摘要:鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，村務(wù)的主要內(nèi)容不再是完成上級(jí)政府的命令，而是落實(shí)好中央各項(xiàng)惠農(nóng)政策，高效地給村內(nèi)居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。農(nóng)村基層治理須改變以往那種行政命令方式，建立讓農(nóng)村居民表達(dá)對(duì)公共服務(wù)需求偏好的渠道，建立有效監(jiān)督村民委員會(huì)的機(jī)制，降低供給公共服務(wù)的成本，同時(shí)協(xié)調(diào)好村內(nèi)居民之間以及村內(nèi)與村外居民之間的利益關(guān)系。由于村民代表大會(huì)制度和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度不健全，村民缺少參與自治的渠道和監(jiān)督的手段，致使目前的村民自治組織在公益事業(yè)建設(shè)上能力不足。有必要推廣河南移民村和湖南益陽(yáng)市村級(jí)治理改革的經(jīng)驗(yàn)，將議事會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)建成村民自治組織的常設(shè)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大村民代表規(guī)模和代表來(lái)源的多樣性，增加議事的范圍，規(guī)范議事的程序，并將主要村務(wù)納入監(jiān)督范圍，使村務(wù)由被動(dòng)監(jiān)督變?yōu)橹鲃?dòng)監(jiān)督，由事后監(jiān)督變?yōu)槿^(guò)程監(jiān)督，同時(shí)在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和人員配備上進(jìn)行支持和完善。
村民代表大會(huì)、村民委員會(huì)以及村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是村民自治和基層民主的基石。村民自治在20世紀(jì)80年代提出。1998年《村民委員會(huì)組織法》（簡(jiǎn)稱《村委組織法》，下同）通過(guò)后，村民自治在農(nóng)村全面鋪開(kāi)。然而，目前的村民自治主要強(qiáng)調(diào)村民委員會(huì)主要成員的選舉，村民代表大會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)在大部分地區(qū)多流于形式，未被建成常設(shè)機(jī)構(gòu)，其職責(zé)也不清晰完整，致使村民缺乏參與治理的渠道和監(jiān)督村民委員會(huì)的手段。村民代表大會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)制度不健全是因?yàn)椋涸谙喈?dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，村委會(huì)承擔(dān)了諸如農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”、計(jì)劃生育等大量上級(jí)政府指派的任務(wù)，這些任務(wù)非常繁重且與部分村民利益相沖突，當(dāng)時(shí)的村委會(huì)只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核和監(jiān)督。
2005年新農(nóng)村建設(shè)提出后，農(nóng)業(yè)稅及“三提五統(tǒng)”被取消，之前國(guó)家與農(nóng)民因稅費(fèi)征收而出現(xiàn)的緊張關(guān)系開(kāi)始松弛。與此同時(shí)，中央及地方政府逐漸加大了在農(nóng)村道路、水利、基本農(nóng)田整治、垃圾處理、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等方面的投入。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，國(guó)家將進(jìn)一步增加對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施及教育醫(yī)療等公共服務(wù)的投資。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變對(duì)基層治理的內(nèi)容、形式、手段提出了新的要求，村民自治必然進(jìn)行相應(yīng)的改革和完善。本文第一部分指出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后村民自治組織面臨的挑戰(zhàn)；第二部分分析為什么村民自治組織在公益事業(yè)建設(shè)方面能力不足；第三部分介紹河南移民村和湖南益陽(yáng)市在村民自治制度改革的經(jīng)驗(yàn)，提出完善村民自治組織的建議；最后一部分是簡(jiǎn)單的結(jié)論。
一、鄉(xiāng)村振興的主要內(nèi)容是農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)
中共十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指出：“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。”建立健全的城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系包括兩方面內(nèi)容：一方面，實(shí)現(xiàn)從二元城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)走向一元。20世紀(jì)50年代，我國(guó)為從農(nóng)業(yè)部門(mén)積累發(fā)展資本，加快工業(yè)化進(jìn)程，建立了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制。這種分割的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制雖然短期內(nèi)推動(dòng)了工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大，城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展不均衡，而農(nóng)民收入水平低和農(nóng)村發(fā)展滯后反過(guò)來(lái)制約了整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。