觀點摘要：
中國發展模式最獨特的地方，可能跟土地在政治經濟上扮演的角色直接相關。忽略中國在整個發展過程中利用土地的做法，就很難理解中國過去40年高增長的奧秘。
中國土地制度改革一直受到兩大制約，一是制度制約，即土地制度是公有制的最主要實現形式；一是目標制約，即土地利益分配要服務于農業國變工業國的目標，整個土地制度的選擇和變遷都由這兩個制約所決定。
由于歷史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承載的政治和社會功能，宅基地制度的改革，成為頂層設計、法律修改、政策制定與學術討論的最為謹慎的領域。
在城鄉二元土地制度下，城市化進程成為土地國有化和農民失去土地的過程，城鄉一體化演變成城市吃掉農村以及城市發達、農村凋敝的局面。
家庭聯產承包責任制的推動就好比改變了國家這個機體的細胞，由此產生連鎖效應。它的推出將原來集體化制度的底盤改掉了，也將國家跟農村、跟農民之間完全由國家控制的關系的微觀制度改掉了。
一位生活在1978年的人直接穿越到現在，他可能會以為到了天堂：品類繁多的水果蔬菜，名滿全球的中國制造，高效便捷的服務，不斷擴張的城市，領先世界的交通網絡。中國是怎么從一個物質匱乏、色彩單一的國度走到了現在？答案無疑是改革開放。其中，農村、農業、農民的改革可以說是最重要的。這個被學者們概括為“三農”改革的領域，不僅是改革的先頭兵、試錯者，更是改革的基石。因為“三農”改革，糧食安全得到保障，中央政府才能放開手腳搞活其他部門，“三農”改革還為經濟高速發展提供了低價的勞動力和土地，大大降低了改革的成本。
自小崗村1978年率先實施“大包干”以來，“三農”改革已經四十年，在這個時點，十九大提出了鄉村振興戰略，2018年中央一號文件發布意味著鄉村振興元年的開啟。回望歷史，不僅可以讓我們了解“三農”改革與國民經濟的關系，認識它的功過得失，也能幫助我們理解將會持續到2050年的鄉村振興戰略。
近日界面新聞專訪了“三農”改革研究專家、曾任國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長的中國人民大學教授劉守英，請他與我們一起回望“三農”改革歷程。
劉教授從家庭聯產承包責任制談起，條分縷析地講解了三農改革的歷史進程。比如包產到戶如何改變集體化制度的底盤，改變國家和農村、農民之間完全由國家控制的微觀關系。在他看來，土地改革其實是解讀中國特色發展模式的密碼。一方面，土地改革激發了經濟活力；另一方面，政府又通過對土地權利的控制，掌控了發展的主導權。尤其是土地的轉用，創造了比計劃經濟時期的剪刀差更巨額的土地級差收益，造成地方政府“以地謀發展”的模式。關于城鄉融合的未來，劉守英認為，城鄉關系中，過去一直是城市偏向的。因此無論是制度改革還是利益關系調整，未來應該扭轉不利于鄉的架構，著眼于做大農民權利，調動農民的積極性，促進鄉村發展。
包產到戶如何改變國家機體的細胞
界面新聞：您能否簡單評價一下“三農”改革在中國過去四十年改革歷程中的地位和影響？
劉守英：“三農”改革在整個40年改革中的地位可以說舉足輕重，它是引領性的，探索在前，為其他改革開路。
首先，整個國家改革的經驗，很大一部分從農村探索出來。改革從農村起步，為全局改革提供了信心。農村改革的成功告訴大家，通過改變原來的體制是可以產生紅利的，可以改善老百姓的生活狀況，也可以改善整個國家的狀況。
其次，“三農”的改革為國民經濟的結構變革提供了基礎。當剩余勞動力釋放出來，最先沖擊的是原來的結構，原來的國有體制，為改革以國有工業為主的重工業化道路打下了基礎。
再次，“三農”改革的成功使得物質更加豐富，從農產品到鄉鎮企業生產的產品，市場也得到了發展，這為整個改革做好了物質儲備。
