一、中國(guó)農(nóng)村改革的歷程與基本脈絡(luò)
歷經(jīng)40年，中國(guó)農(nóng)村改革不斷深入，從早期的以轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度和引入市場(chǎng)機(jī)制為主要內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革逐步向覆蓋農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)和黨的建設(shè)等各方面內(nèi)容的全方位改革推進(jìn)。根據(jù)改革背景、目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)的不同，大致可以把中國(guó)農(nóng)村改革的歷程分為家庭經(jīng)濟(jì)地位重新確立、資源配置從計(jì)劃向市場(chǎng)過(guò)渡、新型城鄉(xiāng)關(guān)系初步確立和發(fā)展、農(nóng)村改革全面深化4個(gè)階段。這種階段性變化反映了中國(guó)農(nóng)村改革的基本脈絡(luò)，即以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，以保障農(nóng)民權(quán)益和主體地位為核心，從單領(lǐng)域到全方位、從點(diǎn)到面、從試點(diǎn)到推廣的漸進(jìn)式市場(chǎng)化改革。這種漸進(jìn)式市場(chǎng)化改革作為一根主線，貫穿于中國(guó)40年農(nóng)村改革的始終。
階段一：1978～1984年，家庭經(jīng)濟(jì)地位重新確立。在這個(gè)階段，通過(guò)建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、廢除人民公社制度等改革，家庭經(jīng)濟(jì)地位得到重新確立，為以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的建立奠定了基礎(chǔ)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在本質(zhì)上是放松對(duì)農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)自由的限制，使農(nóng)戶成為經(jīng)濟(jì)核算單位，通過(guò)以土地使用權(quán)和剩余分配權(quán)為對(duì)象的產(chǎn)權(quán)重新界定改變了農(nóng)民與土地、農(nóng)民與集體的關(guān)系，在農(nóng)戶層面重建了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的激勵(lì)機(jī)制。
階段二：1985～2000年，資源配置機(jī)制從計(jì)劃向市場(chǎng)過(guò)渡。包括農(nóng)產(chǎn)品與生產(chǎn)要素在內(nèi)的資源的配置機(jī)制逐步實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃向市場(chǎng)過(guò)渡，為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用奠定了基礎(chǔ)。其中，改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)制度，由市場(chǎng)根據(jù)實(shí)際供求關(guān)系確定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，改變了原來(lái)工與農(nóng)、城與鄉(xiāng)、國(guó)家與農(nóng)民的利益格局，實(shí)際上是農(nóng)民平等經(jīng)濟(jì)權(quán)利的回歸；破除城鄉(xiāng)人口流動(dòng)限制，扭轉(zhuǎn)了對(duì)農(nóng)民平等經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利的否定，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)均衡實(shí)現(xiàn)機(jī)制的恢復(fù)，進(jìn)而改變城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的嚴(yán)重失衡及相對(duì)發(fā)達(dá)的工業(yè)（城市）經(jīng)濟(jì)與極度落后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)并存的二元結(jié)構(gòu)；通過(guò)推行多項(xiàng)農(nóng)村金融體制改革，初步建立了滿足不同層次金融服務(wù)需求、以商業(yè)性金融和合作金融為主體、以民間金融為補(bǔ)充、多種金融機(jī)構(gòu)并存的農(nóng)村金融體系，更好適應(yīng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及農(nóng)村金融業(yè)務(wù)擴(kuò)展的需要。
階段三：2001～2012年，新型城鄉(xiāng)關(guān)系初步確立和發(fā)展。自2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革開(kāi)始，國(guó)家按照“多予少取放活”的指導(dǎo)方針深化改革，有力促進(jìn)了城鄉(xiāng)關(guān)系轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。“少取”主要體現(xiàn)在通過(guò)稅費(fèi)改革減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，隨著延續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅正式退出歷史舞臺(tái)，城鄉(xiāng)關(guān)系、國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化。“多予”首先體現(xiàn)在國(guó)家大力增加農(nóng)業(yè)投入，逐步建立起包括農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度、最低收購(gòu)價(jià)制度和臨時(shí)收儲(chǔ)制度等在內(nèi)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系。“多予”還體現(xiàn)在農(nóng)民平等享受社會(huì)基本公共服務(wù)與社會(huì)保障的權(quán)利開(kāi)始得到實(shí)現(xiàn)，包括公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的全面保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立和全覆蓋、農(nóng)村最低生活保障制度的建立等。新型城鄉(xiāng)關(guān)系也體現(xiàn)在戶籍制度與農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的改革和提升，促進(jìn)了城鄉(xiāng)人口合理流動(dòng)，加快了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。