90年代開(kāi)始，中央政府對(duì)重工輕農(nóng)、重城市輕農(nóng)村的二元結(jié)構(gòu)開(kāi)始糾偏，對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行多予、少取、放活的戰(zhàn)略，此后又分別實(shí)行了以工補(bǔ)農(nóng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略。盡管如此，城鄉(xiāng)居民之間在收入水平、公共服務(wù)上的差別并未消除。另一方面，從過(guò)去重視大城市發(fā)展到促進(jìn)大中小城市體系建設(shè)，這樣既可以減輕大城市生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)等，又可以促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、大中小城市之間更加均衡發(fā)展。
無(wú)疑，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略首先需要進(jìn)一步改革社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制。這其中，一是深化農(nóng)村土地制度改革，在確權(quán)的基礎(chǔ)上促進(jìn)承包權(quán)流轉(zhuǎn)；二是廢除戶籍制度，給農(nóng)村和城市居民充分的就業(yè)、居住自由。土地和勞動(dòng)力自由流動(dòng)后，要素競(jìng)爭(zhēng)將更加充分，收入分配將更加均衡，城市的資本、人才、技術(shù)更有可能下鄉(xiāng)，農(nóng)村發(fā)展更有條件。社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。當(dāng)前，農(nóng)村發(fā)展無(wú)論從效率上還是從公平上面臨的主要問(wèn)題是各級(jí)政府在公共物品及服務(wù)上投資不足，突出表現(xiàn)在道路、水利、環(huán)境整治、公共文化、信息等生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，農(nóng)村居民享受的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等公共服務(wù)水平太低。雖然自2005年中共十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略任務(wù)后，中央及各級(jí)地方政府逐漸增大了對(duì)農(nóng)村道路、水利、基本農(nóng)田整治、垃圾處理等生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施投資；在農(nóng)村普及了九年制義務(wù)教育，建立了以合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、低保、醫(yī)療救助為主要內(nèi)容的社會(huì)保障制度，并對(duì)主要糧食品種的生產(chǎn)實(shí)行綜合補(bǔ)貼。但是，由于長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共物品和服務(wù)投資缺口太大；又由于道路、水利、環(huán)境整治等投入主要靠政策推動(dòng)，具體實(shí)施靠項(xiàng)目資金，中央及地方?jīng)]有按經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民需求、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口布局等變化作出長(zhǎng)期規(guī)劃，也沒(méi)有建立長(zhǎng)效的投資機(jī)制。結(jié)果，與城市居民相比，目前農(nóng)村居民享受的基本公共物品及服務(wù)的數(shù)量明顯不夠，質(zhì)量明顯更差。所以，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要中央及地方各級(jí)政府建立投資農(nóng)村的長(zhǎng)效機(jī)制，進(jìn)一步增加在道路、垃圾污水處理、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等方面的投資。
圖片上的老人們正在使用農(nóng)村公益體育設(shè)施，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，需要增加在道路、環(huán)境整治、生態(tài)建設(shè)以及醫(yī)療、養(yǎng)老保障等方面的投資
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策轉(zhuǎn)變必然要求農(nóng)村基層治理的內(nèi)容、方式、目標(biāo)做根本調(diào)整，基層治理面臨著新挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，村務(wù)的主要內(nèi)容不再是完成上級(jí)政府的命令，而是落實(shí)中央各項(xiàng)惠農(nóng)政策，高效地給村內(nèi)居民提供公共服務(wù)。中央和各級(jí)地方政府希望投入農(nóng)村地區(qū)的資金能發(fā)揮最大效益，盡量減少可能因基層決策失誤、辦事效率低下、腐敗導(dǎo)致的損耗，讓廣大農(nóng)民尤其是低收入群體有獲得感。顯然，這一目標(biāo)單一依靠縣一級(jí)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)命令、督促、考核的方式已不適宜，因?yàn)榭h及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難了解和掌握各村居民對(duì)公共服務(wù)的實(shí)際需求、各項(xiàng)政策的成本以及政策實(shí)施效果等方面的信息。而且，無(wú)論是生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是教育醫(yī)療養(yǎng)老等公共服務(wù)，村民是最直接的受益者，擁有最充分的信息且有激勵(lì)評(píng)價(jià)這些政策的實(shí)施效果。所以，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，農(nóng)村基層治理須改變以往那種行政命令方式，建立讓農(nóng)村居民表達(dá)對(duì)公共服務(wù)需求偏好的渠道和機(jī)制，同時(shí)可以對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督，降低供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本。