最后，“三農”改革為整體改革提供了非常重要的經驗。一是從下而上、上下互動。原來的計劃經濟是自上而下的設計，改革開放以來則是尊重底層選擇和群眾創造、自下而上，摸著石頭過河，這套邏輯、方法就是來自三農改革。二是試點，也就是看不準的可以先試試，形成成功經驗后再總結，之后推廣，由普遍性的政策上升到制度層面。三是開放權利、做大蛋糕。四是漸進性改革。
界面新聞：過去四十年，哪些改革對“三農”乃至國家的影響比較大？
劉守英：最重要的可以說是包產到戶，后來被稱為家庭聯產承包責任制。這項改革的影響最為深遠。
一方面，這項改革使得農村集體產權制度發生重大變化。它改變了原來的在集體化時期建立起來的農村的基本制度，也就是集體所有、統一經營。在集體所有的基礎上，土地的使用、土地的收益、土地的流轉，這些基本產權回到了農民手上。另一方面，這項改革使得農業的經營制度發生根本變化。原來以生產隊為基礎，統一組織農業生產，現在變為，以農戶為基礎、以家庭為基礎。
這項改革實際上是后來的農業轉型、農村與城市關系、農民參與城市化等改革的基礎。如果沒有家庭聯產承包經營制度，上述一系列變化都不可能發生。有了這項制度，農產品的生產效率大大提升，糧食安全問題解決，國家才會允許其他變革的推動。有了這項制度，家庭內部安排勞動力的配置，農村剩余勞動力才有機會離開農村，參與工業化、城市化，進而帶來結構變化，否則，固守在原來的集體中務農，怎么可能有鄉村工業化、怎么可能跑到沿海地區打工。
家庭聯產承包責任制的推動，就好比改變了國家這個機體的細胞，由此產生連鎖效應。它的推出將原來集體化制度的底盤改掉了，也將國家跟農村、跟農民之間完全由國家控制的關系的微觀制度改掉了。
第二個重大的制度改革，是取消農產品的購統銷制度。統購統銷就是對農產品的統一收購、統一銷售，以非市場的方式，完全由政府統一配置。取消統購統銷后，農民成為市場的主體，與城市談判才有了前提，農村的市場化由此開始，價格機制開始在農村真正發揮作用，農民才有機會獲取農產品的剩余的獲取。
第三項非常重要的改革是開放權利，允許農村發展鄉鎮企業，允許農民到城里做生意，允許農民外出打工。這項改革增大了農民的發展權，拓展了鄉村的發展空間。
第四項改革是農業稅及攤派的取消。盡管農業稅的總規模并不大，有人可能覺得沒什么大不了的，但是，從歷史的角度來看，這項改革的影響非常大。農民繳納了幾千年的“皇糧國稅”全部取消了，農民與國家之間存在了幾千年的關系發生了變化。這項改革提高了農民的自主性，去掉了將農民綁在土地上的桎梏，農民沒有負擔之后，可以自由遷徙、城市化。
第五項改革則是土地的流轉。這改變了農業的發展方式，有利于規模化經營、機械化作業等。
界面新聞：從歷史變遷的角度，四十年“三農”改革可以劃分為幾個階段？
劉守英：我認為可以劃分為四個階段。第一個階段是上個世紀八十年代，剛剛講到的五大改革都是在這一階段推出的，整個八十年代都是在通過制度改革開放農民權利。
第二個階段是從90年代一直到2003年以前，主要調整農民和政府之間的關系，包括稅費和攤派。在這個階段，主要是通過財稅體制改革，特別是轉移支付來解決縣轄兩級政府的財政問題，通過取消攤派減輕農民負擔，優化國家跟農民關系、國家跟集體關系。
第三個階段是城鄉統籌，在2003年以后，主要就是建立城鄉統籌的政策體系，解決在公共服務和保障上城市有農村沒有的問題，如養老和醫療等社會保障、公共基礎設施。
第四個階段是十八屆三中全會以后，又開啟了一些制度性改革，如三權分置、集體性建設用地入市等改革。
界面新聞：“三農”改革還在繼續深化，有哪些經驗可供后續改革參考？
劉守英：就整個“三農”政策而言，我認為最重要的一個經驗是，“三農”政策或改革是好是壞，關鍵看農民能否從中得到實惠。
一是“三農”政策的形成和著力點，必須是農民本位的。政策好不好，農民最有數。我常常去田間地頭調查，對此感受很鮮明，如果農民受益了，他們往往笑臉相迎、滔滔不絕，如果政策不好，就不大待見我們。