階段四：2012年以來(lái)，農(nóng)村改革全面深化。農(nóng)村改革突出綜合配套和全面深化的特征，由單兵突進(jìn)向綜合改革轉(zhuǎn)變，在抓住主要矛盾的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)改革的系統(tǒng)性和整體謀劃。除了繼續(xù)完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，改革的重點(diǎn)主要集中在三個(gè)方面：一是全面建立中國(guó)特色的脫貧攻堅(jiān)制度體系，建立了精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核等精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制，明確了貧困人口、貧困村以及貧困縣的退出標(biāo)準(zhǔn)和程序，推動(dòng)構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧互為補(bǔ)充的大扶貧格局，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定了制度基礎(chǔ)。二是深化以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、承包地和宅基地為重點(diǎn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的有效組織形式和經(jīng)營(yíng)方式，在保護(hù)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的基礎(chǔ)上界定和明晰集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、承包地和宅基地等的產(chǎn)權(quán)歸屬，通過(guò)“三權(quán)分置”等改革完善權(quán)能賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。三是推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，包括調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)、積極發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制、健全農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展體制機(jī)制、完善財(cái)政和金融支持體系等。
二、中國(guó)農(nóng)村改革的成就與基本經(jīng)驗(yàn)
中國(guó)農(nóng)村改革的漸進(jìn)式推進(jìn)符合中國(guó)的國(guó)情特點(diǎn)，保持了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定，也極大地激發(fā)了農(nóng)民的積極性和農(nóng)村的發(fā)展活力，并使中國(guó)農(nóng)村改革與發(fā)展取得了巨大的成就。40年來(lái)，中國(guó)糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提升，農(nóng)民收入和生活水平顯著改善，農(nóng)村面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)村貧困人口大幅減少，為保障世界糧食安全和推動(dòng)全球減貧事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)。從改革實(shí)踐過(guò)程來(lái)看，中國(guó)農(nóng)村改革取得巨大成就主要有4點(diǎn)基本經(jīng)驗(yàn)。
第一，堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，通過(guò)市場(chǎng)化解決中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的資源配置機(jī)制和市場(chǎng)主體激勵(lì)問(wèn)題。一系列市場(chǎng)化改革措施明晰了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和分配關(guān)系，促進(jìn)了市場(chǎng)開(kāi)放和要素流動(dòng)，完善了價(jià)格形成機(jī)制，理順了農(nóng)民、集體與政府在市場(chǎng)中的功能和關(guān)系，從而使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制逐步向“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”趨近，對(duì)解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)揮了根本性作用，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了堅(jiān)實(shí)的體制機(jī)制保障。
第二，堅(jiān)持“維護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益、保障農(nóng)民政治權(quán)利”這個(gè)基本主線，確保農(nóng)民是農(nóng)村改革與發(fā)展的受益主體。這一基本主線貫穿于農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、鄉(xiāng)村治理體制與農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)等各項(xiàng)制度改革，確保農(nóng)民是農(nóng)村改革與發(fā)展的參與者和受益者，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)同步發(fā)展，為農(nóng)村改革與發(fā)展的持續(xù)推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。
第三，堅(jiān)持破除城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間等各個(gè)維度上的二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民分享國(guó)家發(fā)展成果。破除二元結(jié)構(gòu)的一系列改革從局部到全面漸次展開(kāi)，促使城鄉(xiāng)關(guān)系從分割到統(tǒng)籌，再到一體化和融合發(fā)展的方向轉(zhuǎn)變。全方位破除二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制，讓農(nóng)民充分分享發(fā)展成果和更有獲得感，也為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村全面振興提供制度保障。
第四，堅(jiān)持基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合的農(nóng)村改革“方法論”，有利于把握改革的方向并取得實(shí)效。中國(guó)農(nóng)村的許多重大改革大都首先發(fā)端于基層創(chuàng)新，發(fā)揮農(nóng)民的積極性、創(chuàng)造性，確保農(nóng)民是改革的推進(jìn)者，往往是農(nóng)村重大改革取得突破的關(guān)鍵。同時(shí)，隨著農(nóng)村改革涉及的領(lǐng)域越來(lái)越廣泛、觸及的深層問(wèn)題日益復(fù)雜，也需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確改革的目標(biāo)、時(shí)序安排、實(shí)施路徑和相關(guān)配套政策。采取自下而上與自上而下相結(jié)合的方法，通過(guò)試點(diǎn)試驗(yàn)將基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)有效地銜接起來(lái)，才能充分調(diào)動(dòng)基層的積極性，發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，同時(shí)把握改革的正確方向，避免犯一些顛覆性的錯(cuò)誤。
三、對(duì)未來(lái)全面深化農(nóng)村改革的展望
