在1984年，我國的農村聯產承包責任制改革取得了巨大的成功。農村出現了一片欣欣向榮的景象。農民的收入大大增加，城鄉差距也處于建國以來最小的時期。農村經濟呈現出勃勃生機與活力。我國農牧漁業生產連續6年獲得豐收，主要生產指標已經完成或超額完成了“六五”計劃。長期以來盤亙在我國農業問題上的糧、棉緊缺的局面已經全面緩解，這就為我國農業向大規模商品生產轉化、向現代化農業轉變，提供了非常有利的物質條件。
可令人不解的是，就在這個關鍵時候，我們的農村改革政策卻出現了空白，除了繼續推行所謂的土地承包經營權改革，在土地集體所有權的制度改革問題上并無任何作為，農村改革的連續性也遭到中斷。這也使得上世紀八十年代中期農村改革出現了停滯。這種狀況一直延續到現在。致使到目前為止，我國的農業規模化經營和農業現代化也遲遲未能實現。這究竟是怎么一回事呢？
說到底，當年農村改革之所以未能深入推進下去，主要還是因為我們的改革理論，無論當時還是現在，從未能突破意識形態的束縛，仍然自我限制在意識形態的泥沼中不能自拔。
據中共中央政策研究室和農業部1990年的一份調查表明，當時我國平均每個農戶從事家庭經營的勞動力為2.1人，經營耕地8畝；糧食總產量約為5300斤，當年出售商品糧食1700斤，從種植業獲得的收入約為2300元。[1] 由此可見，當年我國農業經營規模是相當小的。
但據國務院發展研究中心農業規模經濟發展課題組2016年的一分報告，到了2013年底，經營耕地10畝以下的農戶2．26億戶，占家庭承包戶總數的85．96％以上，經營耕地在10畝以上的農戶僅占14．04％。
這就是說，在長達近三十年時間里，由于未進行土地產權制度改革，僅實行聯產承包責任制，農業經營規模幾乎是維持不變的，仍然是小農經濟。中國農業現代化迄今仍然是一個遙遠的愿景。
由此可見，1978年開始的農村承包責任制改革，就農業經營制度來說，其最大的變化也就是由二、三十戶左右的生產隊集體生產經營轉為以家庭為單位的生產經營了。盡管這樣，但由于給了農民以種植的自由，我國農業居然也獲得了巨大的恢復性發展。但是，我們必須承認，所謂聯產承包責任制改革，究其實質而言，不過也就是在農業經營制度上的一種以大化小的調整而已。
從這里我們也可以看出，在土地制度不變的情況下的所謂承包經營制度改革的意義更多地體現在讓農民吃飽飯而已。僅就制度改革而言其實算不了什么大的改革，就像八十年代末國企擴大企業經營自主權的改革那樣，僅僅是對當時農業經營制度的一種改良而已。
盡管如此，它也讓數億中國農民可以自由選擇種養殖業以及自由選擇勞動時間，從而免遭了集體主義大鍋飯容易造成的饑饉。實屬功莫大焉。由此也可見，我們在上世紀五十年代所建立起來的農村集體制度是多么地束縛和壓制農業生產力的釋放和發展了。
因此，這種制度上的調整所帶來的恢復性農業增長是不可能持久的。農業的持續發展或者說農業的現代化必須靠規模經營、資金投入以及技術進步以大幅度地提高農業的生產效率來予以保證。而所謂農業的規模經營及其高效益，也就是農業投入產出的最大化，卻需要通過一系列現代產權制度的改革以建設一個健全而嚴謹的制度和法律體系作為其堅實的基礎方有可能。
由于未能及時推行農村土地產權制度以升級中國農村改革，中國農業從上世紀八十年代中期之后開始步入了一個長達三十年的衰退期。糧食產量自那以后二十年也幾乎沒有什么增加。
比如，聯產承包責任制高潮期的1984年，中國糧食產量歷史性達到達了40732萬噸，但10年后的1994年糧食產量也只有44525萬噸，而到了2004年，中國糧食產量居然還只有46065萬噸。二十年時間糧食產量僅僅增加了13%。這期間，中國的化肥產量和使用量則從1700萬噸猛增到4300萬噸，猛增了250%。農業人口也增加了近20%。
從這些數據可見，這段時間里，中國農業出現了巨大的停滯和倒退。這也表明，在土地集體所有制下的所謂承包經營權改革的制度動能或紅利早已釋放凈盡。土地集體所有制的弊端顯露無遺。
實踐表明，我們的農村改革僅僅是在集體土地經營制度而非集體土地所有權制度上做文章，只能解放原有集體經營制度束縛下的生產力，并不能消除集體所有制對農業經濟發展的阻礙作用。這個論據從那時我國的國企改革的過程也可獲得支持。
