在改革開放即將邁進第四個十年之際, 對其進行回顧和理解是十分必要的。改革開放千頭萬緒, 我們很難做到面面俱到的回顧, 只能擇其一面進行重點論述。在這里, 筆者主要就改革開放與土地制度的深刻聯系進行一些梳理和討論, 也就未來我們面臨的挑戰進行一些展望。
一、中國土地制度的特殊性及其對改革開放的推動作用
在農村地區推動土地家庭聯產承包責任制改革, 被視為是改革開放的一項起始性內容, 具有非常重要的意義。除了其象征性意義, 事實上, 土地制度的變化確實構成了認識改革的關鍵性線索之一:人們對土地的認識, 不同的人與土地之間的關系, 土地在工業化中扮演的角色, 深刻地影響著改革開放的進程。
家庭聯產承包責任制度, 嚴格說來, 已經是新中國成立之后的第三次重大的土地制度變革。
1949年后的第一次重大的土地制度變革是土地改革。土改廢除了地主階級的土地所有制, 建立了以勞動者為主體、以家庭為單位的土地所有制。家庭土地所有制, 依然是私有性質的。
土地的第二次重大變革, 是從初級合作社發展到高級合作社, 其核心是解決所有制問題。在初級合作社階段, 土地仍然是私有的, 勞動是共同的, 分配是根據土地和勞動而作出的;到了高級合作社階段取消了土地分紅——這表明土地已經集體化了。土地性質的關鍵性變化, 是在初級合作社向高級合作社轉變的過程中完成的。對于做出這樣變革的原因, 人們從各種角度出發做出各種解釋:缺糧說、階級分化說、合作增長說、工業化土地積累說等等。不管怎么說, 這都是一次靜悄悄的革命, 雖不像打土豪分田地那般轟轟烈烈, 但影響深遠。
高級合作社越來越大, 就發展成了人民公社。人民公社是一種“政社合一”的體制。“政”是指政府或國家設在農村最基層一級的政權機構, 而“社”指農村最高一級的農民集體組織。1962年的《農業六十條》正式確立了“隊為基礎, 三級所有”的制度。“三級”指“公社-生產大隊-生產小隊”, “隊為基礎, 三級所有”指土地所有權為三級所共同所有, 但經營使用權歸屬于最基層的生產小隊。
在這種土地制度下, 土地的所有權具有強烈的模糊性。土地所有權是集體的, 這里的“集體”, 究竟是公社、生產大隊還是生產小隊?說不清。這導致農民普遍認為:土地是國家的。1982年廢除人民公社體制后, 原人民公社內部的“政”改制為鄉政府或鎮政府, 原公社內部的“生產大隊”轉制為“村民委員會”, 原“生產小隊”轉制為“村民小組”;而土地由村委或村民小組分配給各農戶使用時, 土地的所有權性質始終十分模糊。在80年代晚期到整個90年代, 我們在全國很多地方進行農村調查時, 都會問農民與地方干部同一個問題:“土地是誰的?”得到的答案相當一致:“土地是國家的。”
這種情況的變化出現在城市化擴展階段。隨著城市發展要征用城郊土地, 出現了安置農民與分配土地出讓金等問題。80年代后期開始, 這種分配逐步向農戶和村集體傾斜, 農戶與村集體才逐漸開始意識到土地所有權問題。隨后進行的一系列確權、確地、確利的行為, 并且開始發土地證, 這時, “土地屬于集體”的觀念才逐漸確立起來。然而, 這個“集體”又是什么, 文件規定不是很明確。“集體”一般被理解為村集體;土地屬于村集體所有, 由作為村集體成員的農戶承包, 30年不變。
地少人多是我國的基本國情, 直到現在都是一個重大的制約因素。既然地少人多, 地租天然就會很高。然而, 由于我們實行土地村集體所有制, 以及在這種所有制下農民對于地權相對模糊的認識, 極大地降低了征用農地的阻力。農民對于農業用地轉變為建設用地的抵抗相對比較少——國家要用地, 拿去便好了。中老年農民的這些意識, 既和我們前30年的集體教育相關, 也與中國傳統社會地權的相對模糊相關——在農民眼中, 土地本來就是國家的。