二是農民權利是整個“三農”政策的一個基礎，推動改革的這些政策應該以農民權利為導向。如果有關政策能做大農民權利，就能調動農民的積極性。反之，若是脫離了農民的權利，甚至損害了農民的權利，政策就會出問題。
三是城鄉關系調整應該往“鄉”調。過去一直是城市偏向的，這是基本問題所在。過去無論是制度改革還是調整利益關系，實際上都是想扭轉城鄉關系中不利于鄉的架構。因此，在關注調整力度的同時，也要看是否有利于農民、是否有利于鄉村發展。
此外，“三農”政策的形成應該通過一線扎扎實實的調研，去摸底農民的實際需求，如果坐在辦公室寫文件，并不一定能滿足農民需求。政策的制定也應該是問題導向的，和農民需求合拍的政策很難面面俱到。與此同時，也要避免一些以農民的名義推出的政策出現跑冒滴露。
三農政策不僅僅關系“三農”，也應該考慮它與其他政策之間的關系，考慮“三農”與整個國民經濟之間的關系。如果單就農村政策說農村政策，往往難與其他相關政策打通，也難以實施到位。
中國發展模式的獨特之處在土地改革
界面新聞：在過去四十年中，土地改革似乎扮演了非常重要的角色？
劉守英：是的，土地可以說是一條主線，是焦點、是熱線，也是最敏感的一條線。農村土地承包制度改革不僅是40年改革開放的先導，上述“三農”變革的發生也離不開土地制度的改革，不僅如此，土地改革更是對乃至整個國家命運產生重大影響的制度改革。
過去40年，大量農地轉為非農用地，更重要的是農地制度、土地轉用制度以及非農用地使用制度發生了系列變革。特別是土地的轉用，創造了比計劃經濟時期土地產品剪刀差更巨額的土地級差收益，獨特的土地制度安排及其變革創造了地方政府“以地謀發展”的模式，土地制度租金創造的資本成為推動結構變革的重要力量。
從經濟學上來講，土地是派生性需求，它應該是引致的，也就是經濟發展需要土地扮演什么角色，土地才扮演什么角色。但是，從計劃經濟到改革時期再到現在，我們是倒過來的。在整個發展的過程中，土地實際上起到了發動機的角色，成為謀發展的工具。為了將中國從農業國轉型為工業國，為了實現現代化的目標，土地跑在最前面，然后來拉動馬車往前走。
一方面，土地制度的改革促進了經濟權利的開放，因而成為激發經濟活力的重要制度力量。另一方面，政府又通過對土地權利的控制，掌控了發展的主導權。
在我看來，中國發展模式最獨特的地方，可能跟土地在這一階段在政治經濟上扮演的角色直接相關。理解不清楚土地制度的這種獨特特征，忽略中國在整個發展過程中利用土地的做法，就很難理解中國過去40年高增長的奧秘。
界面新聞：如此重要的農村土地改革是怎么啟動的？
劉守英：這需要理解1978年改革啟動前的農村土地制度。
前四十年，我們的農地改革可以概括為四個階段，一是以農民所有制廢除地主私有制。“土改”基本上是用農民的所有制替代地主的私有制，但繼續保留私有制。二是用合作社制來替代農民所有制，即初級社。初級社時期也是私有的，但是用合作制度取代了農民的所有制。三是以集體所有制取代合作制，也就是到了高級社、人民公社的時候。四是“三級所有、隊為基礎”的體制。三級所有就是所有權的一級在生產隊，但事實上其他幾個所有權也在繼續發揮作用，不過是以生產隊為基礎。
這種用行政權替代產權功能的制度安排，對生產者激勵較為低下，農民的努力與報酬不對應，導致生產績效很差。
由此，1978年才有了底層發動的包產到戶、包干到戶的嘗試。這次嘗試成效非常顯著，以小崗村為例，第二年糧食總產量便大幅上漲，相當于全隊1966－1970年5年的產量總和。“大包干”的做法很快得到了地方和中央改革者的支持，進而推動包產到戶改革在全國普遍化，最終在制度上予以確認。
1982年中國共產黨歷史上第一個關于農村工作的一號文件出臺，明確指出包產到戶、包干到戶是社會主義集體經濟的生產責任制；1983年，中共中央發布《當前農村經濟政策的若干問題》，全面論證了聯產承包責任制的合理性。自此，決策層關于農村基本制度的爭論告一段落，家庭聯產責任制在全國普遍化。到1991年，十三屆八中全會通過的《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》，明確提出把以家庭聯產承包為主的責任制、統分結合的雙層經營體制作為我國鄉村集體經濟組織的一項基本制度長期穩定下來，并不斷充實完善。
