摘要：中國扶貧開發在近年來獲得了巨大的反貧困成就, 但同時也面臨著深刻的機制創新與戰略轉型。論文基于對習近平同志扶貧開發思想的學習和研究體會, 從賦權和社會公平正義、城鄉和區域統籌、多元化社會力量動員等方面, 對內生式扶貧和精準扶貧的深刻內涵與推進模式進行了深入論述。論文的結論是, 要立足長遠, 進行系統、深刻的制度創新與機制創新, 實現脫貧的機制化和可持續化, 要防止形式主義扶貧, 注重內生力量的培植。
包容式 (普惠式) 增長、機會均等與賦權
十九大提出“鄉村振興戰略”, 其中脫貧攻堅是其核心內容之一。習近平同志在中國共產黨十九大報告中向全世界宣布:“我國脫貧攻堅戰取得決定性進展, 六千多萬貧困人口穩定脫貧, 貧困發生率從百分之十點二下降到百分之四以下”。確實, 中國在近四十年的改革開放進程中實現了高速的增長, 人均收入與國民福利有了極大的提升, 這是全世界公認的歷史性成就。但同時, 習近平同志在歷次講話中也強調:“我們也要清醒地看到, 我國還處在社會主義初級階段, 由于我國國家大、各地發展條件不同, 我國還有為數不少的困難群眾”。對貧困人口大規模存在這樣一個事實, 我們要保持高度清醒的認識, 要在制訂發展戰略與發展目標、推動經濟發展過程中時刻想到中國區域發展不平衡、人群與族群不平衡、貧困人口集中等嚴峻狀況, 使我們的政策不偏離這個基本事實。
(一) 反貧困是社會主義的本質要求與特征
近年來, 扶貧工作成為中央和地方各級政府工作中的重中之重, 得到了方方面面的高度重視。在我們這樣一個幅員遼闊、國情極其復雜、發展不均衡的社會主義大國, 反貧困是一項艱苦的使命。我國扶貧問題不是一個局部的、枝節的、錦上添花的工作, 也不僅僅是貧困地區的工作, 而是一個事關全局的、核心的、與全國所有地區都有關的工作。新中國成立以來的反貧困成就巨大, 尤其是改革開放以來, 更是進入反貧困的快車道, 為世界反貧困工作作出了突出貢獻。但這并不意味著我國扶貧工作已經完成, 扶貧工作不僅是我國現階段的重要工作, 且消除貧困也是社會主義的題中應有之意。習近平同志說:“貧窮不是社會主義。如果貧困地區長期貧困, 面貌長期得不到改變, 群眾生活長期得不到明顯提高, 那就沒有體現我國社會主義制度的優越性, 那也不是社會主義”。“消除貧困、改善民生、實現共同富裕, 是社會主義的本質要求, 是我們黨的重要使命”。習近平把扶貧開發提高到“社會主義本質”來認識, 把“共同富裕”和“消除貧困”視為“中國特色社會主義的根本原則”。
(二) 好增長與壞增長
我國在近幾十年中實現了快速的、甚至是超高速的增長, 直到今天, 中國仍是全世界增長最快的經濟體之一。“發展”是新中國的主旋律, 實現經濟的趕超式發展, 從而以最快的速度趕上并超過西方發達國家, 成為中國幾代人的夢想。而實際上, 我們也正在成為全世界經濟總量最大的經濟體之一, 且有望在不遠的將來實現經濟總量世界第一的目標。但同時, 我們要對單純追求發展速度與經濟規模的“唯發展主義”觀點給以足夠的警惕與批判, 正是由于片面強調“發展”速度與規模, 不重視或忽視了“發展”所引發的社會公正問題與經濟結構問題, 忽視了發展的可持續性問題和代際公平問題, 才使得我們在近幾年的經濟發展中遭遇到諸多挑戰與困難。
什么是好的增長?好的增長是平衡的增長, 要實現人群之間的均衡、族群之間的均衡、職群 (不同領域不同職業群體) 之間的均衡、區域發展之間的均衡。我們在改革開放之后實行了整個經濟的非均衡發展戰略, 區域的不均衡和人群的不均衡在改革開放初期為整個經濟提供了活力, 促進了資源和要素的流動, 從而促進了經濟的高速增長。但同時, 社會的不均衡發展也極大地影響了社會的公平正義, 從而給整個社會帶來更高的運行成本, 社會的不穩定甚至局部的危機逐漸顯現, 這就給我們執行多年的非均衡戰略提出了警示。我國目前的基尼系數雖在全世界名列前茅, 但人與人之間、地區與地區之間的收入差別太大, 影響了社會的和諧和穩定, 反過來阻礙了經濟的更好發展和可持續發展, 增大了發展的阻力和成本。
