chǎn)出的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟模式。正因如此，當前我國事實上面臨著一些地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展與另一些區(qū)域傳統(tǒng)的精耕細作農(nóng)業(yè)趨于衰落兩種趨勢并存的嚴峻現(xiàn)實，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域失衡矛盾十分突出。就區(qū)域看,農(nóng)村內(nèi)部區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾同樣十分嚴重。在發(fā)達區(qū)域，新農(nóng)村建設取得了重大進展，不僅基礎(chǔ)設施和村容村貌實現(xiàn)了根本改變，而且公共服務能力與社會治理水平也顯著提升。與之形成鮮明反差的是，在許多區(qū)位條件差和交通不便的偏遠農(nóng)村，伴隨人口大量外流產(chǎn)生了鄉(xiāng)村的全面性深度衰退，村莊空心化與土地荒蕪、粗放經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)萎縮在同一區(qū)域同時發(fā)生，在空間上完全重疊，與發(fā)達區(qū)域新農(nóng)村建設所實現(xiàn)的深刻變化構(gòu)成巨大反差。
農(nóng)村內(nèi)部嚴重的產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展雙重失衡盡管具有階段性發(fā)展特征的內(nèi)在必然性，但當這種失衡超過合理限度而對全局性穩(wěn)定增長過程構(gòu)成威脅時，就必然地成為需要及時解決的緊迫性重大問題。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施絕不能仍然單純是選擇性的錦上添花，進而繼續(xù)加重農(nóng)村內(nèi)部業(yè)已嚴重發(fā)展的失衡現(xiàn)象。相反，鄉(xiāng)村振興應更加關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后和鄉(xiāng)村衰退嚴重的重心區(qū)，必須更加重視突岀重點和彌補短版。
4.人力資本不足問題十分尖銳
由于主要受人口外部非均衡流動的影響，我國農(nóng)村人口老齡化的問題比城市更為突出，未富先老的矛盾十分尖銳。目前大多數(shù)農(nóng)村區(qū)域?qū)嶋H務農(nóng)的勞動力平均年齡高達60歲左右，勞動力老齡化矛盾加劇不僅直接帶來因供給不足而不斷推高農(nóng)業(yè)人工成本，而且促使老齡化的農(nóng)村家庭由多種經(jīng)營向單一經(jīng)營轉(zhuǎn)變，為自食而種地引致商品經(jīng)濟向自給經(jīng)濟倒退，結(jié)果是農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化和粗放化不斷發(fā)展，“誰來種地”成為普遍性的突出矛盾。還值得高度關(guān)注的是，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化進一步拉低了農(nóng)業(yè)勞動力的教育水平，對農(nóng)業(yè)技能培訓產(chǎn)生不良影響。而自給性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取向使老齡勞動力缺乏有效技術(shù)需求，對采用新技術(shù)、新品種持保守態(tài)度，“如何種地”同樣成為普遍面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。雖然農(nóng)民工返鄉(xiāng)和城里人下鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)人口對流機制正在開始形成，但在現(xiàn)實中表現(xiàn)出顯著的區(qū)域差異，在大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和貧困地區(qū)，農(nóng)村內(nèi)部優(yōu)質(zhì)人才流失矛盾仍在加重，農(nóng)村外部優(yōu)秀人才的進入還面臨諸多障礙，鄉(xiāng)村振興普遍面臨經(jīng)營人才、技術(shù)人才、管理人才嚴重不足的困擾。更為重要的是，鄉(xiāng)村人才的缺失對于鄉(xiāng)村衰退的影響是全面性和系統(tǒng)性的，直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)性支撐。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，如何求解人才振興之路同樣極為關(guān)鍵。
毫無疑問，人才振興在鄉(xiāng)村振興中的地位極為重要，其中最重要的是要通過制定多層次、多形式的新型職業(yè)農(nóng)民教育體系，有效激發(fā)更多的農(nóng)民成長為新型職業(yè)農(nóng)民，同時大力挖掘和培養(yǎng)鄉(xiāng)村本土人才，改善鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境，建立農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的多元激勵機制，激活城里人下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)動力，探索多種形式的鄉(xiāng)村引才引智方式，促進各類人才流向并留在農(nóng)村。
