深化農(nóng)村改革是確保2020年如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)、全面建成小康社會的制勝法寶。2019年中央一號文件，圍繞激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新活力，著眼于今明兩年“三農(nóng)”領(lǐng)域必須完成的硬任務(wù)，對全面深化農(nóng)村改革做出了再動員再部署。落實(shí)中央一號文件部署要求，加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須對標(biāo)全面建成小康社會必須完成的硬任務(wù)和新要求，以土地制度改革為牽引，深入推進(jìn)新一輪農(nóng)村改革。
加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“大國小農(nóng)”是我們的基本國情農(nóng)情，要處理好培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)生產(chǎn)的關(guān)系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模宜大則大、宜小則小。以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是黨的農(nóng)村政策的基石，必須長期堅持、毫不動搖。2019年中央一號文件強(qiáng)調(diào)，要堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，賦予雙層經(jīng)營體制新的內(nèi)涵，突出抓好家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社兩類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，落實(shí)扶持小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的政策。
（一）以家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社為重點(diǎn)培育各類新型經(jīng)營主體。發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的前進(jìn)方向和必由之路。要按照“完善認(rèn)定、示范創(chuàng)建、普惠支持、服務(wù)提升”的總體要求，啟動家庭農(nóng)場培育計劃。健全支持家庭農(nóng)場發(fā)展的管理制度和政策體系， 重點(diǎn)支持有經(jīng)營能力的農(nóng)民創(chuàng)辦家庭農(nóng)場。開展百萬家庭農(nóng)場創(chuàng)建行動，盡快完善家庭農(nóng)場認(rèn)定辦法， 將更多適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶納入家庭農(nóng)場進(jìn)行指導(dǎo)服務(wù)。完善家庭農(nóng)場名錄系統(tǒng)，將已經(jīng)市場監(jiān)管部門注冊的家庭農(nóng)場全部納入系統(tǒng)進(jìn)行管理。開展家庭農(nóng)場示范縣創(chuàng)建和示范家庭農(nóng)場評定，通過示范引領(lǐng)， 培育一批規(guī)模適度、生產(chǎn)集約、管理先進(jìn)、效益明顯的家庭農(nóng)場。要加強(qiáng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育，編制《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育工程建設(shè)規(guī)劃》，開展農(nóng)民合作社規(guī)范提升行動，深入推進(jìn)示范合作社建設(shè)， 集中清理“空殼合作社”，建立健全支持農(nóng)民合作社發(fā)展的政策體系和管理制度。
（二）加快推進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)銜接。小農(nóng)戶在相當(dāng)長一個時期都是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本面，工作中絕不能忽視。在鼓勵發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的同時， 要統(tǒng)籌兼顧培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和扶持小農(nóng)戶，讓小農(nóng)戶共享改革發(fā)展成果，煥發(fā)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的新活力。要貫徹落實(shí)中辦、國辦《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見》，總結(jié)推介小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的新經(jīng)驗、新做法、新模式。要發(fā)揮新型經(jīng)營主體對小農(nóng)戶的帶動作用，完善“農(nóng)戶+合作社”“農(nóng)戶+公司” 等機(jī)制，引導(dǎo)建立股權(quán)式契約式利益分享機(jī)制，推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，讓農(nóng)民分享增值收益。要加快培育各類社會化服務(wù)組織，通過土地托管、生產(chǎn)服務(wù)、市場營銷等方式，把小農(nóng)戶帶入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈。要完善小農(nóng)戶扶持政策，提高小農(nóng)戶組織化程度和發(fā)展能力，拓寬小農(nóng)戶增收空間。
不斷深化農(nóng)村土地制度改革
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。2019年中央一號文件就進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革做了系統(tǒng)部署，重點(diǎn)是做好承包地確權(quán)登記頒證收尾工作，探索第二輪土地承包到期后延包的配套政策措施，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)， 審慎推進(jìn)宅基地制度改革，促進(jìn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置。