上世紀八十年代中期，我們也在國有企業改革問題上移植了農業大包干做法，將企業所有權與經營權分開，推行企業承包責任制，也在一定程度上調動了職工的積極性，工業生產似乎出現過一陣子上升。[2]但其促進生產發展的積極意義并沒有持續多久。由于現代企業產權制度沒有建立起來，僅僅是將所有權與經營權分開還是解決不了企業的長期發展問題。在經過短時間的效益恢復性增長之后，與農業大包干情況一樣，國企短期行為盛行，普遍虧損局面仍然未能扭轉。
后來直到1993年，第八屆全國人大常委會第五次會議通過的《公司法》，明確規定公司是企業法人，有獨立的法人財產，享有法人財產權，公司資產股權化。[3] 而且當年底，中共中央又發布了《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，正式提出：建立現代企業制度也是國有企業的改革方向，所以必須實行規范的公司制改革。[4]經過多年的摸索，到這個時候，我國的國企改革才出現了轉機。
這部《公司法》首次確定了企業的法人和股權等現代產權概念與定位，加上中國在美國的幫助和支持下于本世紀初加入了世貿組織，廢除了數以十萬計的代表舊有經貿制度的紅有文件，引入了現代企業制度，中國的企業才開始步入了一個承認產權并促使產權現代化的時代。由此，中國經濟也才走上了發展的道路并有了今天。
國企這段改革歷史表明，如果我們不能破除意識形態對人們思想的束縛，通過強有力的產權制度改革，建立起現代產權制度，無論是第一、第二產業，還是第三產業，無論是工業、服務業，還是農業，即便你將所有權和經營權分開，搞什么承包經營制都是不行的。農業也不能例外。如果將土地所有權撇開，即便在土地承包權流轉基礎上又搞出一個什么土地經營權新花樣，但只要不進行現代的包括土地所有權在內的土地產權制度改革，農業也是不可能持續發展下去的。這些年的中國糧食的大量進口（2017年高達1.3億噸）以及2018年夏糧大幅度減產（減產35%），都從不同角度證明了這一點。
由此可見，這幾十年來，盡管我們在國有企業改革問題上很早就有了比較清醒的也是正確的認識，但在農業發展問題上我們卻始終有一個很大的認識誤區，即普遍認為只有所謂集體經濟才可以搞規模經營，而個體經濟就無法達致規模經營，更無法實現農業的現代化。
中共建政后，我們按照前蘇聯模式在中國強制性推行土地集體所有制以及違背國際合作經濟原則的所謂合作化和人民公社化，還有后來各次圍繞著包產（干）到戶經營制度進行的實行或反對這類農村經濟改革的歷史舉措，其理論依據和認識根源無不在此。
但是，我們什么時候認真地想過：我們歷史上所推行的、到現在還在堅持的這個完全否認并剝奪了農民土地所有權的集體所有制真的是符合農民的根本利益以及現代農業產權制度的基本要求的嗎？或者說，我們真的能夠在現行農村集體土地所有權不變的制度基礎上，僅僅在土地承包經營權上做文章，無須通過建立起一個完善而成熟現代產權制度就可以給中國帶來糧食安全和現代化農業？答案顯然是不可能的，或者說，是可笑的。
四年前，我曾發表了一系列文章談論農村土地產權制度改革問題，反復強調，我們要想通過土地產權制度改革賦予農民土地財產權，就必須將土地的完整產權而不僅僅是土地的使用權，即土地承包經營權賦予農民。因為這是產權制度改革的常識。誰見過現在企業的產權不包括企業的資產而僅僅是一些企業職工的就業權？如果這樣，誰敢買這類上市公司的股票？或者說，只有這種奇怪“產權”（用益物權）的企業是正常企業嗎？
這幾十年的農業實踐也證明了，不管我們的政策怎么規定和允許這個土地承包經營權（使用權）可以抵押貸款或轉讓，但對于農民來說，這種值不了多少錢的承包經營權不過是食之無味棄之可惜的雞肋而已，而政府則在頒行這些“惠農”政策的同時每年獲得了數以萬億計的土地出讓金。
為此，我曾一再說，這種撇開了土地所有權的所謂土地產權改革，不僅將阻礙我們城鎮化的推行，亦將不利于糧食生產，給中國的糧食安全造成巨大的隱患。極為不幸的是，這些分析和判斷在幾年后的今天居然都成為了事實。
遺憾的是，這些年里我們只知道亦步亦趨地按照十九世紀那兩位經典馬克思主義理論家們的語錄去理解并實踐社會主義公有制及其兩個組成部分（全民所有制和集體所有制），但我們卻不知道這兩位擁有豐富政治經濟學理論的革命理論家們其實都沒有研究過現代產權制度。因此，在他們所有的著作中，只偶爾說到過“集體所有制”這個詞，但從來沒有向我們描述過“集體所有制”的產權結構和保障這種產權所必要的法律制度。因此，無論是比我們早二十年實踐所謂集體所有制的前蘇聯還是我們自己，都不知道如何讓這種集體所有制做到產權明晰化并設計出適當的法律制度對其加以保障。