(三) 實現包容式 (普惠式) 增長
好的增長一定是包容式、普惠式的增長, 也就是在經濟增長過程中, 處于社會中下層的普通群眾也能分享到經濟增長的好處 (福利) , 從而使所有民眾都能在經濟增長中獲得福利的帕累托改進。反之則是“排斥性增長”, 即經濟增長只有益于那些擁有一定經濟地位與政治地位的個別人群, 而無益于中下層人群, 尤其沒有改善底層人民的境況, 甚至使低收入人群的福利狀況惡化。這種排斥性增長, 不僅是壞的增長, 而且是一種社會成本極其高昂的增長, 有可能引起巨大的社會摩擦與社會震蕩。因此, 習近平在多個場合反復強調, “檢驗我們一切工作的成效, 最終都要看人民是否真正得到了實惠, 人民生活是否真正得到了改善, 人民權益是否真正得到了保障。面對人民過上更好生活的新期待, 我們不能有絲毫自滿和懈怠, 必須再接再厲, 使發展成果更多更公平惠及全體人民, 朝著共同富裕方向穩步邁進”。
(四) 賦權、改善民生與提升可行能力
阿瑪蒂亞·森認為, 貧困的發生, 其最根本的原因在于“可行能力”的喪失與剝奪, 使得貧困者因不具備基本的能力而陷入貧困不能自拔。可行能力包含著一個人改變自己境況、適應周遭社會的最基本的能力, 如認知能力、判斷能力、應對挑戰的能力、創新的能力等等。但“可行能力”的獲得, 需要以一個人獲得基本的權利保障為前提, 需要比較系統的制度支撐。如果一個人的受教育權、醫療和社會保障權、創業權和信貸權、遷徙和其他自由選擇權受到損害、不能得到保障或被剝奪, 他的可行能力就是殘缺的, 就不能應對來自外界的挑戰, 有可能陷入貧困。所以, 要有效減貧, 首先要加大“賦權”的力度, 要保障人民的基本權利不被侵犯和剝奪。對于這一點, 習近平曾多次強調:“我們要隨時隨刻傾聽人民呼聲, 回應人民期待, 保證人民平等參與、平等發展權利, 維護社會公平正義, 在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得新進展, 不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益, 使發展成果更多更公平惠及全體人民”。教育、就業、醫療、養老、居住等人民的基本權利得到了保障, 反貧困就具備了堅實的基礎, 人民尤其是底層人民的可行能力就會逐步得到提高, 這是反貧困的基礎工作, 也是核心工作。
(五) 機會均等與社會公平正義
“賦權”的基本含義是賦予每一個人以平等的權利, 其隱含的前提是機會均等, 一個公平的制度, 其標準不是結果的公平, 而是機會的公平, 規則的公平。因此, “賦權”的核心是實現機會均等, 這是實現社會公平正義的基礎。因而機會均等必然是扶貧工作的核心要義之一, 也是進行任何制度變革和制度創新的核心目標。筆者曾經提出過“制度供給型扶貧”這個概念, 實際上, “制度供給”的核心就是“賦權”, “制度供給”的目的也是實現“機會均等”, 即每個人都通過制度供給而獲得了平等的參與權、發展權。因此, 我們在扶貧工作中, 首先要考慮通過制度供給與制度變革來實現貧困人群獲得平等機會, 為此, 要深刻變革和創新農村教育制度、農村醫療制度、農村社會保障制度、農村信貸制度等, 革除現有制度中的一些弊端, 使農村的這些制度得以創新, 從而給貧困人群實現自我的機會, 這才是最根本的扶貧, 最到位、最深刻、最有效的扶貧。現在很多地方在扶貧方面做表面文章, 而不考慮在制度供給層面進行深刻的、系統的、全局性的、根本性的變革, 這樣的扶貧是無效的, 即使暫時脫貧也不具有可持續性, 往往很容易返貧。
統籌區域發展和城鄉發展, 推動內生式扶貧, 實現全面小康
(一) 全面建成小康社會的標準