傳統(tǒng)上，村可視為一個(gè)小的共同體，大家彼此熟悉，互幫互助。村內(nèi)還有部分森林、草地、池塘等公共資源，供大家共同使用。村民之間通過(guò)重復(fù)博弈構(gòu)成了一張生活和交易的信任網(wǎng)絡(luò)，村民之間，村民與村干部之間通過(guò)這一信任網(wǎng)絡(luò)互惠互利、相互監(jiān)督。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，可以預(yù)見(jiàn)城市與農(nóng)村之間、不同農(nóng)村社區(qū)之間要素流動(dòng)更加頻繁，市場(chǎng)交易范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。一方面越來(lái)越多的村內(nèi)居民外出就業(yè)、經(jīng)商，入城居住；另一方面越來(lái)越多的村外居民入村承包耕地、林地，部分城市居民、資本、知識(shí)和技能下鄉(xiāng)。此外，農(nóng)村征地、村內(nèi)或村外居民建農(nóng)家樂(lè)、搞鄉(xiāng)村旅游的現(xiàn)象也會(huì)大量增加。在社區(qū)信任網(wǎng)絡(luò)削弱、村內(nèi)資源價(jià)值上升、村內(nèi)村外人員流動(dòng)增加的情況下，村委會(huì)成員可能利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)為自己謀取利益，村外居民可能侵占村內(nèi)居民利益。因此，協(xié)調(diào)好村內(nèi)居民之間以及村內(nèi)與村外居民之間的利益關(guān)系、加大對(duì)村委會(huì)成員及村內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的力度便提上議事日程。
二、村級(jí)自治組織在公益事業(yè)建設(shè)上能力不足
（一）村民缺少參與渠道
按照《村委組織法》第二條，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。這種自治目前主要體現(xiàn)在村委會(huì)主任及其他主要成員由村民民主選舉上。目前，我們還不能用標(biāo)準(zhǔn)的民主或自治理論來(lái)評(píng)判村民選舉的作用和效果，因?yàn)橥镀边x舉也是國(guó)家挑選和控制農(nóng)村基層代理人的一種方式。盡管如此，我們也不能否認(rèn)選舉在促進(jìn)基層民主政治發(fā)展的意義，因?yàn)檫x舉可以將鄉(xiāng)村社區(qū)信任網(wǎng)絡(luò)納入國(guó)家行政控制體系，部分實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部問(wèn)責(zé)，減少基層干部之間專用性投資和裙帶關(guān)系，因而能顯著降低國(guó)家治理鄉(xiāng)村的成本，提高公共政策的執(zhí)行效率。
但是，村民委員會(huì)只是村級(jí)自治組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。村民委員會(huì)不僅要執(zhí)行上級(jí)政府的政策，而且也須滿足村民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求。也就是說(shuō)，村委會(huì)選舉只是村民參與村民自治的一種方式，建立和完善村民會(huì)議或村民代表大會(huì)同樣是村民自治最基本的內(nèi)容。村民會(huì)議或村民代表會(huì)議是村民表達(dá)公共服務(wù)需求偏好的渠道，也是村委會(huì)動(dòng)員村民參與公益事業(yè)的機(jī)制。目前的《村委組織法》只是為落實(shí)村民自治和農(nóng)村基層民主搭了一個(gè)框架，對(duì)村民委員會(huì)如何選舉規(guī)定得比較詳細(xì)，但對(duì)村民大會(huì)和村民代表大會(huì)的規(guī)定則相對(duì)來(lái)說(shuō)較粗，這就限制了村民參與公益事業(yè)建設(shè)的渠道。村民自治缺乏激勵(lì)村民參與公益事業(yè)建設(shè)主要表現(xiàn)在以下幾方面：一、沒(méi)有將村民會(huì)議或村民代表會(huì)議建為村民自治組織的常設(shè)機(jī)構(gòu)。根據(jù)《村委組織法》第二十一條，召開(kāi)村民會(huì)議需要由十分之一以上的村民或三分之一以上的村民代表提議；而根據(jù)《村委組織法》第二十六條，村民代表會(huì)議每季度召開(kāi)一次，同時(shí)需要有五分之一以上的村民代表提議。由于存在協(xié)商和組織的交易成本，前一規(guī)定增加了村民議事、參與公共事物的困難，而后一規(guī)定導(dǎo)致村民代表會(huì)議不能隨時(shí)靈活地反映村民在公益事業(yè)上的偏好；二、《村委組織法》第二十六條規(guī)定，村民代表大會(huì)由村民委員會(huì)召集。這在程序上顛倒了委托代理的關(guān)系，削弱了村民表達(dá)意志的權(quán)力；三、根據(jù)《村委組織法》第二十四條，村民會(huì)議討論的主要是享受誤工補(bǔ)助的人員及補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、集體經(jīng)濟(jì)收益分配、土地承包和宅基地使用等事項(xiàng)，主要是關(guān)于集體內(nèi)部既有產(chǎn)權(quán)和利益的調(diào)整，對(duì)道路、水利、環(huán)境治理、公共文化建設(shè)等公益事業(yè)需求明顯關(guān)注不夠。
圖片反映了村民積極參加基層自治代表大會(huì)
農(nóng)民缺乏參與公益事業(yè)建設(shè)的渠道后，容易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級(jí)政府將自己意愿強(qiáng)加給農(nóng)民的現(xiàn)象，所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)并不是農(nóng)民實(shí)際需要的。漸漸地，村民失去了參加公益事業(yè)建設(shè)的熱情，出現(xiàn)“政府在干，農(nóng)民在看”的尷尬局面。相當(dāng)一部分農(nóng)民不僅不愿“出工出力”，也不愿意“出錢(qián)”用于基礎(chǔ)設(shè)施的先期建設(shè)和后期維護(hù)使用；對(duì)公共項(xiàng)目花費(fèi)多少、效果如何漠不關(guān)心；對(duì)因興建道路、水利設(shè)施、廣場(chǎng)、綠化地等對(duì)自己承包地和房屋的損失，更是索要高昂的補(bǔ)償費(fèi)。
