黨中央、國務院高度重視培育壯大新型農業經營主體工作。習近平總書記在黨的十九大報告中強調，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，健全農業社會化服務體系，實現小農戶和現代農業發展有機銜接；在中央政治局第八次集體學習時又指出，要突出抓好農民合作社和家庭農場兩類農業經營主體發展，賦予雙層經營體制新的內涵，不斷提高農業經營效率。2018年底召開的中央經濟工作會議和中央農村工作會議指出，要重視培育家庭農場、農民合作社等新型經營主體，注重解決小農戶生產經營面臨的困難，把他們引入現代農業發展大格局。2019年中央一號文件指出，突出抓好家庭農場和農民合作社兩類新型農業經營主體，啟動家庭農場培育計劃，開展農民合作社規范提升行動，深入推進示范合作社建設，建立健全支持家庭農場、農民合作社發展的政策體系和管理制度。近日，中辦、國辦印發了《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》，對扶持小農戶，提升小農戶發展現代農業能力作出了全面部署。這為新型農業經營主體發展指明了方向，我們要認真貫徹落實黨中央、國務院部署，推動扶持新型經營主體發展的各項政策不斷健全、加快落地，促進各類新型經營主體蓬勃發展、逐步壯大，為實施鄉村振興戰略提供有力支撐。
一、加快培育新型經營主體是新時代農業農村現代化的重大戰略
近年來，隨著工業化、信息化、城鎮化進程加快，農村勞動力大量進入城鎮就業，農村2億多承包農戶不斷分化，家家包地、戶戶務農的局面發生變化，“誰來種地”問題日益凸顯。正是在此背景下，家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業、農業社會化服務組織等各類新型經營主體應運而生、快速發展、成效顯著。特別是家庭農場和合作社，根植于農戶，代表著農戶的利益，在帶動小農戶融入大市場方面發揮著越來越重要的作用。
加快培育新型經營主體是實現鄉村產業興旺的迫切需要。鄉村振興的基礎是產業，實現產業興旺的關鍵在于人才。習近平總書記指出，土地流轉和多種形式適度規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向；要把加快培育新型農業經營主體作為一項重大戰略，鼓勵發展、大力扶持。針對當前農業兼業化、農村空心化、農民老齡化等現實問題，迫切需要加快培育新型經營主體，培養一批新型職業農民，積極優化農業資源要素，推進農村一二三產業融合，實現農業高質量發展，夯實鄉村全面振興的產業基礎。
加快培育新型經營主體是培育農業農村新動能的迫切需要。深化農業供給側結構性改革，培育農業農村發展新動能，是推動農業農村發展再上新臺階的重大舉措。習近平總書記指出，我國農業農村發展已進入新的歷史階段，農業的主要矛盾由總量不足轉變為結構性矛盾，矛盾的主要方面在供給側；要以構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系為抓手，加快推進農業現代化；以家庭農場和農民合作社為抓手發展農業適度規模經營。新型經營主體對市場反應靈敏，對新品種新技術新裝備采用能力強，愿意踐行綠色化生產、集約化經營，勇于從事新產業新業態新模式，是為農業農村注入新動能、保持新活力的重要源泉。
加快培育新型經營主體是服務、提高、富裕小農戶的迫切需要。新型經營主體與小農戶有著千絲萬縷的聯系，特別是家庭農場和合作社，與小農戶站位一致、利益一致，帶動小農戶發展是應有之義。習近平總書記指出，“大國小農”是我們的基本國情農情；即使將來城鎮化率達到70%以上，還有四五億人在農村；創新農業經營體系，不能忽視了普通農戶。加快培育新型經營主體，必須兼顧小農戶發展，要以家庭農場、合作社為重點，提升生產經營能力，使其有實力帶動小農戶；著力建立健全龍頭企業、社會化服務組織與小農戶的利益聯結機制，使其有動力帶動小農戶，不斷把小農戶引入現代農業發展大格局。