這種模糊性, 為中國在工業化以及大規模基礎設施建設過程中征用農地帶來了極大便利。我們可以把中國和印度做一個比較。印度實行的是土地私有制。印度議會于2013年通過的《土地征收法》規定:征收土地用于私營項目的, 必須獲得80%的土地所有者同意;用于公私合營項目的, 必須獲得70%的土地所有者同意。莫迪當選以后, 想招商引資, 加快基礎設施建設, 促進經濟發展。為此, 他力圖推動《土地征收法修正案》。莫迪土地改革的主要內容是:因國家建設需要而征收農民土地時, 可免于執行《土地征收法》的上述規定, 直接按照相關規定予以補償安置。然而, 選舉失敗的國大黨煽動農民群起攻之, 他們反對的理由和我們國內有些派別的觀點是一樣的:剝奪農民的土地所有權會讓他們無法生存。莫迪的土地改革最終失敗了。土地改革的失敗一定會影響到他所設想的那些雄心勃勃的工業化、城市化的計劃。一個國家如果要以發展為中心, 就必須大量征用土地, 問題在于如何征用和補償, 而不是要不要征用。
二、工業化視角下土地-人口-市場的正向循環
1986年制定的《中華人民共和國土地管理法》規定: (1) 全國土地實行兩種所有制, 一為國有制 (城市土地屬于全民所有) , 二為集體所有 (農村和城市近郊的土地屬于集體所有, 農民的宅基地、自留地、自留山屬于集體所有) 。 (2) 國家為了“公共利益”需要, 可以依法對集體土地實行征用。國家建設所征用的集體所有的土地, 所有權屬于國家, 用地單位只有使用權。 (3) 被征用土地的補償共分三項:土地補償費、安置補償費與土地附屬物及青苗補償費。其中, 土地補償費是“被征用前三年平均農產值的3~6倍”, 安置補償費是“被征用前三年平均農產值的2~3倍”, 土地附屬物及青苗補償費則“由各省市自行規定”。
這里值得注意的是:補償的基數是按“前三年平均農產值”來確定的, 這意味著原土地所有者與使用者不能參與該土地非農使用“增值”的分配, 換句話說, 土地轉入工商資本使用的巨大增值部分, 只能為“國家所有”或“資本”所有。另一條值得注意的是:這個土地管理法規定的是土地補償的上限, 而非確定補償的最低下限。按此法律規定:全部補償費不得超過“被征用前三年平均農產值的10倍”。該法第29條規定“若按前規定支付土地補償和安置補償費, 尚不能使農民保有原生活水平的, 經省市自治區批準, 可增加安置補償費, 但兩項總和不得超過前三年平均農產值的20倍。”至于這筆補償費在“村集體、失地農戶與勞動力安置單位”三者之間的再分配, 各地情況不一, 難以概述。該法的立法意圖非常明顯:為中國工業化、城市化所需要的大規模基礎設施建設提供廉價的土地。
農地征用補償制度為中國的經濟發展帶來了諸多益處, 是中國工業化、城市化持續高速推進的主要原因之一。
首先, 低廉的征地成本, 極大地降低了中國基礎設施建設的成本。中國的基礎設施建設主要由各級政府主導, 大規模的基礎設施建設, 如高鐵、高速公路、機場、港口的建設, 占了很多農民的地。征地當中有很多復雜的利益關系。這些公共設施建設, 如果對失地農民補償過高, 成本最終還是會分攤給每一個人。就如同城鄉結合部高昂的拆遷成本, 最終還是要轉嫁給新入城買房的人。群體的利益是高度關聯的, 調節不同群體的利益, 需要有高度的智慧。
其次, 低廉的征地成本, 極大地降低了中國工業制造的成本。相關政策規定:工業批租的租期為50年, 商業批租70年。在“政績考核”的壓力下, 各地各級政府為追求GDP的增長率與擴大地方財政收入 (土地出讓金一般列入地方財政收入) , 競相展開招商引資的競爭, 使用的手段也大體相同:競相壓低土地批租價格。那些不具備優勢的市、縣、鄉鎮, 還會常常取消土地租金。十幾年以前, 我們在調研中就發現, 如果上海松江工業用地8萬/畝, 浙江、江蘇的就6萬/畝;上海6萬/畝, 它們就4萬/畝, 上海4萬/畝, 它們就3萬/畝……目的就是爭取投資。像安徽省、江西省這些不具備優勢地區, 如果企業投資數額很高, 土地甚至在一段時期內可以免費使用, 就是零地租。