2020年全面建成小康社會, 是我們國家既定的偉大發展目標。但是如何來衡量小康社會呢?這要全面地看中國的發展情況, 要看到廣大農村是不是得到發展, 特別是貧困地區和貧困人群是否得到發展, 而在貧困地區和貧困人群中, 不能忽視邊疆民族地區的少數民族群眾是否得到發展。習近平在多次講話中提到:“沒有貧困地區的小康, 沒有貧困人口的脫貧, 就沒有全面建成小康社會。我們不能一邊宣布實現了全面建成小康社會目標, 另一邊還有幾千萬人口生活在扶貧標準線以下。如果是那樣, 就既影響人民群眾對全面建成小康社會的滿意度, 也影響國際社會對全面建成小康社會的認可度”。同時, 中央近年來也特別重視邊疆少數民族地區的發展和扶貧, 認為促進民族地區經濟發展是增進民族團結的重要一環。可以說, 在全面實現小康社會的進程中, 少數民族的脫貧是最艱難也是最重要的工作之一。沒有少數民族的脫貧和實現小康, 就沒有全國的小康, 因此, 要全面實現小康, 必須加大對廣大農村社會的扶持力度, 保證邊疆地區和少數民族得到發展。
(二) 實施差別化、傾斜性政策, 外生力量與內生力量相結合
老少邊窮地區歷史欠賬多, 基礎條件差, 要進行有效的扶貧開發, 就必須因地制宜, 采取政策組合拳的方式, 綜合性地解決貧困人群脫貧問題。首先, 要對老少邊窮地區實施差別化政策。差別化的區域政策, 意味著要對老少邊窮地區實施特殊的財政稅收政策、產業推動政策、農村發展政策, 要通過區域之間和各微觀主體之間的對口支援政策以及資源配置的優化, 把有限的財力和資源向少數民族地區、邊疆地區、貧困地區、生態保護區傾斜。第二, 要把外生力量和內生力量結合起來, 即習近平所說的“把政策動力和內生潛力有機結合起來”。政策動力指來自外部的政策推動力, 包括各種優惠政策、激勵政策、補貼政策、轉移支付政策等, 這些政策構建了有利于貧困地區和邊疆少數民族地區發展的外部條件;同時, 還要激發邊疆少數民族貧困地區發展的內在動力, 實現貧困地區的自我脫貧, 這就是“內生式扶貧”的最核心的內涵。以前我們在扶貧中著重于外力的推動, 重視吸引外部的資金、外來的干部駐村, 利用對口扶貧引入各種外來資源, 但光有外部的因素是很難實現扶貧效果的可持續的。內生式扶貧就是要激發和動員貧困地區自己的信心和動力, 要激發貧困人群內在的力量, 變“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”, 扶貧要內外發力。
而要實現內生式扶貧, 重要的還是要找準貧困地區的優勢產業和特色產業, 通過發展優勢特色產業, 依托產業基礎進行具有可持續性的自我脫貧。產業的發展要基于一個地方的實際情況, 要深刻分析和認識本地區的稟賦和優勢, “一個地方的發展, 關鍵在于找準路子、突出特色。欠發達地區抓發展, 更要立足資源稟賦和產業基礎, 做好特色文章, 實現差異競爭、錯位發展。欠發達地區和發達地區一樣, 都要努力轉變發展方式, 著力提高發展質量和效益, 不能‘撿進籃子都是菜’”。
(三) 立足長遠和基礎, 切忌形式主義扶貧
扶貧要立足于夯實基礎、著眼長遠, 要有高瞻遠矚的眼光, 不要急功近利。既要有時不我待的緊迫感, 又要從長遠出發, 不做形式主義的扶貧。這需要我們做好制度建設, 重視農村的基礎設施建設與社會公共服務, 為扶貧構建一個堅實的基礎。基礎不牢, 即使貧困人群一時脫貧, 也會很快返貧。我國的貧困, 最常見的還是制度供給不足型貧困, 因此基礎設施的完善極為重要。基礎設施 (包括物質的基礎設施和制度的基礎設施) 的提供, 就是為扶貧“托底”。對此, 習近平指出:“基礎設施落后是邊疆建設要突破的‘瓶頸’。要面向邊疆農村牧區, 打通‘毛細血管’, 解決‘最后一公里’問題, 全面推進與群眾生產生活密切的通水、通路、通電等建設, 為興邊富民打好基礎。要繼續加快鐵路、公路、民航、水運建設, 形成對長期發展起支撐作用的區域性大動脈。要抓緊推動與有關國家和地區的交通、通信等基礎設施的互聯互通, 建設國際大通道, 推動區域經濟合作”。