界面新聞：有人認為，這次改革之后，農地制度再沒有大的變化，對此，您怎么看？
劉守英：改革其實一直在做，20世紀80年代中期以來一直在努力，關鍵是在制度選擇上做了框定，因此只能做到這樣，也就是，不動所有制、強化使用權。
一方面，從承包期上著手。從產權來講，最主要的是農民的預期要穩定，也就是把承包期不斷延長，一直延長到農民與土地的關系穩定。1984年開始的第一輪土地承包期為15年，1998年開始的第二輪延長到30年，2008年又提出“長久不變”，2017年十九大提出第二輪承包到期后再延長30年。
另一方面，完善產權產能。產權產能就是使用、收益和轉讓權。實際上，農地改革在這方面做了很多努力。比如，取消統購統銷、取消農業稅，將收益權還給農民；不斷強調農戶的主體地位，將產權交給家庭、農戶；允許農戶土地流轉。
此外，法律化。把《土地承包法》和《物權法》規定的承包經營權作為一個財產權，使原來的發包和承包關系即一種合約關系，變成農民對承包地的物權。
界面新聞：為什么40年土地改革只是強化使用權？
劉守英：中國土地制度改革一直受到兩大制約，一是制度制約，也就是土地制度是公有制的最主要實現形式；一是目標制約，也就是土地利益分配要服務于農業國變工業國的目標。整個土地制度的選擇和變遷都由此決定。
對于制度制約，具體來說，中國土地制度是國家基本型制度，農村土地集體所有制和城市土地國有制是公有制主要實現形式。從改革決策的角度來看，土地制度如何改革、改到哪里去，備選制度安排對公有制到底產生怎樣的影響，是最在意的。
對于目標制約。早在七屆二中全會毛澤東就提出要把中國從農業國變成工業國，自1949年以來，中國共產黨一直在為這個目標努力。要實現農業國向工業國的轉變，在蘇聯范式下，只能是國家工業化和剝奪農民。由這一發展模式決定的利益格局就是農業為工業服務，農村為城市服務。土地制度安排就是服務于這一目標的主要工具，土地制度變革也不能與這一目標導向沖突。
這兩大約束決定了中國土地制度改革的基本邏輯。
首先，土地公有的所有制度是鎖定的。城市土地國有制和農村土地集體所有制是不可被修改的，改革所能做的只是探索土地公有制的實現形式。
其次，土地制度改革是在所有權和使用權的分離上做文章。土地制度結構的第一層次是所有制，第二層次是權力構成，既然第一層次已被鎖定，改革只能在第二層次尋求突破，也就是“兩權分離”，擴大使用權的權能，發揮產權的激勵和穩定預期的功能，調動土地使用者的積極性，提高土地使用效率。
最后，土地成為發展的工具。
界面新聞：除了農地制度的承包經營權改革外，40年土地制度改革還有哪些內容？
劉守英：土地制度改革實際上要看三塊地，除了分給農民的承包地之外，還有兩塊地，一是農民蓋房子的宅基地，二是農地轉用，也就是農用地變非農用地。這三塊地在制度變革上基本就是在所有制鎖定下，從“兩權分離”的邏輯出發來推動整個改革進程，但是權利功能是級級弱化的。
界面新聞：在大家的印象里，改革開放以來，與宅基地有關的改革似乎推進得比較慢，為什么呢？
劉守英：土地制度改革中，農村的宅基地制度是最為獨特、最為敏感，也是最難以決斷的一項。
原本宅基地制度是集體化的產物，是僅存的資源稀缺程度很高卻仍然采取福利分配的制度安排之一，理應屬于改革的重要領域。但是，由于歷史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承載的政治和社會功能，使得宅基地制度的改革，成為頂層設計、法律修改、政策制定與學術討論的最為謹慎的領域。