在第二和第三產業，即工商業方面，我們很早就明智地認識到即便是全民所有制的國有企業，其要想生存或者有所發展，也必須進行現代產權制度的改革，采用股份制以明晰企業產權及其所屬人。除了讓國家擁有其應有的國有控股權之外，還應該讓企業的經營者和所有員工也都有機會和條件分享到所在企業的部分股權及其收益，以體現社會主義公有制的優越性。
比如，我們于上世紀九十年代頒行的第一部符合國際基本原則的《中華人民共和國公司法》第一條就開宗明義地規定了如下條款：“為了規范公司的組織和行為，保護公司、股東和債權人的合法權益，維護社會經濟秩序，促進社會主義市場經濟的發展，制定本法。”另在第四條也明確規定：“公司股東依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利。”[5]最近十年的國企改革中，我們還將幾乎所有非競爭性行業的國有企業的數以千億元人民幣計的國有股權允許企業員工用國家支付的買斷工齡收入沖抵或另行購買。
可奇怪的是，我們為什么到現在為止始終未能在第一產業，也就是農業方面，就現行土地集體所有制進行必要的產權制度改革并將本來就是屬于農民的土地還給農民以實行土地資產股權化呢？難道我們那么多政治家和經濟學家們真的就沒有意識到這個問題嗎？顯然也不是的。但如果不是，那又會是什么原因呢？
這里只能有兩種解釋：一是這種土地的集體所有制的載體——“集體”法律概念非常模糊而無法在法律上實現法人化。按照現代漢語詞典注釋，所謂“集體”是指“許多人合起來的有組織的整體”。[6] 但這個“有組織的整體”究竟應該是一種什么樣的組織呢？這在幾十年的時間里始終沒有法律定位，更無司法實踐。我國的眾多法律都明確了集體所有的土地可以由“集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權”，但是，這只是代表，即代表那個面目模糊的所謂“集體”行使所有權而已。
好在包括我在內的國內無數學者多年不懈地追問之下，去年實施的《民法總則》終于約定“農村集體經濟組織法人、城鎮農村的合作經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人”為特別法人了。但因始終未對這些特別法人治理結構、權責利以及是否屬于營利法人或非營利法人等進行約定和分類，加上又將集體法人這類私法人與機關法人這類公法人混為一談，這個農村集體特別法人的法律面目迄今還是模糊不清。人們會問，我們為何非要長期地維持著這么一種模糊的土地集體所有權人概念呢？顯然，這是政府為了自身利益而有意而為之的一種政策。
其次，由于我們必須堅持自己確定了的意識形態，即集體所有制乃社會主義公有制不可或缺的組成部分，于是便擔心如果否定或廢止了這么一種公有制形式，我們就必然會背離社會主義道路而走上所謂資本主義道路，從而動搖我們的社會主義制度的經濟基礎。歷史上，我們將所有反對集體化和人民公社化的思想和有這種思想的人均視作階級敵人或反革命的理論依據都在這里。
盡管意識形態問題歷來是中共建政后前三十年所有改革和革命的最大理由，但是改革開放以來仍然以意識形態問題作為工作出發點的所謂改革并不多。執政黨的決策越來越趨于務實。中央在其第十五次代表大會時雖然一如既往地重申了集體經濟的優越性，但卻專門提及了“所有制實現形式可以而且應當多樣化。”我覺得，這是一個很有遠見、也是非常富有創新的改革思路。這表明中共對土地集體所有制的改革在思想上得到了一定的解放。
然而這些年來，人們期望中的對農村集體經濟，尤其是土地集體所有制的改革卻始終沒有出現。人們也沒有想到，我們在工商業和農業的現代產權制度改革上我們竟然一直奉行一個雙重標準，即我們在工商業領域不惜冒著可能大幅度降低全民所有制在國民經濟中的比重等政治和經濟風險，也要實行公司資產股權化并將大量的國有資產有償或無償地出讓給國企員工以推進改革，但我們卻在農業領域仍然刻意地保持著一種土地資產產權模糊的狀態，而且到今天仍然拒絕對集體土地進行完整產權改革以讓廣大農民按份持有。