扶貧工作既要有很高的要求, 又要量力而行, 實事求是, 要杜絕口號式扶貧、形式主義扶貧。現在各地政府均把脫貧攻堅作為重要工作目標, 層層定量考核和落實, 這本來是很好的做法, 但個別地區搞形式主義的扶貧、口號式扶貧, 目標不切實際, 隨意將脫貧時間提前, 這實際上損害了扶貧的效果, 這不是扎扎實實的扶貧, 而是搞扶貧的政績工程。對此, 習近平指出:“貧困地區要把提高扶貧對象生活水平作為衡量政績的主要考核指標。扶貧工作要科學規劃、因地制宜、抓住重點, 不斷提高精準性、有效性、持續性, 切忌空喊口號, 不要提好高騖遠的目標。發展生產要實事求是, 結合當地實際發展特色經濟, 注重提高基本公共服務水平”。
實現精準脫貧, 提高扶貧的精準性和可持續性
(一) 精準扶貧的關鍵是精準分析貧困根源
在各地的扶貧實踐中, 對精準扶貧有很多認識上的誤區。有些地方把精準扶貧僅僅理解為扶貧干部和對口扶貧單位針對一家一戶進行支持, 給錢給物, 促其快速脫貧。這就把扶貧工作簡單化和表面化了。精準扶貧的核心之一首先是要精準分析一個地區、一個群體甚至每個貧困人口的致貧根源, 不能大而化之, 而是進行精準分析, 深刻地考察到底有哪些因素導致當地人群的貧困。習近平在河北阜平縣考察時著重指出了這一點:“要真真實實把情況摸清楚。做好基層工作, 關鍵是要做到情況明。情況搞清楚了, 才能把工作做到家、做到位。大家心里要有一本賬, 要做明白人。要思考我們這個地方窮在哪里?為什么窮?有哪些優勢?哪些自力更生可以完成?哪些依靠上面幫助和支持才能完成?要搞好規劃, 揚長避短, 不能眉毛胡子一把抓”;“幫助困難鄉親脫貧致富要有針對性, 要一家一戶摸情況, 張家長、李家短都要做到心中有數”。
深刻分析貧困根源, 做好入戶調查和數據采集工作非常重要, 但是千萬不能搞成形式主義, 現在一些地區的基層干部反映, 他們在工作中被要求填無數表格, 重復錄入各種數據, 工作量之大令人難以想象, 甚至因為根本無暇入戶調研而被迫編造各種數據, 使基層干部不堪重負, 怨聲載道, 這樣的做法導致他們沒有辦法把精力用在真正幫助貧困人群脫貧上, 對扶貧效果造成嚴重的消極影響。真正的精準扶貧, 不僅是要找到一堆數據, 而且更在于精準分析貧困戶的致貧根源, 看看哪些原因是普遍性的、面上的、共性的, 哪些原因是個體性的、特殊性的、點上的, 對于面上的共性的因素, 要在整個區域的基礎設施建設和制度創新上下功夫, 而對于特殊性的因素, 要有針對性地進行幫扶, 通過民政、社會力量等進行有效解決。
(二) 精準扶貧的有效性有賴于因地制宜、精準施策
精準扶貧的核心之二是精準施策, 要針對一個地區、一個群體、甚至針對特定的貧困戶, 制定相應的有差別的脫貧之策, 脫貧對策的制定要有針對性、目的性、指向性。這要求我們在工作中要因地制宜, 不要一刀切。對此, 習近平總書記強調, “要增加資金投入和項目支持, 實施精準扶貧、精準脫貧, 因鄉因族制宜、因村施策、因戶施法, 扶到點上、扶到根上。扶貧項目安排和資金使用都要提高瞄準度, 不要大而化之、撒胡椒面, 更不能搞不符合當地實際的面子工程”。
精準扶貧是我國新時期扶貧工作的重要特點。在前一階段的幾十年中, 扶貧更多地是面向所有貧困人群, 進行基礎設施的改造、制度的建設以及體制機制的創新, 這些措施對于大面積的貧困人群脫貧是非常重要的, 甚至至今仍然是一些地區扶貧的核心工作, 尤其是那些基礎設施差、制度不到位的欠發達地區。但扶貧工作開展到今天, 在多數地區大面積貧困已經基本消除的階段, 精準的扶貧戰略更加必要, 要針對不同類型的貧困精準發力。習近平針對新時期精準扶貧戰略指出:“精準扶貧, 一定要精準施策。要堅持因人因地施策, 因貧困原因施策, 因貧困類型施策。俗話說, 治病要找病根。扶貧也要找‘貧根’。對不同原因、不同類型的貧困, 采取不同的脫貧措施, 對癥下藥、精準滴灌、靶向治療。各地要通過深入調查研究, 盡快搞清楚現有貧困人口中, 哪些是有勞動能力、可以通過生產扶持和就業幫助實現脫貧的, 哪些是居住在‘一方水土養不起一方人’的地方、需要通過易地搬遷實現脫貧的, 哪些是喪失了勞動能力、需要通過社會保障實施兜底扶貧的, 哪些是因病致貧、需要實施醫療救助幫扶的, 等等。國務院扶貧辦要在各地調查的基礎上, 匯總出全國情況, 提出分類施策的具體辦法”。