（二）村民監(jiān)督手段不足
村民自治另一項(xiàng)基本內(nèi)容是村民對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督。《村委組織法》第三十條曾明確指出，村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受村民的監(jiān)督。《村委組織法》列出了十四項(xiàng)村民委員會(huì)必須公開(kāi)的事項(xiàng)，包括：村民委員會(huì)的年度工作報(bào)告、享受誤工補(bǔ)貼的人員及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、村集體經(jīng)濟(jì)所得收益的使用和分配、村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞及建設(shè)承包情況、土地承包經(jīng)營(yíng)、宅基地的分配和使用、征地補(bǔ)償費(fèi)的使用和分配、國(guó)家計(jì)劃生育政策的落實(shí)、政府撥付的救災(zāi)救助和補(bǔ)貼補(bǔ)助等資金物資的管理使用情況等。《村委組織法》提出的這些監(jiān)督事項(xiàng)基本上與前述村民會(huì)議討論的事項(xiàng)一致，主要是關(guān)于集體內(nèi)部既有產(chǎn)權(quán)和利益的分配和調(diào)整，而對(duì)公益事業(yè)建設(shè)的監(jiān)督同樣沒(méi)有重視。事實(shí)上，公益事業(yè)建設(shè)與農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展和生活改善關(guān)系更大。而且，公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目投資較大，更具復(fù)雜性，監(jiān)督更難，因?yàn)樯婕暗酵顿Y來(lái)源、項(xiàng)目成本、項(xiàng)目質(zhì)量等系列問(wèn)題，需要專門(mén)的信息和知識(shí)。
《村委組織法》規(guī)定的村務(wù)監(jiān)督方式主要是通過(guò)村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)、村委會(huì)主要成員離職審計(jì)等。《村委組織法》第三十條要求：一般事項(xiàng)至少每季度公布一次；集體財(cái)務(wù)往來(lái)較多的，財(cái)務(wù)收支情況應(yīng)當(dāng)每月公布一次；涉及村民利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)隨時(shí)公布。《村委組織法》第三十五條還規(guī)定，對(duì)村民委員會(huì)成員實(shí)行任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，尤其是對(duì)村財(cái)務(wù)收支、村債權(quán)債務(wù)以及上級(jí)政府撥付的物資和資金使用情況進(jìn)行審計(jì)。《村委組織法》規(guī)定村務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)、離職審計(jì)等監(jiān)督方式屬于一種事后和被動(dòng)監(jiān)督。這種監(jiān)督是否有效，取決于公布的事項(xiàng)是否關(guān)系到村民個(gè)人的切身利益。對(duì)于生育指標(biāo)、宅基地指標(biāo)、低保人員指標(biāo)的分配，這種事后監(jiān)督的方式可能是有效的。但對(duì)于一般的公共事務(wù)、尤其是關(guān)于村民整體利益的公共事務(wù)，這種監(jiān)督的方式可能失去效果。這是因?yàn)椋菏紫龋迕窨赡芤婚_(kāi)始就沒(méi)有參與公共事務(wù)決策，對(duì)公共事務(wù)執(zhí)行過(guò)程也不清楚，這些村民即使有監(jiān)督的積極性也缺乏進(jìn)行監(jiān)督的必要信息；其次，實(shí)施監(jiān)督的是全村成員，沒(méi)有指定專門(mén)的機(jī)構(gòu)，村民由于搭便車行為會(huì)忽視這些公布的事項(xiàng)。
《村委組織法》在村務(wù)監(jiān)督方面的制度設(shè)計(jì)不完整與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段有關(guān)。《村委組織法》是在1998年通過(guò)的，當(dāng)時(shí)的村委會(huì)承擔(dān)了大量上級(jí)政府指派的工作，而諸如農(nóng)業(yè)稅、“三提五統(tǒng)”、計(jì)劃生育等任務(wù)不僅非常艱巨繁重，而且與村民利益存在沖突。所以，村委會(huì)當(dāng)時(shí)主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核和監(jiān)督。村務(wù)監(jiān)督方面制度設(shè)計(jì)不完整也與社會(huì)認(rèn)識(shí)有關(guān)。一般認(rèn)為，選舉是村級(jí)自治和基層民主的基礎(chǔ)，由村民選出來(lái)的村委會(huì)成員必定代表村民的利益。中央政府也非常強(qiáng)調(diào)村民選舉，每當(dāng)村民委員會(huì)換屆時(shí)不僅在組織上進(jìn)行大規(guī)模動(dòng)員，而且一再?gòu)?qiáng)調(diào)政治紀(jì)律。對(duì)于村民自治組織內(nèi)部其它制度建設(shè)，如村規(guī)民約、村民議事會(huì)等，只是到最近幾年才開(kāi)始提上議事日程。
漫畫(huà)反映出村務(wù)監(jiān)督的目的在于讓村務(wù)運(yùn)行透明化，以便于村民參與監(jiān)督
（三）村莊治理封閉