中國作為一個土地稀缺的國家, 幾乎能保持零地租, 這是中國產品廉價的根本原因。按古典經濟學的說法, 商品的價值主要由地租、工資與利息構成。如果中國制造的各類工業產品中幾乎不含地租 (或者地租很低) , 這一定使中國產品具有極強的國際市場競爭力。中國產品一旦進入國際市場, 就會把同類產品的價格降低30%~50%。馬克思講英國產品把全世界都打敗的那句話說——廉價產品是摧毀一切萬里長城的重炮。在這種情況下, 國際上其他同類資本只有兩條路可以走:要么倒閉, 要么到中國來。這就是發達國家和地區的勞動密集型資本大規模向中國聚集——而且不得不聚集——的核心原因。
在這種發展方式的推動之下, 到90年代中期, 中國已經獲得了“世界工廠”的稱號, 并廣泛介入了世界市場的交換, “中國制造”不僅占領了發展中國家的市場, 也占領了發達國家的中低端市場。這些產品雖然利潤率不高, 但總體需求量大, 積少成多就能維系中國制造業的不斷發展。在這么短短十幾二十年內, 中國數億勞動力也因此從農村地區和農業領域轉移出來, 在加工制造業、建筑業、服務業等等領域就業。通過發展加工制造業、建筑業, 通過積極對接國際市場, 中國不僅消化了剩余勞動力, 甚至在2000年代中期開始, 還出現了“用工荒”問題。這是在農業經濟時代、在重工業為主時代不可能想象的, 也是在人類歷史上是前所未有的。
中國有13億的人口規模, 但人口規模大, 對于發展來說有時是正面的要素有時是負面的要素。第一次鴉片戰爭之后, 英國人想象了一個圖景:中國有如此多的人, 每個人買一件英國產品, 英國工廠全部開工都供應不了。然而, 中國當時有人口, 卻沒有購買力。只有隨著中國工業化程度的加快, 財富在從農業轉向工商業的過程中迅速增加, 巨大的財富增量雖然造成了兩極分化, 但財富增量部分也在國內勞動者中分配, 才能產生普遍的購買力, 創造一個巨大的國內市場。中國有這樣一個隨著改革開放出現的巨大的國內市場, 中國的產業升級也才有很大的可能性。后發國家在工業化之后, 如果沒有市場支撐自身的產業升級, 一般都會陷入中等收入陷阱。與此同時, 面對已經非常擁擠, 并且高度等級化 (產業鏈等級) 的國際市場, 單純的開放并不會帶來巨大紅利, 還有可能喪失自主性。中國恰恰是綜合利用自身的資源稟賦 (勞動力眾多) 和制度優勢 (國家調控能力) 的基礎上, 才在國際市場中奪取和收獲了日益重要的位置。
對中國這樣體量的國家來說, 它不可能只滿足于“世界工廠”, 不可能只停留在中低端制造業, 產業升級是它的必然選擇。然而對于后發國家而言, 要想取得產業突破, 除了人口規模、國內市場等基本條件之外, 還需要幾個條件。第一, 要有國家的保駕護航;第二, 要有高瞻遠矚的企業家。凡是高瞻遠矚的企業家, 比如路風在《光變》中寫的京東方的王東生, 都有家國情懷。他當然知道企業要盈利, 但他也知道企業承擔著民族工業崛起的使命, 民族工業崛起背后是中華民族復興的使命, 這樣的使命感, 讓他們可以看準目標不動搖。即使他們失敗了, 也是情有可原的, 他們畢竟是為民族復興在進行艱難的探索;第三, 要有學習能力。光引進技術是不夠的, 必須要有自主的研發團隊, 在引進技術之后對技術進行吸收消化, 經過多次失敗, 取得突破, 把競爭對手淘汰出去。比如京東方今天在柔性屏領域取得的突破, 據路風在《光變》中的描述, 京東方連續多年也都只能砸錢, 先后砸了一千多億進去, 形成七八條生產線, 技術突破到了某個臨界點, 就擠進了高端市場。