新中國60多年來，當中國農村歷經土地改革－合作化運動－人民公社－家庭承包制的頻繁制度變遷時，宅基地制度經歷了與農地承包經營權制度基本類似但安排相異的變遷歷程，宅基地制度的特殊性因此而生，宅基地制度改革的復雜性也因此而來。
改革開放以前，宅基地的私權一直保留到高級社，到人民公社時期，才調整為宅基地集體所有、由農民使用與房屋私有，也就是所有權歸集體、使用權給農戶、房屋則是私權。這種“三權分離”的架構即便在文革時也是非常明確的。
改革開放以后，雖然對宅基地仍是將集體所有權和使用權分離，但有關制度演化的結果卻是強化了前者，模糊了后者。在構建宅基地制度時，集體所有權是越做越強，而農戶使用權的保障在制度構架里面是缺乏的，農民宅基地的產權功能基本喪失。
正因為如此，十八屆三中全會的土地制度改革總體部署中，明確了宅基地制度改革的具體內容，即“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。
界面新聞：農地轉為建設用地在過去四十年無疑為城鎮化、工業化做出了巨大貢獻，但農地轉用制度在改革初期并不是我們現在看到的樣子，它經過了怎樣的選擇和變遷？
劉守英：改革開放初期，農村才是使用建設用地的大頭。一方面，因為農民收入增加，農村出現建房高潮；另一方面，農村剩余勞動力顯化，而十一屆三中全會又將社隊企業（人民公社解體后改為鄉鎮企業）作為振興農村經濟的重要舉措。與此同時，宅基地只要提出要求即可無償獲得，社隊企業用地或僅需吸收若干勞力或支付少量青苗等地上補償物或只需調整一下生產隊土地。在1981－1985年間，農村宅基地和社隊企業建設用地的增長連續5年超過國家建設。雖然國務院也發出了有關通知、條例，但都沒能遏制這種局面。
到1987年，針對農村耕地被占用的嚴峻形勢，國家出臺《土地管理法》，規范集體建設用地。盡管如此，鄉鎮企業用地和農民建房用地這兩個通道一直開著，因此，這一時期的集體建設用地仍占建設用地總量的半壁江山。
一直到1998年新《土地管理法》頒布并實施，這成為集體建設用地市場變化的轉折點。該法規定，農地轉為建設用地，必須實行征地，建設需要用地，必須使用國有土地。
雖然仍給農村建設用地留了一個口子，但事實上，農地合法進入集體建設用地市場的通道越來越窄。一是1998年以來，隨著鄉鎮企業改制，農民集體已經沒有了以法律規定用土地辦企業的條件；二是1997年以后，實行用地規模控制和用地指標審批管理，省級政府自然將緊缺的用地指標用于省會城市和其他中心城市，大多數縣域經濟發展很少分配到用地指標。
總得來說，農地轉用的制度安排主要有五個方面，第一、城市土地國有和農村集體所有；第二、農地轉用一律通過征收；第三、借鑒西方國家實施用途管制；第四、市縣政府壟斷土地一級市場，征收后政府獨家壟斷出讓；第五、土地資本化與土地抵押融資。
界面新聞：這一農地轉用的制度安排有哪些利弊？
劉守英：這套制度安排，好處是“快”，整個城市面貌煥然一新，工業化發展迅速，推動中國成為第二大經濟體和世界制造工廠，但后果也比較嚴重。
具體來看，一方面，經濟形成了一種惡性循環，賣地－－地方政府信用擔保－－把土地抵押和融資－－靠房地產作為出口，現在，這四個環節均面臨風險。另一方面，產生了新農民問題，也就是農民土地的增值利益分配問題、進城農民跟土地之間的矛盾。與此同時，土地治理也面臨困境，這里面最大的問題是靠征地拆遷來維持的發展模式里的政府跟老百姓的沖突。其實，近年提出的高效、包容、可持續的“新型城市化”，也是因為原來的城市化不高效、不包容、無法可持續。
界面新聞：農村土地制度與城市的有很大不同，怎么認識這種差異？
劉守英：我們可以用城鄉二元土地制度來概括這種差異。這一土地制度的二元特征主要表現在以下幾個方面，一是城鄉二元的土地權利體系，在憲法規定下，中國的城鄉土地采取分屬兩套不同的法律約束，由此形成城鄉土地完全不同的權利體系。這一體系包括了，城鄉分治的土地權利結構、對城鄉建設用地不同的賦權、城鄉土地資本化范圍不同。