（一）做好土地二輪承包到期后延包基礎(chǔ)工作。黨的十九大報告指出，要“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這是黨中央順應(yīng)廣大農(nóng)民群眾的熱切期盼所做出的重大決策。2019年中央一號文件提出了研究出臺相關(guān)配套政策的明確要求。一輪承包到期延包時，因農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重，一些農(nóng)戶棄地形成許多遺留問題，再加上承包期30年內(nèi)因人口增減、土地征用、土地開墾等原因累積了不少矛盾。2023年以后，第二輪土地承包將相繼到期，為確保政策銜接和平穩(wěn)過渡，將選擇較早到期的部分地區(qū)，先行先試，開展再延包30年的工作，以此探索解決各種突出矛盾的有效辦法，為在全國面上制定二輪延包具體辦法提供實(shí)踐經(jīng)驗，通過合理完善的制度安排讓農(nóng)民切實(shí)吃上長效“定心丸”。
（二）開展確權(quán)登記頒證“回頭看”。中央一號文件指出，要扎實(shí)做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證收尾工作。農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證是一項重要的基礎(chǔ)性工作，直接關(guān)系到億萬農(nóng)民的根本利益，涉及面廣，敏感而復(fù)雜，必須穩(wěn)扎穩(wěn)打、做細(xì)做實(shí)，去年年底各地已基本完成了這項工作，但部分地區(qū)權(quán)證未應(yīng)發(fā)盡發(fā)，有的地方留有歷史遺留問題，還不能鳴金收兵，今年要重點(diǎn)組織開展“回頭看”工作，善始善終做好收尾工作。要全面排查證書發(fā)放不到位、暫緩確權(quán)、漏人漏地、信息不準(zhǔn)等情況，建立問題臺賬、制定整改方案，切實(shí)化解矛盾糾紛，解決好歷史遺留問題，確保把權(quán)證頒發(fā)到農(nóng)戶手中。要完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁考評細(xì)則，充分發(fā)揮調(diào)解仲裁的作用， 力爭將土地承包經(jīng)營糾紛解決在基層。要加快各級承包地確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫和信息平臺建設(shè)運(yùn)營開發(fā)，加大對承包地確權(quán)登記頒證工作成果的應(yīng)用。
（三）加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理與服務(wù)。習(xí)近平總書記指出，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行，這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。2019年中央一號文件提出要完善落實(shí)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的法律法規(guī)和政策體系，這是農(nóng)村地承包制度改革創(chuàng)新的根本方向。前不久新修訂的《農(nóng)村土地承包法》，將農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”正式寫進(jìn)了法律，下一步要盡快將這些法律規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體的規(guī)章制度，完善“三權(quán)分置”的政策體系。要深入總結(jié)近年來各地的探索經(jīng)驗，指導(dǎo)各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場規(guī)范運(yùn)行，探索土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同網(wǎng)簽備案辦法，探索面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的精準(zhǔn)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)方式方法。制定和推廣全國土地流轉(zhuǎn)合同示范文本，進(jìn)一步完善“三權(quán)分置”制度政策體系。建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度，研究制定土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)登記辦法。繼續(xù)鞏固“大棚房”問題專項整治行動成果，有效遏制“農(nóng)地非農(nóng)化”亂象，切實(shí)落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。加快國家級確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫和信息平臺建設(shè)運(yùn)營，為承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押融資等提供支撐。
（四）穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革。農(nóng)村宅基地改革是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須抓好的重點(diǎn)工作。宅基地制度改革涉及農(nóng)民切身利益， 必須守好底線，穩(wěn)慎推進(jìn)。自2015 年以來，根據(jù)中央統(tǒng)一部署，33個縣（市、區(qū)）開展了農(nóng)村土地制度“三項改革”試點(diǎn)，經(jīng)過4年探索， 這項工作取得了積極進(jìn)展，形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法的制度創(chuàng)新成果。2019年中央一號文件強(qiáng)調(diào)，要在修改相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，完善配套制度，全面推開農(nóng)村土地征收制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。同時，考慮到宅基地制度改革的艱巨性和復(fù)雜性，中央一號文件指出，要加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，力爭在2020年前完成宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，要穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，拓展改革試點(diǎn)，豐富試點(diǎn)內(nèi)容，完善制度設(shè)計。文件要求有關(guān)部門要抓緊制定加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理指導(dǎo)意見，研究起草宅基地使用條例。深化宅基地制度改革，還要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。要結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的辦法。要組織開展農(nóng)村宅基地和農(nóng)房調(diào)查，摸清全國宅基地基本情況。