到目前來說, 中國仍然是最有希望的發展中國家。我們有空前廣大的內部市場, 這個市場隨著人均購買力的提高而不斷擴大, 天然有吸收高端產品的能力, 這為中國制造從中低端邁向中高端預設了一個內部條件。當然, 光有這樣的條件還不夠, 轉型升級的確需要國家意志的保障以及企業家的自主精神。京東方搞探索時, 所有媒體都冷嘲熱諷, 是因為當時整個經濟學被自由主義意識形態所占領, 只接受短期財務收益的邏輯, 并把產業和民族相剝離。這也是GDP取代GNP成為評價標準所帶來的負面效應, GNP講國民, GDP講國內。現在有些人說, 不要提什么內資外資, 只要在國內, 都是我們的資本。這是徹底把經濟行為去價值化、去民族化, 只有經濟沒有政治, 把以民族國家為基礎的國際競爭給忘了, 也把近代百年的慘痛經驗給忘了。
總的來說, 中國改革開放的成功與我們的土地制度有著密切關系。因而, 在“一帶一路”沿線發展中國家要想復制我們的發展模式, 筆者看還是很難, 這些國家普遍不具備我們這樣的土地制度。筆者去過印度兩次, 深刻體會到, 印度人很清楚自己的基礎設施很差, 應該向中國學習, 但很難學。莫迪的土地改革失敗了, 征地困難, 基礎設施建設就很難開展。印度的廣大農民被束縛在農村, 要解放他們, 就需要工業化。然而, 2008年以后, 中國的大發展基本堵住了印度工業化的路, 印度不可能生產出替代中國制造的工業產品。世界市場已經要飽和了, 想把中國產品擠出世界市場談何容易。此外, 印度的氣候炎熱, 宗教問題突出;印度的勞動者的工資雖低, 但勞動力使用的效率和強度都遠不及中國。這些都導致印度轉型很困難。
三、中國的土地制度為農民提供了基礎性的生活保障
土地制度是理解改革開放以來中國的工業化、城市化的重要視角;但是, 中國這種土地制度下的征地成本的降低, 并不是沒有負面效應的。
中國各級地方政府大量低補償地征用農民的承包地, 這對工業發展來說當然是好事, 但失地農民也有得不到補償的現象, 激發了社會矛盾。此外, 1994年分稅制改革以后, 地方政府對土地財政依賴性太高。在這樣的模式下, 一個地方如果工業園區招商引資成功, 資本和人員的大規模聚集就會導致周邊地價上升, 從而帶動商品住房和商業用房的建設, 最終由進城人員來購買比較貴的住房。地方政府雖然從工業批租中虧了錢, 卻能從商業批租中把錢賺回來。如果這個循環完成了, 經濟發展就是健康的。如果招商引資失敗, 大量房子造好了, 就會成為鬼城。就中國 (尤其是沿海地區) 的發展歷程而言, 這種發展模式是非常曲折的。有成功的也有失敗的。
首先, 土地制度對經濟發展的促進作用, 也增強了農民對征地損失的消化能力。
隨著工業化不斷擴大內部市場, 失地農民轉向城市工商業就業, 經濟收入實現了極大改善。有些農民還抓住機會成為了企業家。因此, 農民雖然有牢騷, 但并沒有普遍出現群體性抗議事件。個別的抗議事件往往都是因為土地補償款分配不均——烏坎事件就是如此。這也在一定程度上解釋了我們的轉型為什么相對較為平穩。
另外, 地方政府在財政充足之后, 對農民的補償力度也逐漸加大。事實上, 地方政府有時并不按照法律確定的補償標準補償農民, 而是根據自身財力, 提高失地農民的補償標準。在江浙一帶與某些發達地區, 土地征收過程中, 有“房換房”、“耕地換保障”的實踐。地方政府在征收農民房屋, 以等面積或是更高的比例形式給予農民新房, 視面積不等, 農民有可能獲得幾套房子作為補償。對征收耕地的, 作為補償, 政府將失地農民納入到社會保障體系中去。在上海, 農民耕地被征收后, 可視情況或納入到農村社會保障體系, 或者是城鎮社會保障體系中。
因而我們可以說, 一方面, 中國的工業化成本, 在很大程度上被轉嫁給了農民;另一方面, 中國的工業化成果, 又通過很多途徑反哺了農民的損失, 為農民的生活提供了保障。
其次, 農村土地的集體所有制, 也為農民的生活提供了最后一道防線。
現有的關于農村土地制度的法律, 規定了所有權、承包權和經營權的“三權分離”, 集體所有, 農戶承包, 流轉之后適度規模經營。按規定, 農民的土地有四種類型:林地, 耕地, 宅基地以及屬于村集體的非農建設用地。