目前的村民自治是村內(nèi)成員的自治，而村內(nèi)成員以戶籍是否在村來(lái)界定。盡管《村委組織法》第十三條有規(guī)定，戶籍不在本村的外來(lái)人員可以申請(qǐng)參加村委選舉，只要在本村居住一年以上且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意。但是，除非外來(lái)者作了較大貢獻(xiàn)，否則村民會(huì)議或村民代表會(huì)議是不會(huì)給他選舉和被選舉資格的。由于耕地、池塘、森林等資源屬于村內(nèi)成員集體所有，村莊治理排除外人參與可以更好地保護(hù)村內(nèi)居民利益，但這種排除也導(dǎo)致外部的資金、技術(shù)、人才入不了村，降低了村內(nèi)土地、勞動(dòng)力等要素的利用效率以及外部資源投資公益事業(yè)建設(shè)的可能性。
由村莊治理的封閉性導(dǎo)致的問(wèn)題在發(fā)達(dá)地區(qū)更加明顯。在廣東、江蘇、浙江等省份，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村由于工商業(yè)發(fā)達(dá)，大量外來(lái)人員流入，部分社區(qū)出現(xiàn)了外來(lái)人口超過(guò)本地人口的“倒掛”現(xiàn)象。調(diào)查時(shí)曾發(fā)現(xiàn)，由于外來(lái)人口沒(méi)有資格參與社區(qū)治理，這些工商業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在“重管理、輕服務(wù)”和“重權(quán)力、輕權(quán)利”的現(xiàn)象，提供的教育、醫(yī)療、文化、娛樂(lè)、交通設(shè)施等公共服務(wù)明顯不足，外來(lái)人員的權(quán)利得不到保障。外來(lái)人員因?yàn)椴荒軈⑴c社區(qū)治理，缺乏對(duì)當(dāng)?shù)氐恼J(rèn)同，很難融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，對(duì)當(dāng)?shù)毓舶踩h(huán)境治理等不配合，這就增加了社區(qū)治理的成本。
三、村級(jí)自治組織治理體系改革
（一）地方改革案例
2012年，河南省移民辦和地方政府在移民村進(jìn)行社會(huì)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，推行村“兩委”領(lǐng)導(dǎo)下的民主議事會(huì)、民主監(jiān)事會(huì)和民事調(diào)解委員會(huì)的村級(jí)治理模式，目的是穩(wěn)定因南水北調(diào)中線工程第二期興建而被迫搬遷的移民的情緒，化解移民村在搬遷初期發(fā)生的多起干群糾紛和上訪事件，發(fā)展移民村經(jīng)濟(jì)。移民村民主議事會(huì)是討論和決定村級(jí)日常事務(wù)的常設(shè)機(jī)構(gòu)，它以村民小組為單位，由小組議事會(huì)成員代表和縣鄉(xiāng)駐（包）村干部、村“兩委”班子成員、小組長(zhǎng)、黨員代表等組成，小組議事會(huì)成員則由“一戶一票”的方式選舉產(chǎn)生。村級(jí)民主議事會(huì)定期召開(kāi)會(huì)議，原則上每月一次，遇有重大緊急事項(xiàng)則隨時(shí)召開(kāi)。村黨支部、村委會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、黨員、民主議事會(huì)成員、10名以上村民聯(lián)名，可以提出議題，“兩委”班子對(duì)議題進(jìn)行審議，形成初步方案。一般事項(xiàng)由民主議事會(huì)根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)的原則表決形成決議后報(bào)村“兩委”研究審定，重大事項(xiàng)由民主議事會(huì)表決通過(guò)后，提交村民會(huì)議表決并形成決議。移民村民主監(jiān)事會(huì)則負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會(huì)執(zhí)行村民會(huì)議和民主議事會(huì)決定情況、村級(jí)財(cái)務(wù)收支運(yùn)行情況、村集體經(jīng)濟(jì)合同和項(xiàng)目招投標(biāo)情況等。民主監(jiān)事會(huì)成員不少于5名，由村民選舉產(chǎn)生，村“兩委”干部及其親屬、報(bào)賬員不能參選監(jiān)事會(huì)。縣鄉(xiāng)駐村干部參與民主監(jiān)事會(huì)，監(jiān)督監(jiān)事會(huì)自身工作。
湖南省益陽(yáng)市于2012年探索村級(jí)治理改革，建立以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、村民議事會(huì)為村民會(huì)議或村民代表會(huì)議常設(shè)議事機(jī)構(gòu)、村民委員會(huì)為執(zhí)行機(jī)構(gòu)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的“四位一體”村級(jí)治理體系，目的是推動(dòng)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，化解村民與基層干部的矛盾。湖南益陽(yáng)市的村民議事會(huì)、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與河南省移民村的民主議事會(huì)、民主監(jiān)事會(huì)在產(chǎn)生方式、任期、人員結(jié)構(gòu)、議事和監(jiān)事程序、職責(zé)以及權(quán)利上基本相同，只是河南移民村要求的民主議事會(huì)與監(jiān)事會(huì)成員比湖南益陽(yáng)市更多，這有可能與村莊規(guī)模、治理面臨問(wèn)題的復(fù)雜性有關(guān)。
（二）地方改革的意義
根據(jù)《村委組織法》，村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人組成。實(shí)踐中，由于村民代表大會(huì)并未常態(tài)化，村民代表在大部分地區(qū)基本上就是村小組長(zhǎng)，成為任務(wù)的接受者和完成者。河南省移民村的民主議事會(huì)與湖南益陽(yáng)市的村民議事會(huì)，實(shí)際上相當(dāng)于村民代表大會(huì)。但是，民主議事會(huì)和村民議事會(huì)是常設(shè)機(jī)構(gòu)，這就給村民建立了一條表達(dá)公共物品需求偏好的正常渠道。更為重要的是，民主議事會(huì)和村民議事會(huì)被要求定期召開(kāi)會(huì)議，原則上每月一次，遇有重大緊急事項(xiàng)隨時(shí)召開(kāi)，這就比《村委會(huì)組織法》中的村民代表大會(huì)每季度召開(kāi)一次的要求更加常態(tài)化，議事會(huì)也就更能隨時(shí)反映村民的意愿。