全面加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是涉及農(nóng)村基本經(jīng)營制度和我國基本經(jīng)濟(jì)制度的一件大事。推進(jìn)這項改革，對于推動農(nóng)村發(fā)展、完善農(nóng)村治理、保障農(nóng)民權(quán)益，形成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制， 具有十分重要的意義。2019年中央一號文件對深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作出部署。要按照中央一號文件要求，聚焦農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革兩項硬任務(wù)，擴(kuò)面深化，抓實(shí)抓細(xì)，確保順利完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革各項目標(biāo)任務(wù)。
（一）按期完成全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。這是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革最基礎(chǔ)的工作，中央要求2019年要基本完成。目前看，各省進(jìn)度有快有慢、差距明顯。要加大人力物力保障，嚴(yán)格執(zhí)行政策，確保按時完成。要研究制定清產(chǎn)核資工作驗收標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)上報流程，各省份6月底前將清產(chǎn)核資數(shù)據(jù)報送農(nóng)業(yè)農(nóng)村部。組織開展清產(chǎn)核資督查和交叉檢查。各省份將完成情況總結(jié)報告及時上報國務(wù)院。全面總結(jié)經(jīng)驗和成效，推介一批先進(jìn)典型。加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺建設(shè)，逐步將產(chǎn)權(quán)制度改革內(nèi)容納入平臺管理，提高集體資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化、信息化水平。
（二）擴(kuò)面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。繼續(xù)做好現(xiàn)有農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)工作，再確定10 個左右省份、部分市縣開展整建制試點(diǎn)，鼓勵各地結(jié)合實(shí)際擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，力爭覆蓋全國80%左右的縣級單位。試點(diǎn)要在成員確認(rèn)、資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、收益分配及權(quán)能完善等方面取得突破，為全面改革探索路子、積累經(jīng)驗，確保到2021 年底基本完成。開展第三方評估工作，選擇部分第三批試點(diǎn)單位開展實(shí)地評估，推介一批典型案例。開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼，確保完成改革的集體經(jīng)濟(jì)組織及時領(lǐng)到登記證。
（三）扶持發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。落實(shí)中央扶持壯大村級集體經(jīng)濟(jì)的政策，做好實(shí)施方案編制，扶持2萬個左右村開展發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)示范，樹立一批可看可學(xué)的地方樣板。各地要落實(shí)好政府撥款、減免稅費(fèi)等形成的資產(chǎn)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的政策，探索將其量化為集體成員股份的具體辦法。總結(jié)推廣資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東經(jīng)驗，豐富新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑。加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法進(jìn)程，研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程。
健全完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度
健全完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要方面。2019年中央一號文件提出，要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策體系，重點(diǎn)就完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、農(nóng)產(chǎn)價格支撐、農(nóng)業(yè)擔(dān)保和保險、農(nóng)村金融等方面政策制度做出了具體部署。