在這其中, 最被密切關注的是宅基地問題。2007年制定的《物權法》規定, 農民的宅基地和宅基地上的房子可以出租, 但不能買賣、不能抵押。立法意圖是明顯的:這些房子的所有權屬于農民工, 他們是很難完成城市化的一批人, 萬一他們在城市失業, 他不能失房又失地。
在中國的工業化與城市化進程中, 有一個頗具特色的現象:城市化將長久地滯后于工業化。“工業化”是指農民脫離農業進城打工, “城市化”則是指農民在城市獲得穩定的就業和居住以及相應的社會保障。絕大部分農民工在城市的就業是不穩定的、高流動的, 他們無力擁有高價的城市住房。城市的高價住房和無失業保障將他們擋在“城市化”外。因而, 對于他們來說, 住房只能建在家鄉的土地上, “失業保障”只能由他們承包的土地來承擔。在中國整個社會轉型期內, “農民工”這一奇怪稱謂所指代的全新社會階層可能會長久存在。這一龐大階層的“前鋒”會自動地“長入城市”, 但絕大多數農民工將長期往返城鄉之間, 并在一定年齡段退回到農村。這是一個“事實判斷”, 任何“價值判斷”都必須考慮到這一難以令人樂觀起來的事實。
時至今日, 農民工的教育、醫療、養老保障依然是以縣為單位, 以村為基礎。農民工有一份耕地、一份宅基地;他們的孩子的教育、醫療、養老, 也是在農村提供保障。一般來講, 城市政府不承擔這些職能。當然, 最近幾年, 中央也強調, 隨父母居住的農民工的孩子應該就近入學, 企業應該給農民工交社保。但現在農民工是流動的, 企業給他們交的社保是帶不走的, 所以社保到目前為止的作用也很有限。
因而, 我們為什么要搞“新農村建設”——現在的提法是“振興鄉村”計劃, 為什么要堅持土地承包制, 反對土地 (包括宅地) 私有化, 一個重要而充分的理由在于, 確保在城市“失業”的農民工返回農村時, 有房、有地且有一個較好的生存環境。
四、土地制度在當前逐步顯現的問題
十九大報告明確提出了延長土地承包權, 這表明, 土地的三權分置目前基本定下來, 土地私有制現在也不會推行。但當前的土地制度還是面臨幾個很嚴肅的現實問題。
(一) 城市化、農業升級帶來的土地制度與現實訴求的脫節
首先, 現有法律規定宅基地不能抵押, 是擔心農民失房, 成為流民。然而, 現代農業的投入是不斷增加的, 農民需要資金, 因此需要貸款。不允許宅基地抵押, 農民基本沒有抵押品用來貸款。這個矛盾怎么解決?經營者要投入大量資金, 他們對資金的需求比小農戶緊迫得多。那么, 用什么東西來抵押?是用農業建設投入來抵押, 還是用土地本身來抵押?
其次, 當前有些農民確實已經穩定地進入了城市, 那么他的宅基地就是荒廢的。村里一般不批新的宅基地, 既沒有新增宅基地, 已廢棄的宅基地又不能買賣, 既不合理, 又浪費資源。因此, 在全國范圍內, 村內的宅基地買賣都是普遍發生的。對于這個現象, 法律上是禁止的, 但在實踐中又是默許的。那么, 村內如果可以買賣宅基地, 那么外村能不能買賣?
(二) 三權分置的內在矛盾逐步凸顯
現有的農村土地集體所有制, 從1998年開始, 30年不變, 現在又延長30年。土地的三權分置基本明確, 但這三權之間的內在矛盾, 卻日益嚴峻。
保護承包權是保護去城市就業的農民工。目前大部分的農民工還是有土地承包權的, 他們的土地和土地的權益就是他們的保障。有經營權的是土地經營者, 他們一般繼續在農村經營土地, 向城市提供農業產品。從經營權一方來說, 希望合同時間長一點, 地租低一點;從享有承包權的角度講, 希望合同時間短一點, 地租高一點, 隨時可以漲租。此外, 經營權一般要連片經營, 經營者需要和很多農戶談判, 其中只要有一個農戶不愿意, 整個的農田設施建設就會遭到破壞。一言以蔽之, 承包權和經營權的矛盾很突出。如果過多保護承包權, 那么對經營權權屬會帶來什么影響?