河南移民村民主議事會(huì)成員原則上在中小型村不少于20人，在大型村不少于30人，每個(gè)村民小組應(yīng)有2個(gè)以上成員參加民主議事會(huì)；湖南益陽(yáng)市規(guī)定村民議事會(huì)成員最少不低于15人，每個(gè)村民小組至少有1名議事會(huì)成員。河南移民村和湖南益陽(yáng)市都要求議事會(huì)成員中村組干部一般不超過(guò)成員的50%。此外，河南移民村和湖南益陽(yáng)市都在村民小組一級(jí)成立了民主議事會(huì)，其成員采用“一戶一票”的方式由戶代表從本小組有選舉權(quán)的村民中選舉產(chǎn)生，而且一般不少于5人。所以，河南省移民村的民主議事會(huì)和湖南省益陽(yáng)市的村民議事會(huì)擴(kuò)大了村民代表規(guī)模。成員更多后，代表更廣泛，村民也就更有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意愿，民主議事會(huì)和村民議事會(huì)獲取信息的渠道更寬廣更暢通，村級(jí)治理的民意基礎(chǔ)也就更牢。
民主議事會(huì)和村民議事會(huì)使村民自治的范圍更廣。因?yàn)樾姓彘L(zhǎng)期以來(lái)被視為政府的代理者，《村委組織法》以一種消極的方式劃出了九條必須由村民會(huì)議討論決定的事務(wù)。河南移民村推行的民主議事會(huì)不僅將以上事務(wù)進(jìn)一步細(xì)化，明確將生育證發(fā)放對(duì)象、優(yōu)撫對(duì)象、低保戶、五保戶的確定，以及政府下?lián)芎蜕鐣?huì)捐贈(zèng)的救災(zāi)等明顯涉及村民利益、容易引起矛盾和爭(zhēng)執(zhí)的事項(xiàng)納入了議事的范圍，而且重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了對(duì)村公益事業(yè)建設(shè)和村集體資產(chǎn)購(gòu)建、處理及收益的分配方面的議決。湖南益陽(yáng)市推行的村民議事會(huì)則將村級(jí)發(fā)展規(guī)劃、村日常自治事務(wù)、低保和扶貧等款項(xiàng)分配、村公益事業(yè)建設(shè)、村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事項(xiàng)等都作為議事會(huì)討論的對(duì)象。
河南移民村民主議事會(huì)和湖南益陽(yáng)村民議事會(huì)議事有一套比較規(guī)范的程序。首先是議題的提出，然后是提名人對(duì)議題作說(shuō)明、聯(lián)名人補(bǔ)充發(fā)言、議事會(huì)成員發(fā)言、議事會(huì)成員開(kāi)展辯論、進(jìn)行議題表決、產(chǎn)生表決結(jié)果、議題發(fā)起人總結(jié)發(fā)言以及到會(huì)人員簽名等。議題表決是決策過(guò)程，參會(huì)人員簽名表明議事會(huì)成員的責(zé)任和決策的合法性，而議題提出人、聯(lián)名人和議事會(huì)成員發(fā)言以及議事會(huì)成員辯論是信息交流的過(guò)程。這一過(guò)程首先可以使信息更公開(kāi)，決策更透明、公正，這在救濟(jì)金發(fā)放、貧困戶慰問(wèn)、優(yōu)秀評(píng)選、低保指標(biāo)確定上是極其重要的。其次，信息交流可以讓議事會(huì)成員表達(dá)自己及所代表群體的偏好，找到解決問(wèn)題的更多辦法，并給村“兩委”施加解決問(wèn)題的壓力。第三，議事會(huì)成員發(fā)言和辯論中的信息交流也有利于溝通，促使各成員相互妥協(xié)和達(dá)成協(xié)議。
河南移民村的民主監(jiān)事會(huì)和湖南益陽(yáng)市的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)使村務(wù)由被動(dòng)監(jiān)督變?yōu)橹鲃?dòng)監(jiān)督。《村委組織法》提出村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)或其他形式的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其成員向村民會(huì)議和村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)，監(jiān)督委員會(huì)成員可以列席村民委員會(huì)會(huì)議。但由于《村委組織法》強(qiáng)調(diào)了村務(wù)公開(kāi)，且明確提出由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督的事務(wù)并不多。結(jié)果，大部分行政村并未成立專門(mén)的村務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即使成立了也多流于形式。移民村民主監(jiān)事會(huì)和益陽(yáng)市的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)是由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生、并對(duì)村務(wù)實(shí)行監(jiān)督的村民自治機(jī)構(gòu)，監(jiān)事會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)的例會(huì)原則上要求每月不少于一次。所以，監(jiān)事會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)實(shí)際上成了常設(shè)的自治組織機(jī)構(gòu)。河南移民村的民主監(jiān)事會(huì)基本上將全部村務(wù)納入了監(jiān)督范圍。民主監(jiān)事會(huì)監(jiān)督村“兩委”貫徹執(zhí)行黨在農(nóng)村的路線、方針、政策情況，監(jiān)督民主議事會(huì)、村民（代表）大會(huì)形成的決議執(zhí)行情況，監(jiān)督落實(shí)村日常事務(wù)和重大事項(xiàng)民主決策情況，監(jiān)督村務(wù)公開(kāi)和黨務(wù)公開(kāi)情況，監(jiān)督村級(jí)財(cái)務(wù)管理情況，監(jiān)督村集體經(jīng)濟(jì)合同和項(xiàng)目招投標(biāo)情況，監(jiān)督村干部履職情況，監(jiān)督村民（代表）大會(huì)授權(quán)的其他事項(xiàng)。湖南益陽(yáng)市村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)則對(duì)村級(jí)重大決策、村務(wù)公開(kāi)情況、村集體“三資”管理情況、村干部廉潔履職情況、村民會(huì)議授權(quán)的其他事項(xiàng)進(jìn)行全面監(jiān)督。