二是城鄉土地擁有不同的配置方式。農地限于農地農用下以農戶為主體的土地出租、轉包、入股、流轉，農地轉變為市地時，由市縣政府實行征收與轉讓。而國有土地實行劃撥供應和有償使用的雙軌制，國有經營性土地實行政府獨家壟斷下的市場配置。
三是土地增值收益在城鄉之間分配嚴重不公。原集體所有者合法獲得的補償過低、城市化地區的農民補償不規范、不透明、無原則；政府獲得土地一次性增值收益過高、但是未來增值收益流失；房地產商和購房者支付一次性土地出讓費用過高，土地占有者獲得的未來土地增值收益過高，成為造成當前收入分配不公的制度性因素之一。
城鄉二元土地制度可以說是影響城鄉平等發展的最重要制度安排。在這套制度下，城市化進程成為土地國有化和農民失去土地的過程，城鄉一體化演變成城市吃掉農村以及城市發達、農村凋敝的局面。
城鄉融合的關鍵，是要實現城鄉土地權利平等
界面新聞：過去四十年，農村、農業、農民發生了什么變化？
劉守英：從宏觀的角度看，在總人口增長的時候，鄉村人口卻持續下跌，其在總人口的占比從1978年的82％降至2017年的41.5％，從事農業生產經營人員在總人口占比降至2016年的22％；第一產業在GDP中的占比從1978年的27.7％（80年代初曾短暫回升逾32％）降至2017年的7.9％；農村居民家庭人均年總收入40年增長了71倍，從1978年的151元升至2017年的10990元，農村居民家庭恩格爾系數從1978年的67.7％降至2017年的31.2％。
從歷史的角度看，中國的農村、農業、農民發生了根本性變化。這也意味著中國正在發生歷史根本性的轉型。在我看來，如果農民農村沒有發生根本變化，那就不能叫歷史轉型。可以說，中國已經發生了一場革命，從原來的鄉土中國轉型為城鄉中國。
可以說，中國已經發生了一場革命，從原來的鄉土中國轉型為城鄉中國。
界面新聞：怎么理解鄉土中國、城鄉中國？
劉守英：我認為，中國結構轉型有三個階段，也就是鄉土中國階段、城鄉中國階段、城市中國階段。
其中，“由近及遠”的差序格局，就是中國傳統社會由近及遠形成的各種不同關系。三個階段中，城市中國是最成熟的階段，但最為關鍵的卻是城鄉中國階段，也是目前我們所處的階段，一半農村人，一半城里人。之所以關鍵，是因為在這一階段中，結構轉變最快、要素流動最活躍、城鄉關系變化最大。
界面新聞：中國是怎么在40年間從鄉土中國轉變為城鄉中國？
劉守英：這是與大的結構變革相關的。雖然轉型伴隨著工業化和城市化，但工業化和城市化并不一定會帶來鄉村的根本性變化，更重要的是工業化和城市化的實現方式，農民是不是參與了進來。
1978年以前，在計劃體制和重工業優先的趕超型經濟發展戰略下，城市的大門基本對農民關閉，城市與鄉村成為互相隔絕的兩個板塊，農民被排斥在工業化和城市化進程之外。
在這段時期，農村的就業量在不斷地增長，人地比率日趨惡化，這也使得農業勞動生產率陷入停滯。1952年至1978年間，中國的GDP增長了兩倍，人均實際產出增長了82％，勞動生產率提高了58％。但是，在農業部門，1957年－1978年間，勞動生產率每年以0.2％的速度負增長，全要素勞動生產率下降更為嚴重。
1978年開始，農村改革率先突圍，農村集體土地實行承包到戶制度使得農民種地積極性空前釋放。大量農村剩余勞動力從土地上解放出來，亟待尋求農外就業。而城市因為體制僵化和國有企業低效，無法接納如此龐大的農村勞動力大軍。剩余農業勞動力只能靠鄉村自身消化。
此時，另一項農村土地制度改革起了非常重要的作用，也就是允許農民利用集體土地從事鄉村工業化。鄉鎮企業在社隊企業基礎上異軍突起，農民從土地“突圍”，開辟了他們在農業之外謀生路的空間。
鄉村工業化的突飛猛進，帶來農民參與城市化的巨大推力。中央政府順應農民意愿，采取了一系列鼓勵農村商業化和農民自主城市化的制度改革。1978年到1998年，可以說是中國農民參與工業化和城市化的黃金時期。