(三) 精準扶貧要著眼于對扶貧對象進行精準化管理
精準扶貧的核心之三是對扶貧對象的精細化管理。對扶貧對象進行精準化管理, 就是要在資源配置上進行有針對性的精細管理, 確保各種資源的使用準確到位。習近平說, “貧困民族地區群眾更期盼的是雪中送炭。要建立精準扶貧工作機制, 瞄準特困地區、特困群體、特困家庭, 扶到點上、扶到根上、扶到家庭, 力爭用五到十年時間實現民族地區貧困家庭和困難群眾穩定脫貧”。
精準化管理強調扶貧的精確性、有效性, 各種人、財、物的配置、各種制度措施的落實, 都要落到實處。正如習近平所提出的:“扶貧開發推進到今天這樣的程度, 貴在精準, 重在精準, 成敗之舉在于精準。搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、‘手榴彈炸跳蚤’不行。要做到‘六個精準’, 即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人 (第一書記) 精準、脫貧成效精準。各地都要在這幾個精準上想辦法、出實招、見真效”。
(四) 針對不同貧困類型, 進行分門別類的有針對性的扶貧
我國的貧困根據產生的原因大體可以分為制度供給不足型貧困、區域發展障礙型貧困、可行能力不足型貧困 (結構型貧困) 、先天缺乏型貧困和族群型貧困等類別。針對這些不同種類的貧困, 中國的反貧困戰略大致也劃分為制度變革型扶貧、基礎型扶貧 (或大推進型扶貧) 、遷移型 (或生態恢復型扶貧) 、能力增進型扶貧 (或結構型扶貧、造血型扶貧) 、救濟型扶貧 (或輸血式扶貧) 和族群系統型扶貧, 但是在反貧困實踐中, 各類措施往往齊頭并進形成合力。
習近平在部分省區市脫貧攻堅與“十三五”時期經濟社會發展座談會上的講話中指出的“四個一批”體現了中央在扶貧戰略上“分門別類”的“結構性扶貧”思想:“一是通過扶持生產和就業發展一批。對有勞動能力、可以通過生產和務工實現脫貧的貧困人口, 要加大產業培育扶持和就業幫助力度, 因地制宜多發展一些貧困人口參與度高的區域特色產業, 擴大轉移就業培訓和就業對接服務, 使這部分人通過發展生產和外出務工實現穩定脫貧。二是通過移民搬遷安置一批。……經初步估算, 目前全國有大約一千萬貧困群眾居住在深山、石山、高寒、荒漠化等生存環境差、不具備基本發展條件的地方, 以及生態環境脆弱、不宜開發的地方。在這些地方就地采取扶貧措施, 不僅成本高, 而且很容易返貧, 難以取得持久效果。三是通過低保政策兜底一批。對喪失勞動能力、無法通過產業扶持和就業幫助實現脫貧的貧困人口, 要通過社會保障實施政策性兜底扶貧, 主要是納入低保體系。……要研究貧困地區扶貧線和低保線“兩線合一”的實施辦法, 把低保線提高到扶貧標準線, 對這部分人實行應保盡保。四是通過醫療救助扶持一批。因病致貧、因病返貧的貧困具有暫時性、間歇性特征, 只要幫助他們解決醫療費用問題, 這部分人就可以通過發展生產或外出務工做到脫貧”。
(五) 精準扶貧要廣泛動員各種社會力量, 建立長效機制
精準扶貧不是政府單方面的工作, 更不僅僅是扶貧干部的工作, 這項偉大的工作, 涉及到每一個地區、每一個人、每一個部門。因此, 在實際的扶貧工作中, 就要強調“全社會扶貧”的理念, 把不同區域、不同領域、不同行業的資源動員起來, 把政府力量和市場力量結合起來。這就是“社會參與式扶貧”的精髓所在。正如習近平總書記指出的那樣, “要健全東西部協作、黨政機關定點扶貧機制, 各部門要積極完成所承擔的定點扶貧任務, 東部地區要加大對西部地區的幫扶力度, 國有企業要承擔更多扶貧開發任務。要廣泛調動社會各界參與扶貧開發的積極性, 鼓勵、支持、幫助各類非公有制企業、社會組織、個人自愿采取包干方式參與扶貧”。
中國鄉村發現網轉自：農村金融研究2018年02期
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