民主監(jiān)事會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)使村務(wù)由事后監(jiān)督變?yōu)槿瘫O(jiān)督。在河南移民村，民主監(jiān)事會(huì)成員可以列席民主議事會(huì)、村委會(huì)會(huì)議，了解掌握村務(wù)決策、執(zhí)行過(guò)程；民主監(jiān)事會(huì)對(duì)村“兩委”、民主議事會(huì)不按法定程序和民主議事規(guī)則作出的決定，可以建議更改，必要時(shí)可以建議召開(kāi)村民（代表）會(huì)議進(jìn)行質(zhì)詢。前者實(shí)際上是事前監(jiān)督，后者則是事中監(jiān)督。即使是事后監(jiān)督，民主監(jiān)事會(huì)的權(quán)力更大，按照《河南省移民村（社區(qū)）民主監(jiān)事會(huì)監(jiān)督導(dǎo)則》，民主監(jiān)事會(huì)有權(quán)查閱、復(fù)制與監(jiān)督事項(xiàng)有關(guān)的文件資料，調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況；有權(quán)要求村委會(huì)對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)作出解釋說(shuō)明并提供有關(guān)資料；可以受理村民的意見(jiàn)和建議，以書(shū)面或口頭的形式向村“兩委”反映村民對(duì)村務(wù)管理的意見(jiàn)以及改進(jìn)工作的建議；可以對(duì)村財(cái)務(wù)收支情況定期進(jìn)行審查公示，參與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對(duì)村財(cái)務(wù)的年度審計(jì)和對(duì)村“兩委”成員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；可以根據(jù)多數(shù)村民和村民代表的意見(jiàn)，對(duì)不稱職的村級(jí)組織成員提出處理或罷免建議，提請(qǐng)村黨支部研究，依紀(jì)依法啟動(dòng)處理或罷免程序。湖南省益陽(yáng)市的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)則可以列席村黨組織和村民委員會(huì)召開(kāi)的有關(guān)會(huì)議，了解掌握村務(wù)的決策和管理執(zhí)行情況；可以審查村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容、方式、時(shí)間和程序，可以按月審查村級(jí)財(cái)務(wù)情況。
（三）村級(jí)自治組織治理體系的完善
從河南移民村和湖南益陽(yáng)市村級(jí)治理改革的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，議事會(huì)有利于村民表達(dá)自己的偏好，有利于村民參與公共事務(wù)決策和管理，有利于執(zhí)行和落實(shí)上級(jí)政府的政策，監(jiān)事會(huì)或監(jiān)督委員會(huì)有利于監(jiān)督村“兩委”開(kāi)展的村務(wù)工作。考慮到中國(guó)農(nóng)村正在進(jìn)行大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、農(nóng)村正由熟人社會(huì)向公民社會(huì)轉(zhuǎn)變、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后農(nóng)村公共事務(wù)將顯著增加等現(xiàn)實(shí)情況，村民議事會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)完全可以在農(nóng)村其它地區(qū)推廣。事實(shí)上，2017年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出在行政村建立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，并對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的人員設(shè)置、職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督的內(nèi)容、工作方式等作了規(guī)定。
《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)意見(jiàn)》頒布后，各地紛紛響應(yīng)成立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)
但是，無(wú)論是議事會(huì)還是監(jiān)督委員會(huì)，只有成為常設(shè)機(jī)構(gòu)、有比較固定的人員和規(guī)定的職責(zé)和權(quán)利才能發(fā)揮作用。換言之，村民議事會(huì)和監(jiān)督委員會(huì)要能真正行使職責(zé)是需要一定資金的，包括辦公經(jīng)費(fèi)和人員工資。目前，絕大部分行政村并沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)收入，村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)及村干部主要成員的工資基本上靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。所以，有必要在財(cái)政上建立對(duì)村民議事會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。