承包權與經營權之間的矛盾, 造成的實際問題是地租流向城市、經營者在高地租基礎上經營的局面。這樣的局面, 對農業發展本身是利還是弊?經營者的土地地租到底應該由誰來支付?地租應該由經營者支付嗎?還是說, 因為農業是受保護的弱勢產業, 所以地租應該由國家承擔?
在承包權與經營權的矛盾凸顯的背后, 所有權與承包權的矛盾卻日益淡化——隨著承包權的權重不斷擴大, 集體所有權的權重日益削弱。馬克思有句經典的話:什么叫土地所有權?地租是土地所有權實現的充分形式。如果地租是土地所有權的實現形式, 而地租又全部交給承包戶, 承包權就內含著所有權。
十九大之后, 表面上土地權利種類沒有變, 所有權還是集體所有權, 農戶承包權還是承包權;但實際上, 三權里面的權重發生了很大的變化。承包權延長以后, 就使得原來農民的承包權的權重繼續增大;而隨著這種內涵著所有權的承包權的權重擴大, 延長30年以后, 筆者認為, 農民的私有觀念會強化。這種私有觀念對于國家長遠發展, 是一種什么樣的影響呢?
(三) 市場經濟與土地制度之間的內在張力
這些現實需求與正在發生的變化, 都構成了農村土地私有化的強大沖動。集體所有權能不能按照法律的規定長期維持不變, 是很值得研究的。
村集體所有的土地經由承包而私有化, 這種事例并不鮮見。例如, 俄羅斯傳統的鄉村社會基本組織是米爾。廢奴以后, 很多村莊的土地由村集體所有, 村集體共同承擔對國家的稅負。當時俄國的民粹主義者想把這種集體土地所有制固定住。但是, 這種制度無力提高農業生產水平來支持工業化發展。由此, 斯托雷平出臺改革政策, 宣布農民可以退出村社也可以賣掉, 土地就逐漸私有化了。
我們再來看馬克思與恩格斯的敘述。馬克思批判蒲魯東, 恩格斯批判杜林——蒲魯東和杜林都是被視為社會主義陣營的人物。只不過他們的“社會主義”的要義在于, 私有制是不好的, 但市場是好的, 因為市場是公平交易的。他們主張用集體合作制替代私人所有制, 并與市場結合;國家設立國家銀行, 來解決各合作社的融資問題。馬克思批判的是:合作制與市場是不兼容的, 市場本身會用各種辦法來違背法律的規定, 為自己開辟道路。
市場具有強大的力量, 它能對各種要素標明價格, 有價格就會有買賣。市場不只是資源配置的有效手段, 它還會選擇一種與它相適應的所有制形式。我們可能很難把所有制形式固定在我們原有的價值觀念上。面對這些問題, 我們還是要堅持事實判斷, 我們要看到, 在這個過程中, 某些意義上是市場在選擇所有制形式, 這種變化不以人的意志為轉移。問題在于, 土地私有制是否也是一種不可避免的大趨勢?即使法律有心保護原有的土地所有制形式, 也只能且戰且退, 以進攻姿態維持原有的土地所有制形式估計更成問題。如果是這樣, 該怎么應對?這是一個時代挑戰, 是我們在今后必須認真對待的新問題。
總的方向筆者覺得還是清晰的。筆者把農業發展概括為土地流轉, 規模連片經營;這些年還有一個明顯變化是農業特色產品種植開始逐步規模化經營了;另一個就是說目前對整個農業和農村從生態文明的角度賦予了新的含義。這些都是正在發生的變化。
結語:土地制度背后的效率與公平
總體而言, 中國的土地制度的復雜性在于, 其關涉的不僅僅是“三農”問題——農業、農村、農民, 還關涉到工業化和城市化。土地既是農業生產的基礎, 也是農民生存的保障;既是工業化積累、工業化基礎設施的來源, 也是城市化的必要條件。前三十年, 我們建立的土地國有和集體所有制度, 為中國的工業化積累, 為大規模的農業基礎設施建設打下了堅實基礎。到了改革開放階段, 這一制度紅利進一步得到釋放:土地國有和集體所有制度, 大幅度降低了城市化和工業化的成本。改革開放的成功, 在很大程度上有賴于中國在土地制度與工業化、城市化之間建立的正向反饋:土地國有和集體所有保障了低地租, 低地租降低了城市化和工業化的成本, 也使得農村剩余勞動力積極向城市和工業領域流動, 而工業生產力的提高, 不僅支持了城市化的持續發展, 吸納了農村剩余勞動力, 也向農業和農村回饋了資源和資金。這一正反饋機制解釋了, 為什么盡管中國的“三農”問題一度凸顯, 但又逐步得到緩解, 中國的農民盡管農業、從農地的非農使用中獲益不大, 但卻能從就業機會的增多而獲得補償。也正是如此, 改革開放以來, 中國的工業化、城市化和農業發展大體上是相匹配的, 中國的土地制度在保證經濟發展的效率的同時, 大體上還能維持公平。