1986年的最后一個中央一號文件中提出了“各地可選擇若干商品集中產區，特別是出口商品生產基地，鮮活產品的集中產區，家庭工業集中的地區，按照農民的要求，提供良種、技術、加工、貯運、銷售等系列化服務。通過服務逐步發展專業性的合作組織”這樣的發展農村合作社經濟的正確思路，[8] 但一直沒有在這方面做些什么。直到二十多年后的2007年才頒行《農民專業合作社法》。而且就是這個法律也沒有允許農民組建信用、養老、消費、住房以及土地股份等社區型合作社，更沒有利用合作社這種第一產業最適用的經濟組織形式去推行集體土地所有制的股權化改革。當然，后來我們也沒有如“十五大”報告中所說的那樣去在農村的改革實踐中“努力尋找能夠極大促進生產力發展的公有制形式”。
相反，這時的中國“三農”問題隨著農村產權制度改革的停滯、農民收入的日漸降低以及農民負擔更加沉重而日趨嚴重。到了上個世紀末，中國農村、農業和農民這所謂的“三農”問題均陷入了極大的困境。中國的農村改革在上個世紀末期終于迷失了方向。將農村集體土地資源產權化以讓農民獲得更多財產權的制度性改革被我們始終置于腦后。這種在理論上似乎已經清楚但在改革實踐中卻被棄置腦后的做法至今想起來也是很令人感到困惑的。
上世紀九十年末起，我們又在全國范圍內開始了發展迅猛的城市化的進程。所謂城市化是由產業結構非農化而引發的生產要素由農村向城市流動和集中以及農村的生產和生活方式逐漸轉變為城市的生產和生活方式的過程。與市場經濟國家不同，在我國，城市化是由政府而非市場的力量主導的。城市政府在城市化中利用原本已經過時并需要及時修訂的法律規定通過大量征用農用土地并將其改變用途以推向市場的做法聚斂了巨量的財富。
1994年實行分稅制后，雖然憲法規定土地歸國家所有，但土地出讓金卻作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有，并在此后逐漸成為地方政府的主要財政來源，也叫“第二財政”。而獲益于土地、嘗到經營土地甜頭的地方政府，也因此有了足夠的征地沖動。可以說，現行的產權模糊且不完整的土地制度對政府的強征強拆等強力剝奪式行為起到了推波助瀾的作用。
這二十年里，我們各級政府從現行的這個沒有進行產權制度改革的土地制度中獲得了多大的利益呢？據統計數據披露， 2001年地方政府土地出讓金僅為約1300億元人民幣，2014年即高達4.3萬億元。土地出讓金占地方財政收入之比也從16%猛增到56%以上。去年土地出讓金已突破5萬億。今年上半年政府土地出讓金同比上漲40%。也就是說，2018年全年的土地出讓金將可能達到史無前例的7萬億元！
不僅如此，那些年里地方政府為了躲避中央的監控和收益上繳，大多采取轉移和隱瞞等手段不將土地出讓金列入財政預算內收入而列入所謂預算外收入，收入和支出都極不規范，或用土地出讓金直接支付征地成本及各種稅費，甚至用于行政開支和腐敗消費，收支漏洞多多，也造成了無數官場貪腐事件。早有資料披露，大約有70%或以上的官場貪腐都與土地有關。
可見，這類來自于政府以“公共利益”名義征收集體所有制土地并加以高價倒賣的暴利式收入已高達到令人震驚的地步。 于是在我國便出現了一個令人感到奇怪的現象：一方面各級政府財政收入出現超常速度和規模增長，另一方面，我國廣大農民階層的收入卻長時間地陷入停滯甚至有時是負增長的惡性循環中。貧富及城鄉差距則在不斷地擴大。可以認為，我國的現在的城市化以及經濟發展模式依然與五十年代剝奪農民的工業化方式一樣在很大程度上是依靠剝奪農民的土地權益去維持其城市繁榮和工業競爭力的。
據此，人們不能不得出這么一種推理式的結論：即我國的農業集體所有制改革之所以在1986年之后迷失方向，根本原因還在于我們沒有像工商業企業的現代企業制度改革那樣適時而徹底地改革現行的那個不合理的農村土地集體所有制度。
當然，如果我們再從利益得失上分析，最重要的原因恐怕還在于我們的各級政府從現有的土地集體所有制中已經獲取并且還將繼續獲取巨大的經濟利益。也正是這些從土地上攫取的巨大的經濟利益才讓我們不愿意推行真正的集體土地產權制度改革，將完整的土地產權歸還農民。
這是中國現代改革歷史上的一個不容忽視或否認的歷史事實。我們只有承認這個歷史事實，我們才能認真地審視過去這些年里我們在農村的一些基本制度上的改革的欠缺與失誤之處并為修正這些改革失誤而找到正確的改革方向。
中國鄉村發現網轉自：史嘯虎雜談 微信公眾號（原創）
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