到20世紀90年代中期以后，中國農民的鄉村工業化、自主城鎮化道路發生轉向。
一方面，鄉鎮企業和外資企業的產出高增長，帶來中國工業品的國內供給從短缺轉向過剩，只能通過“大進大出”到國際市場尋找出路，“處處點火、四處冒煙”的鄉村工業化轉向沿海工業化。
另一方面，由于鄉鎮企業、農民建房和小城鎮大量占地，危及耕地保護，1998年修訂并實施了新的《土地管理法》，對土地實行用途管制和規劃管制，農地轉為國有土地必須采取強制征收，土地出讓由政府獨家壟斷。
由此，農民集體土地上的鄉村工業化走到盡頭，地方政府利用土地管理的排他性權力，依靠壓低地價招商引資創辦園區，快速推進工業化，使中國成為世界制造工廠，依靠土地出讓和土地抵押融資快速推進城市化，中國的工業化和城市化進入快速道。
而工業化和城市化的快速推進，為農民入城創造了機會。
從區域來看，沿海工業化促進這些地區發展的鄉鎮企業集群擴展為城鎮，有些城鎮又逐步壯大為大中小型城市，本地農村勞動力實現就地城市化。東部地區成為農民工主要流入地，東部地區流動人口占全國比例從1982年的38.42％上升到2005年的64.6％。
中西部地區的農民通過跨區域流動“撞城”進入并不接納他們的城市，參與沿海地區的工業化和城市化進程。
界面新聞：農民大規模參與非農就業，可以說城鄉關系發生了本質性的變化嗎？
劉守英：城鄉關系確實發生了很大的變化。改革開放之前，城鄉關系的管理可以說是扭曲的，鄉村為城市服務，農民不能進城，城鄉完全隔絕。改革之后，農民可以參與城市化、工業化的進程，從原來把他們擋在門外，慢慢轉變，先是允許農民就地工業化，后來又允許他們跨地區流動就業。
但是，就整個四十年而言，城鄉關系的本質問題并沒有得到解決，也就是保城市、保城市的工業化，這個方向一直沒有改變。
因此，在經過上個世紀80年代城鄉關系協調比較好的時期之后，城鄉之間在90年代再次陷入新的不協調狀態，農民負擔加重、收入減少、發展機會減少、不平等加劇。2000年之后，由于城鄉之間體制性障礙沒有消除，要素市場流動不暢，城鄉權利存在不平等，導致城鄉之間收入差距擴大，城市高度繁榮，而農村許多地方處于凋敝。
這也是為什么中央一號文件會在時隔17年再次于2004年關注“三農”，并且在2004－2018間共計15份一號文件基本都是在調整城鄉關系，同時也是十九大報告提出城鄉融合發展的原因。
界面新聞：中央對城鄉關系的提法從“統籌”、“一體化”到“融合”，這一變化意味著什么？
劉守英：我們原來的提法是從十六大開始提“城鄉統籌”，十七大提“城鄉一體化”，十八大提的是“城鄉發展一體化”，到十九大，調整為城鄉融合。從城鄉統籌到城鄉融合，意味著過去由政府主導的“以城統鄉”的思路發生了轉變，更強調城市和鄉村兩個板塊的共生共榮、共同發展。
之所以不再沿用過去的城鄉統籌或一體化，一方面是為了矯正不協調的城鄉關系。在城鄉統籌過程中，政府主導力量過強，市場在資源配置中力量不足，社會資本參與不足，導致資源和要素過多地配置到城市，效率低下。到目前為止，城鄉發展不平衡的狀況沒有得到根本改變，甚至隨著城市的高速擴張，城鄉發展不平衡的格局有所拉大。
另一方面，也是為了呼應已經出現的城鄉互動格局。在經歷單向城市化以后，中國已經轉向城鄉互動階段，人口、土地和資本從單向配置到城市轉為城鄉兩個空間的相互流動和配置，城市和鄉村兩種文明的互補和互需增強。
可以說，城鄉融合是一次階段性的轉型，其核心是城市和鄉村文化共存共榮，相互依賴、互有需求。建立健全城鄉融合發展體制機制，要解決的就是政府在“統”方面太強，市場作用偏弱的問題，要打破政府單一主體，打破城鄉二元體制、發展農村要素市場。而要推進城鄉體制改革，關鍵是土地制度改革，要實現城鄉土地權利的平等。
中國鄉村發現網轉自：界面新聞
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