（一）按照適應(yīng)世貿(mào)組織規(guī)則、保護(hù)農(nóng)民利益、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的原則，抓緊研究制定完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的意見。要按照世界貿(mào)易組織規(guī)則，調(diào)整改進(jìn)“黃箱”政策，擴(kuò)大“綠箱”政策使用范圍。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過價格來引導(dǎo)生產(chǎn)、調(diào)節(jié)供求、調(diào)控進(jìn)口，進(jìn)一步完善稻谷和小麥最低收購價政策，逐步縮小與市場價的差價；更好地發(fā)揮玉米和大豆生產(chǎn)者補(bǔ)貼政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的導(dǎo)向作用。要健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費(fèi)率補(bǔ)助和以獎代補(bǔ)機(jī)制，研究制定擔(dān)保機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)考核的具體辦法，完善工作激勵機(jī)制， 加快做大擔(dān)保規(guī)模，切實(shí)發(fā)揮農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系作用。
（二）按照擴(kuò)面增品提質(zhì)的要求，完善農(nóng)業(yè)保險制度。推進(jìn)稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點(diǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險試點(diǎn)和“保險＋期貨”試點(diǎn)，探索對地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品保險實(shí)施以獎代補(bǔ)試點(diǎn)。
（三）打通金融服務(wù)“三農(nóng)” 各個環(huán)節(jié)，推動農(nóng)村金融回歸本源。針對長期存在的農(nóng)民和農(nóng)村企業(yè)貸款難、貸款貴問題，中央一號文件強(qiáng)調(diào)要推動農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社逐步回歸本源，為本地“三農(nóng)”服務(wù)，重點(diǎn)通過差別化準(zhǔn)備金率、差異化監(jiān)管措施等政策支持和考核監(jiān)督，加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)的激勵約束，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將更多金融資源配置到農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。
拓展集成農(nóng)村改革試驗內(nèi)容
試點(diǎn)試驗是推動改革的重要法寶。先試點(diǎn)試驗，再總結(jié)推廣，是我國改革開放40年取得巨大成功的一條基本經(jīng)驗。一直以來，中央高度重視農(nóng)村改革試點(diǎn)試驗工作，既作為改革的重要任務(wù)，推動落實(shí)改革責(zé)任，也作為改革的重要方法， 示范引領(lǐng)改革全局。
農(nóng)村改革試驗區(qū)是中央推進(jìn)農(nóng)村改革試點(diǎn)試驗的綜合平臺，在改革中誕生，在改革中成長。上世紀(jì)八九十年代國務(wù)院設(shè)立的30個試驗區(qū)，先后開展了糧食購銷體制改革、土地管理制度建設(shè)、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革等方面的探索試驗，取得了一大批成果。從實(shí)行家庭承包經(jīng)營到穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，從改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制到建立健全農(nóng)村市場體系，從放寬農(nóng)村勞動力就業(yè)限制到逐步深化戶籍制度改革，從改革農(nóng)村稅費(fèi)制度到建立農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，從廢除人民公社體制到健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，所有這些農(nóng)村重大改革的背后，農(nóng)村改革試驗區(qū)都發(fā)揮了不可替代的重要作用。
今年是新一輪農(nóng)村改革的開局之年。推進(jìn)新一輪農(nóng)村改革， 要用好農(nóng)村改革試驗區(qū)這塊“試驗田”。推進(jìn)新一輪農(nóng)村改革是一項系統(tǒng)性工程，牽一發(fā)而動全身。要牢牢把穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，堅持穩(wěn)妥推進(jìn)，既不能固步自封、不思進(jìn)取，也不能草率冒進(jìn)、急于求成，要防止引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險和犯顛覆性錯誤，要充分發(fā)揮好試點(diǎn)試驗對全局性改革的示范、突破、帶動作用。要按照“擴(kuò)面、提速、集成”的要求，支持試驗區(qū)拓寬改革領(lǐng)域、深化試驗主題，加大改革力度、加快試驗步伐，深入開展集成改革試驗。采取“自下而上” 和“自上而下”相結(jié)合方式，支持試驗區(qū)根據(jù)地方實(shí)際申報試驗任務(wù)。推動各試驗區(qū)加快建立健全改革激勵機(jī)制、容錯機(jī)制、保障機(jī)制和督促機(jī)制。加強(qiáng)對改革試驗任務(wù)的實(shí)效評估，強(qiáng)化試驗區(qū)考核管理，探索建立試驗區(qū)運(yùn)行管理考核制度，健全試驗任務(wù)終止和試驗區(qū)退出、增補(bǔ)機(jī)制。及時總結(jié)經(jīng)驗，推出一批可復(fù)制可推廣的改革試驗成果，推動試驗成果加快向政策轉(zhuǎn)化。
2019年中央一號文件，對全面深化農(nóng)村改革進(jìn)行了全面部署，劃清了工作重點(diǎn)，列出了任務(wù)清單。可以說，中央關(guān)于農(nóng)村改革工作的大政方針已定，部署要求已明，我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會，迅速將思想和行動統(tǒng)一到中央對形勢的分析判斷、對工作的部署要求上來，不折不扣抓好落實(shí)，確保順利完成承諾的2020年各項農(nóng)村改革的硬任務(wù)。
作者系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司司長、2019年中央一號文件起草組成員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國發(fā)展觀察》2019年3-4期合刊
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