二、近年來新型經營主體蓬勃發展成效顯著
在各級黨委、政府的重視支持下，新型經營主體從無到有、不斷壯大，在整體質量效益競爭力不斷提升的同時，積極帶動小農戶發展。
一是整體數量快速增長。初步統計，截至2018年底，全國納入各級農業部門名錄管理的家庭農場達到近60萬戶，比2013年的13.9萬戶增長了4.3倍，其中縣級以上示范家庭農場達8.35萬戶。截至2018年底，全國依法登記的農民專業合作社達到217.3萬家，是2012年底的3倍多，其中縣級以上示范社達18萬多家。經縣級以上農業產業化主管部門認定的龍頭企業達8.7萬家，其中省級以上重點龍頭企業1.7萬家、國家重點龍頭企業1242家；全國從事農業生產托管的服務組織數量達到31.2萬個。各類新型經營主體快速發展，目前總量超過300萬家，已成為現代農業建設的引領力量。
二是發展質量不斷提升。提升發展質量，是新型經營主體參與市場競爭、引領現代農業的必由之路。截至2017年底，全國家庭農場經營土地面積1.33億畝，許多家庭農場的經營范圍逐步走向多元化，從糧經結合，到種養結合，再到種養加一體化，一二三產業融合發展，經濟實力不斷增強；合作社規范化水平不斷提升，依法按交易量（額）分配盈余的合作社數量是2012年的2.5倍，有23.4萬家合作社從事服務業，3.3萬家合作社創辦加工實體，1.6萬家發展農村電子商務，6000多家合作社進軍休閑農業和鄉村旅游；省級以上重點龍頭企業中，44%建有專門研發機構，年科技研發投入達548億元；全國以綜合托管系數計算的農業生產托管面積為2.41億畝，實現了集中連片種植和集約化經營，節約了生產成本，增加了經營效益。
三是帶動效果越發明顯。帶動小農戶發展，是新型經營主體的重要使命，也是政策支持的重要方向。家庭農場由小農戶發展而來，其自身發展壯大就意味著越來越多的小農戶發展壯大。截至2017年底，全國各類家庭農場年銷售農產品總值1765.5億元，平均每個家庭農場32.2萬元；合作社以農民為主體，帶動小農戶是成立初衷，在5890億經營收入中，可分配盈余1100億元，為每個成員平均分配1644元，全國還有237.5萬個建檔立卡貧困戶加入了合作社；帶動農戶融合發展是農業產業化工作的核心和靈魂，全國各類農業產業化組織輻射帶動農戶1.27億戶，農戶年戶均增收達3493元；農業社會化服務組織積極為小農戶提供生產性服務，據統計，全國農業生產托管服務組織的服務對象數量達到3754.3萬個（戶）。越來越多的新型經營主體與小農戶形成了緊密的利益聯結機制，成為把小農戶引入現代農業發展大格局的主要力量。
三、新型經營主體支持政策體系不斷健全
多年來，通過不斷加大支持力度，營造良好發展環境，新型經營主體支持政策逐步完善，特別是2017年5月中辦、國辦印發的《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》，對構建新型經營主體政策體系作出頂層設計，推動財政稅收、基礎設施、信貸保險、促進營銷、人才培養等各領域的新型經營主體支持政策加快健全。
一是在財政稅收政策方面。中央財政已先后設立家庭農場、合作社、農業產業化、農業社會化服務轉移支付資金，并鼓勵地方擴大對家庭農場、合作社、龍頭企業、農業社會化服務組織的扶持資金規模。中央財政實施的玉米和大豆生產者補貼、畜禽標準化規模養殖場（小區）建設、農機購置補貼、現代農業示范區獎補等項目都將新型經營主體納為扶持對象。新修訂的農民專業合作社法，對扶持措施作出專門規定。國家專門出臺針對合作社的稅收政策，對合作社銷售本社成員生產農產品和向本社成員銷售農資免征增值稅，增值稅一般納稅人從合作社購進免稅農產品可按13%的扣除率計算抵扣增值稅進項稅額，合作社與本社成員簽訂購銷合同免征印花稅。中央支持地方擴大農產品加工企業進項稅額核定扣除試點行業范圍，完善農產品初加工所得稅優惠目錄。