5.農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展亟待突破
在推動我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的過程中，如何通過合作和集體行動將小農(nóng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接起來，將是必須完成的重要任務。實踐表明，除了加快培育家庭農(nóng)場、合作社和龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體之外，農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大，對于聚集分散資源，帶動小農(nóng)發(fā)展同樣具有十分重要的作用。但是，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟十分薄弱，目前全國絕大多數(shù)村均為基本沒有集體經(jīng)濟收入的“空殼村”或薄弱村，不僅村級集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營性收入微乎其微，而且主要來源于低端的集體資產(chǎn)資源的直接出租，經(jīng)營水平、收入水平普遍較低。雖然通過推進集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革為正在為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展奠定了必不可少的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)，但總體上進展有限，仍未突破農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“有資源，無發(fā)展”的瓶頸性困境制約，其帶動小農(nóng)發(fā)展的能力依然十分有限。
在現(xiàn)實背景下，僅僅依靠集體經(jīng)濟組織的自積累發(fā)展將很難有效激活集體資源并在帶動小農(nóng)方面發(fā)揮應有的積極作用，因此，必須更大力度強化政策支持，在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟上實現(xiàn)重大突破。一方面探索建立集體經(jīng)濟發(fā)展資金、財政投入涉農(nóng)資金分類股份量化的機制，并將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為財政投入建設項目承接主體，破解集體經(jīng)濟無發(fā)展之源的困境。另一方面通過成立土地股份合作社、集體經(jīng)濟股份合作社等將分散的資源有效加以整合探索集體資產(chǎn)出租、集體入股分紅、集體經(jīng)營創(chuàng)收等多種經(jīng)營方式，讓集體“死資源”變成“活資產(chǎn)”。
6.鄉(xiāng)村社會治理成本顯著增大
農(nóng)村具有很強的熟人社會特征，而且在相對封閉的運行環(huán)境下，通過村規(guī)民約進行自我管理、自我服務的成本低、效率高。但是，一方面，隨著農(nóng)村人口外流不斷增加，導致鄉(xiāng)村精英流失、新鄉(xiāng)賢缺失，自我社會修復和調(diào)適的能力降低，依靠激發(fā)農(nóng)民群眾內(nèi)生動力化解各種矛盾的難度顯著加大，往往越來越多 需要有外部力量強制性加以推進，新村建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、精準扶貧，幾乎所有三農(nóng)工作都需要自上而下動員外部資源大規(guī)模進入推動，這種外部性高成本治理模式不僅增大了鄉(xiāng)村發(fā)展的被動依賴性，而且在一定程度上付出了削弱鄉(xiāng)村內(nèi)生社會功能的較大代價。另一方面，在城鄉(xiāng)開放度不斷擴大的條件下，農(nóng)民工返鄉(xiāng)和城里人下鄉(xiāng)的規(guī)模也在同步增長，農(nóng)村社會的封閉性不斷打破，農(nóng)村利益主體呈現(xiàn)出多元化特征，農(nóng)村熟人社會的特征趨于弱化。在此背景下，農(nóng)村內(nèi)部不可避免地資源爭奪加劇，利益沖突增多，傳統(tǒng)治理模式和治理機制受到?jīng)_擊。
因此，推進鄉(xiāng)村振興中迫切需要通過創(chuàng)新治理模式提高鄉(xiāng)村治理的水平。應加強農(nóng)民自治意識和自治能力培育，構(gòu)建村民公共事務全程參與的自治平臺。同時要把城鄉(xiāng)人口雙向流動和混合居住的前瞻性因素納入到鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，協(xié)調(diào)平衡本地村民和“外來村民”的利益訴求，促進社區(qū)和諧發(fā)展。此外，應在充分發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約作用基礎(chǔ)上，更加注重引導“新鄉(xiāng)賢”在鄉(xiāng)村治理中扮演重要角色，充分發(fā)揮其在優(yōu)化鄉(xiāng)村治理中的積極作用。
（作者系四川省社會科學院副院長、研究員、博士生導師）
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