但是到了今天, 中國已經發展到了新的階段, 出現了新的趨勢和新的問題, 需要探索新的平衡:首先, 中國的工業化和城市化到了新的階段, 一方面是工業體系的轉型升級趨勢正在凸顯, 信息化與制造業深度結合使得制造業對傳統勞動力的需求不斷下降, 而傳統產業和新生服務業能否有效吸納農村出身的勞動群體依然需要觀察;另一方面, 城市化、土地制度帶來的土地財政問題刺激了高房價, 帶來了城市定居的高成本問題日益凸顯, 土地增值分配的不合理正在催生出老市民與新市民之間的不平等結構。其次, 農業發展也到了新的階段, 隨著中國深度融入世界市場, 中國的農業發展也需要在全球化背景下重新考察。原本的家戶式的小農業承包模式, 無法與國外先進的農業生產方式競爭, 農產品價格出現內外倒掛, 農業補貼負擔加劇。為了保證農業生產效率, 對農業進行工業化改造勢在必行——集約化經營、高效農業、規模農業成為發展方向。而農地的集中又涉及保護農業經營者 (新農民、農業公司) 或是農村居住者 (傳統意義上的農戶) 的矛盾, 或者說如何合理分配農民城市化的成本, 這就涉及農地的集中及其法律制度問題。
這些新趨勢背后, 就是我們需要在新的時代背景下, 重新定位土地制度與農業發展、工業化、城市化的關系, 努力實現新的條件下的效率與公平的平衡。這是全球化背景下的工業轉型 (包括農業的工業化) 升級與社會轉型成本和紅利的相對公平分配 (共同富裕) 之間的平衡命題, 是中華民族復興所需要應對的現實挑戰。
土地制度的變化確實構成了認識改革的關鍵性線索之一:人們對土地的認識, 不同的人與土地之間的關系, 土地在工業化中扮演的角色, 深刻地影響著改革開放的進程。
由于我們實行土地村集體所有制, 以及在這種所有制下農民對于地權相對模糊的認識, 極大地降低了征用農地的阻力。農民對于農業用地轉變為建設用地的抵抗相對比較少——國家要用地, 拿去便好了。
征地當中有很多復雜的利益關系。這些公共設施建設, 如果對失地農民補償過高, 成本最終還是會分攤給每一個人。就如同城鄉結合部高昂的拆遷成本, 最終還是要轉嫁給新入城買房的人。
中國產品一旦進入國際市場, 國際上其他同類資本只有兩條路可以走:要么倒閉, 要么到中國來。這就是發達國家和地區的勞動密集型資本大規模向中國聚集——而且不得不聚集——的核心原因。
中國改革開放的成功與我們的土地制度有著密切關系。因而, 在“一帶一路”沿線發展中國家要想復制我們的發展模式, 我看還是很難, 這些國家普遍不具備我們這樣的土地制度。
一方面, 中國的工業化成本, 在很大程度上被轉嫁給了農民;另一方面, 中國的工業化成果, 又通過很多途徑反哺了農民的損失, 為農民的生活提供了保障。
為什么要堅持土地承包制, 反對土地 (包括宅地) 私有化, 一個重要而充分的理由在于, 確保在城市“失業”的農民工返回農村時, 有房、有地且有一個較好的生存環境。
土地私有制是否也是一種不可避免的大趨勢?即使法律有心保護原有的土地所有制形式, 也只能且戰且退, 以進攻姿態維持原有的土地所有制形式估計更成問題。如果是這樣, 該怎么應對?
工業生產力的提高, 不僅支持了城市化的持續發展, 吸納了農村剩余勞動力, 也向農業和農村回饋了資源和資金。這一正反饋機制解釋了, 為什么盡管中國的“三農”問題一度凸顯, 但又逐步得到緩解。
中國鄉村發現網轉自：文化縱橫 2017年06期
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