二是在基礎設施建設方面。中央明確支持新型經營主體投資土地整治和高標準農田建設，要求各級財政支持的各類小型項目優先安排農民合作組織等作為建設管護主體，支持龍頭企業建立與加工能力相配套的原料基地，支持農民合作社示范社建設電商平臺基礎設施。在用地方面，新型經營主體所用生產設施、附屬設施和配套設施用地，符合國家有關規定的，按農用地管理；各縣（市、區、旗）根據實際情況，在年度建設用地指標中優先安排新型經營主體建設配套輔助設施，并按規定減免相關稅費；對新型經營主體發展較快、用地集約且需求大的地區，適度增加年度新增建設用地指標。在用電用水方面，明確新型經營主體發展農產品初加工用電執行農業生產電價（具體包括對各種農產品進行脫水、凝固、去籽、凈化、分類、曬干、剝皮、初烤、漚軟或大批包裝以提供初級市場）；推進小型水利工程管理體制改革，將使用權、管理權移交給農民用水合作組織、農村集體經濟組織、受益農戶及新型農業經營主體；推進農業水價綜合改革，建立農業用水精準補貼機制和節水獎勵機制，在完善水價形成機制的基礎上，對符合條件的新型經營主體給予獎補。
三是在信貸保險服務方面。國家部委多次出臺專門文件，要求綜合運用稅收、獎補等政策，鼓勵金融機構創新產品和服務，加大對新型經營主體的信貸支持。2015年開始，國家啟動“三項補貼”政策改革，集中部分資金支持糧食適度規模經營，重點支持建立完善農業信貸擔保體系，著力解決新型經營主體的“融資難、融資貴”問題；要求擔保體系實現主要農業縣全覆蓋、對新型經營主體的農業信貸擔保余額占總擔保規模比重達到70%以上。穩步推進農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，探索開展糧食生產規模經營主體營銷貸款和大型農機具融資租賃試點，穩步擴大農民合作社內部信用合作試點。建立新型農業經營主體生產經營直報系統，探索建立新型農業經營主體信用評價體系。中央財政對政策性農業保險給予一定比例的保費補貼，補貼品種已達到15個，同時降低產糧大縣三大糧食作物縣級保費補貼比例；在糧食主產省開展適度規模經營農戶大災保險試點，提高保險覆蓋面和理賠標準；落實農業保險保額覆蓋直接物化成本，實現主要糧食作物保障水平涵蓋地租成本和勞動力成本；穩步開展農民互助合作保險試點。
四是在拓展營銷市場方面。國家明確完善和落實鮮活農產品運輸綠色通道、免征蔬菜流通環節增值稅和鼓勵批發市場發展等政策，減免蔬菜等鮮活農產品流通環節費用，支持新型經營主體參與產銷對接活動和在城市社區設立直銷店（點）。通過實施“互聯網+”現代農業行動，支持新型經營主體帶動農戶應用農業物聯網和電子商務。不少有條件的地方對新型經營主體申請并獲得專利、“三品一標”認證、品牌創建等給予適當獎勵，支持新型經營主體入駐電子商務平臺。實施信息進村入戶入社工程，開展農民手機應用技能培訓，幫助新型經營主體了解市場信息、提高生產經營能力。
五是在人才培養引進方面。中央財政實施新型職業農民培育工程、新型農業經營主體帶頭人培訓計劃、青年農場主培養計劃、農村實用人才帶頭人和大學生村官示范培訓項目；每年組織遴選全國十佳農民、全國杰出農村實用人才、農業科教興村杰出帶頭人、全國百名杰出新型職業農民并給予一定資金資助，培養了一大批優秀新型經營主體帶頭人，吸引了一大批人才領創辦新型經營主體。中央明確將新型經營主體列入高校畢業生“三支一扶”計劃、大學生村官計劃服務崗位的拓展范圍。不少有條件的地方通過獎補等方式引進各類職業經理人，結合科技特派員制度建立專家對口聯系，提高新型經營主體經營管理水平。
四、下一步加快培育新型經營主體的若干建議