中國(guó)農(nóng)村40年改革雖然取得了巨大的成就，并積累了一些基本經(jīng)驗(yàn)，但隨著改革的不斷深化，一些深層次的矛盾和問(wèn)題日益暴露出來(lái)，例如農(nóng)民的主體地位未得到充分發(fā)揮、農(nóng)村要素市場(chǎng)發(fā)育嚴(yán)重滯后、縮小城鄉(xiāng)差距的任務(wù)依然十分艱巨、農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題與結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出等。為了從根本上破解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的深層次矛盾和問(wèn)題，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)中國(guó)由農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)，中國(guó)的農(nóng)村改革不能采取單項(xiàng)推進(jìn)、零敲碎打的辦法，而必須堅(jiān)持基層創(chuàng)新與頂層設(shè)計(jì)相結(jié)合，采取綜合配套、整體推進(jìn)的全面深化改革的方式。
第一，全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，積極探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。一要在城鄉(xiāng)融合發(fā)展及城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的背景下，繼續(xù)深化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份量化改革。二要進(jìn)一步完善集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提高集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的市場(chǎng)化程度，明晰村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)在集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)管理中的關(guān)系。三要增強(qiáng)和保障土地的財(cái)產(chǎn)屬性，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)更加完整的權(quán)能。
第二，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展。一要以完善農(nóng)產(chǎn)品流通體制和重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制為重點(diǎn)，深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化改革，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。二要積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體，充分發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的引領(lǐng)帶動(dòng)作用。三要建立健全小農(nóng)戶支持政策體系，加快推動(dòng)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機(jī)銜接。四要進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)制度，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，全面推進(jìn)涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用。
第三，長(zhǎng)短結(jié)合、多措并舉，構(gòu)建一個(gè)主要依靠本地產(chǎn)業(yè)支撐的農(nóng)業(yè)農(nóng)村導(dǎo)向型的農(nóng)民增收和減貧長(zhǎng)效機(jī)制。一是依靠體制機(jī)制創(chuàng)新推動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，要進(jìn)一步挖掘和發(fā)揮農(nóng)業(yè)的多功能性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條延伸及一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，引導(dǎo)構(gòu)建多形式的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)民更多地分享產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)收益。二是實(shí)行鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)聯(lián)動(dòng)，做到長(zhǎng)短結(jié)合。三是在打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌謀劃2020年后的國(guó)家減貧新戰(zhàn)略，要更加注重相對(duì)貧困和多維貧困，全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)貧困治理。
第四，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制創(chuàng)新，建立一個(gè)更加有效、充滿活力、多元共治的新型鄉(xiāng)村治理機(jī)制，走中國(guó)特色的鄉(xiāng)村善治之路。一是推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新，構(gòu)建自治、法治、德治有機(jī)結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。二是探索鄉(xiāng)村善治的有效實(shí)現(xiàn)形式，形成各具特色的鄉(xiāng)村治理模式。三是進(jìn)一步完善村民自治機(jī)制，充分發(fā)揮村民在鄉(xiāng)村治理中的主體作用。四是加快鄉(xiāng)村治理配套制度改革，理順政社、政經(jīng)關(guān)系，加快培育農(nóng)村社會(huì)組織，建立和完善農(nóng)村公共品的多元化供給機(jī)制和長(zhǎng)效管理機(jī)制。
第五，以綠色興農(nóng)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)為重點(diǎn)，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展的體制機(jī)制。在綠色興農(nóng)方面，分階段、分品種、分區(qū)域推進(jìn)化肥和農(nóng)藥使用從零增長(zhǎng)逐步向減量使用轉(zhuǎn)變，推動(dòng)化肥和農(nóng)藥使用總量和使用強(qiáng)度實(shí)現(xiàn)“雙下降”；創(chuàng)建有利于糞污資源化利用的環(huán)境與機(jī)制，構(gòu)建種養(yǎng)循環(huán)生產(chǎn)模式的激勵(lì)機(jī)制。在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)方面，加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃并突出鄉(xiāng)村功能和村莊特色，讓農(nóng)村更像農(nóng)村；按照全面小康的要求和更高的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)村環(huán)境綜合治理力度；改變長(zhǎng)期“重建輕管”的傳統(tǒng)思維，把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的長(zhǎng)期有效管護(hù)提升到重要的戰(zhàn)略高度。
作者單位：魏后凱1, 2 劉長(zhǎng)全1 ; 1中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 2中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2019年第2期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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