村務(wù)監(jiān)督有利于提高村公益事業(yè)建設(shè)的效率，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)主要是監(jiān)督村“兩委”的工作。因此，監(jiān)督委員會(huì)成員不能來(lái)自“兩委”的班子成員。但是，監(jiān)督委員會(huì)要能發(fā)揮作用就必須具有一定的權(quán)威。因此，需要理順村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)和村“兩委”的關(guān)系。此外，監(jiān)督委員會(huì)成員需要懂一定的財(cái)務(wù)、管理知識(shí)，對(duì)農(nóng)村政策比較了解。所以，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的主任由退下來(lái)的老村支書(shū)、老村長(zhǎng)、老會(huì)計(jì)擔(dān)任比較合適，也可以考慮由退休的教師、曾在政府部門(mén)任職的干部以及德高望重的村民擔(dān)任。
目前，關(guān)于如何突破社區(qū)治理的封閉性這方面的探索仍然較少，土地和資產(chǎn)的集體所有制天然排斥外部成員參與村級(jí)治理。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施和城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)統(tǒng)一，預(yù)計(jì)突破農(nóng)村社區(qū)治理的封閉性將經(jīng)過(guò)三個(gè)階段：其一，界定集體所有的土地及其它資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，按戶而不是人口將產(chǎn)權(quán)固定下來(lái)，保護(hù)現(xiàn)有農(nóng)村居民的利益；其二，允許成員所有的土地和其它資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)在社區(qū)外自由流動(dòng)和交易；其三，在城鄉(xiāng)和地區(qū)之間人口自由流動(dòng)的基礎(chǔ)上形成新的社區(qū)，選舉村民委員會(huì)、村民議事會(huì)和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，讓新加入農(nóng)村社區(qū)的居民參與決策、管理和監(jiān)督，保護(hù)這部分新型農(nóng)村居民的權(quán)益。目前，僅有少部分發(fā)達(dá)地區(qū)完成了第一階段任務(wù)。
四、結(jié)論
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，村務(wù)的主要內(nèi)容不再是完成上級(jí)政府的命令，而是落實(shí)中央各項(xiàng)惠農(nóng)政策，高效地給村內(nèi)居民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。農(nóng)村基層治理須改變以往那種行政命令方式，建立讓農(nóng)村居民表達(dá)對(duì)公共服務(wù)需求偏好的渠道和機(jī)制，同時(shí)可以對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督，降低供給公共服務(wù)的成本。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略將促進(jìn)城市與農(nóng)村之間、不同農(nóng)村社區(qū)之間要素流動(dòng)，促進(jìn)要素市場(chǎng)交易范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。基層治理需要協(xié)調(diào)好村內(nèi)居民之間以及村內(nèi)與村外居民之間的利益關(guān)系。
由于村民代表大會(huì)制度不健全，農(nóng)民缺乏參與治理的渠道，結(jié)果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)等上級(jí)政府將自己意愿強(qiáng)加給農(nóng)民的現(xiàn)象，所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)并不是農(nóng)民實(shí)際需要的，村民逐漸失去了參加公益事業(yè)建設(shè)的熱情，出現(xiàn)“政府在干，農(nóng)民在看”的尷尬局面，村民既不出力，也不出錢(qián)。由于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)制度不健全，目前的村務(wù)監(jiān)督是一種被動(dòng)和消極的監(jiān)督，村民既沒(méi)激勵(lì)也缺乏必要的信息監(jiān)督村民委員會(huì)，結(jié)果導(dǎo)致村公益事業(yè)建設(shè)效率低、成本高、腐敗頻發(fā)。社區(qū)治理的封閉性則導(dǎo)致外部的資金、技術(shù)、人才入不了村，這就降低了村內(nèi)土地、勞動(dòng)力等要素的利用效率以及外部資源投資公益事業(yè)建設(shè)的可能性，導(dǎo)致外來(lái)人員權(quán)利得不到保障，缺乏對(duì)當(dāng)?shù)氐恼J(rèn)同，社區(qū)治理成本增加。
河南省移民村建立的民主議事會(huì)和湖南省益陽(yáng)市建立的村民議事會(huì)成為村民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。民主議事會(huì)和村民議事會(huì)擴(kuò)大了村民代表的規(guī)模和代表來(lái)源的多樣性，增加了議事的范圍，規(guī)范了議事的程序，從而使村民更有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意愿，村務(wù)決策可獲取信息的渠道更寬廣更暢通，村級(jí)治理的民意基礎(chǔ)更牢固。河南移民村建立的民主監(jiān)事會(huì)和湖南益陽(yáng)市建立的村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)也成為常設(shè)的自治組織機(jī)構(gòu)，兩者都將主要村務(wù)納入監(jiān)督范圍，使村務(wù)由被動(dòng)監(jiān)督變?yōu)橹鲃?dòng)監(jiān)督，由事后監(jiān)督變?yōu)槿^(guò)程監(jiān)督。河南移民村和湖南益陽(yáng)市的村級(jí)治理改革值得推廣，同時(shí)需要在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和人員配備上進(jìn)行支持和完善。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)界》2018年第7期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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