與工商企業相比，新型經營主體還是新生事物，處于成長初期，發展不平衡不充分。下一步，要深入貫徹落實習近平總書記關于做好“三農”工作的重要論述精神，進一步深化認識，強化支持，不斷提升新型經營主體的發展實力、經營活力和帶動能力。
在總體思路方面，要統籌兼顧培育新型經營主體和扶持小農戶，發揮新型經營主體對小農戶的帶動作用，采取有針對性的差別化措施，重點培育家庭農場和合作社，不斷創新農業經營方式，做好壯大和融合兩篇文章。家庭農場是小農戶的升級版，本身就是家庭經營，未來按照“完善認定、示范創建、普惠支持、服務提升”的總體要求，引導有經營能力的農民創辦家庭農場，從小農戶中逐步培育一大批規模適度的家庭農場，不斷提升生產經營能力，逐漸成長為新型經營主體的主力軍。合作社是農戶占主體的合作組織，是組織農戶闖市場的主要力量，未來關鍵是提升發展質量，及時清理“空殼社”，強化為農戶成員服務能力，完善“農戶+合作社”利益聯結機制。龍頭企業在引導做大做強的同時，重點是完善“農戶+公司”利益聯結機制，創建一批農業產業化聯合體。社會化服務組織與農戶在市場中是平等主體，通過服務各取所得，發展重點是拓展服務內容、創新服務模式，最大程度提升農戶獲取服務的便利性。
在完善支持政策方面，雖然各項政策不斷健全，但從實踐來看，依然存在支持力度偏小、落實落地較難、關鍵領域突破不大等問題，特別是新型經營主體期盼的加強風險保障、配套基礎設施、解決融資難題、強化人才支持等亟需進一步加緊謀劃解決。下一步要圍繞實施鄉村振興戰略，加大改革力度，堅持底線思維，抓好政策落實和創設兩個環節，突出精準性、市場化、差別化特點，注重與WTO規則相銜接，進一步加大支持力度、工作力度和考核力度，加快構建框架完整、措施精準、機制有效的新型經營主體支持政策體系。
一是抓緊推動已有政策落實落地。按照中辦、國辦《關于加快構建政策體系培育新型農業經營主體的意見》等中央文件的部署要求，進一步健全政策落實機制，指導地方抓緊制定符合當地實際的具體措施和實施意見，狠抓考核督查，將落實培育新型經營主體政策情況納入工作績效考核，建立政策績效評估監督機制。
二是積極推動出臺新的政策措施。進一步加大財政對新型經營主體的支持力度，研究整合建立財政支持新型經營主體專項，分類制定不同類型主體的支持措施，探索財政支持與帶動小農戶數量掛鉤機制。結合“大棚房”問題清理整治成果，制定新的符合新型經營主體特點的設施農用地政策。完善執行農業生產電價的農產品初加工范圍，將冷藏保鮮等納入。制定滿足新型經營主體中長期貸款需求的政策，簡化政策性農業信貸擔保手續，出臺覆蓋完全成本的農業保險政策。圍繞職業素質和能力提升，建立健全新型經營主體帶頭人精準培育機制。
三是加強監督嚴守政策底線紅線。發展適度規模經營，流轉土地經營權，要有底線思維，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。引入工商資本發展規模經營，要避免土地“非農化”，要防止出現“大棚房”問題，對改變農村土地用途、損毀破壞耕地、下鄉圈地套取補貼等違法違規行為，堅決依法依規及時懲處。
四是強化指導扶持服務工作合力。研究建立部門間協調機制，加強協作配合，形成工作合力。加強新型經營主體指導體系建設，充實基層工作力量，保障必要工作條件。實施新型農業經營主體培育工程，抓緊編制相關建設規劃，開展百萬家庭農場建設行動、實施合作社質量提升行動、深入推進農業產業化聯合體發展、大力增強農業社會化服務能力，引導和促進各類新型農業經營主體健康發展，加快構建現代農業經營體系。
作者系農業農村部政策與改革司司長
中國鄉村發現網轉自：《農村經營管理》2019年第4期 微信公眾號（原創）
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