為深入貫徹落實中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，國家發(fā)改委制定了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》（以下簡稱《重點任務(wù)》），并經(jīng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議審議通過，于2019年3月31日印發(fā)，引起社會廣泛關(guān)注。其中有許多政策大趨勢，將有力推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并對國家現(xiàn)代化產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
加快一億非戶籍人口城市落戶
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐。我國加快實施以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。取得重大成效，常住人口城鎮(zhèn)化水平已達(dá)到59.58%，居住在城市和城鎮(zhèn)的人口已達(dá)83137萬。
但我國目前戶籍人口城鎮(zhèn)化水平僅為43.37%，與常住人口城鎮(zhèn)化水平差16.21個百分點，意味著有22619.11萬進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有城市戶籍。從多數(shù)城市的現(xiàn)狀來看，沒有戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，很難享受和城市居民相同的社會福利和公共服務(wù)。很多在城市工作居住多年的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，仍不擁有所在城市的戶籍。
此次《重點任務(wù)》主要有兩大亮點：
一是加大戶籍制度改革力度，在此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口100萬～300萬的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口300萬～500萬的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點群體落戶限制。
目前，我國城區(qū)常住人口超過500萬的超大特大城市只有10個左右，大部分城市城區(qū)常住人口在500萬以下，因此城市戶籍管制的放松，將大大提高戶籍城鎮(zhèn)化水平。
二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。不僅讓落戶的新市民享受到與原市民同等的公共服務(wù)和社會福利，未在城市落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口也可以享受城市政府提供的社會福利與公共服務(wù)。確保有意愿的未落戶常住人口全部持有居住證，鼓勵各地區(qū)逐步擴(kuò)大居住證附加的公共服務(wù)和便利項目。在隨遷子女較多城市加大教育資源供給，實現(xiàn)公辦學(xué)校普遍向隨遷子女開放，完善隨遷子女在流入地參加高考的政策。全面推進(jìn)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度，提高跨省異地就醫(yī)住院費用線上結(jié)算率，推進(jìn)遠(yuǎn)程醫(yī)療和社區(qū)醫(yī)院高質(zhì)量發(fā)展。
《重點任務(wù)》明確提出，突出抓好在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶工作，推動1億非戶籍人口在城市落戶目標(biāo)取得決定性進(jìn)展，實現(xiàn)常住人口和戶籍人口城鎮(zhèn)化率均提高1個百分點以上。
此前城區(qū)常住人口100萬以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制，但效果不十分明顯。因為進(jìn)入中小城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比例不大，而且多是居住在附近農(nóng)村的兼業(yè)農(nóng)民。此外，中小城市的公共服務(wù)水平比起大城市要低很多，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力不大，再加上不愿意喪失農(nóng)村的權(quán)益，所以他們對轉(zhuǎn)為城市戶籍的意愿不強。相比較，100萬人以上的城市吸納的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多，公共服務(wù)水平比較高，吸引力較大，放開戶籍會取得比較好的效果。
對于500萬人至1000萬人的特大城市以及超過1000萬人的超大城市，《重點任務(wù)》也做了安排，超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡積分項目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。
之所以做這樣的安排，是因為這些大都市公共服務(wù)水平比較高，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口比較多，一下子放開，會給這些城市帶來巨大的壓力。但這些城市的政府也要對未入戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡可能多地提供公共服務(wù)和社會福利，在社會保障、就醫(yī)住房、子女上學(xué)等方面提供便利條件。強化全方位公共就業(yè)服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)擴(kuò)面提質(zhì)。
就如《重點任務(wù)》所強調(diào)，“持續(xù)深化利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點，擴(kuò)大公租房和住房公積金制度向常住人口覆蓋范圍。合理發(fā)展城鎮(zhèn)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，充分考慮嬰幼兒隨遷子女的照護(hù)服務(wù)需求。打通各地區(qū)各部門數(shù)據(jù)壁壘，提高公共服務(wù)供給便利性。”
強化城市群和都市圈引領(lǐng)作用
《重點任務(wù)》提出：按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，立足資源環(huán)境承載能力，推動城市群和都市圈健康發(fā)展，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局。
城市和城鎮(zhèn)是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的載體。促進(jìn)區(qū)域的健康發(fā)展，就要構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。城市和城鎮(zhèn)是隨著歷史的發(fā)展和工業(yè)化過程逐步發(fā)展起來的，有些城市由于區(qū)位、資源條件好或者由于歷史的機(jī)遇而發(fā)展成為大城市、特大城市甚至超大城市，對區(qū)域發(fā)展起著輻射和引領(lǐng)作用。
但一個區(qū)域不能僅靠一個大城市，如果過度集聚，也會產(chǎn)生“大城市病”。我國有的地區(qū)存在大城市過大、小城鎮(zhèn)過多、中等城市發(fā)育不良的現(xiàn)象。應(yīng)在城鎮(zhèn)化過程中，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小。堅持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，推動一些中心城市地區(qū)加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化，增強中心城市輻射帶動力，形成高質(zhì)量發(fā)展的重要助推力。
城市群是一個特定區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的城市聚落形態(tài)。由于一些城市的規(guī)模越來越大，對周邊城市的影響也越來越大，城市之間的聯(lián)系越來越密切，并展開了激烈的競爭。在競爭過程中先是產(chǎn)業(yè)的分工，后是功能的分工，一些區(qū)域性中心城市蛻變?yōu)楣δ苄猿鞘校惑w化的程度越來越高，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)者把這塊區(qū)域定義為城市群。
這就是說，城市群不是一群城市，所謂城市群是在一個特定的區(qū)域內(nèi)由相當(dāng)數(shù)量不同規(guī)模不同類型的城市形成的城市集合體。其基本條件是有一個以上大都市、便捷的交通條件、城市之間的聯(lián)系越來越密切。此外城市群的各個城市分工要明確，功能要互補，才能減少惡性競爭，才能加強合作，才能發(fā)展成為一體化的具有整體競爭力和輻射帶動力的城市群。
根據(jù)城市群的概念，我們曾做過一個測算，我國已經(jīng)形成的十大城市群中，經(jīng)濟(jì)總量占全國的60%以上，但人口的比重僅占30%多，造成了區(qū)域之間人均GDP的差距。同時發(fā)現(xiàn)，在城市群里，很多城市仍有很大的發(fā)展?jié)摿ΑＨ玳L三角城市群中，上海附近的嘉興、紹興，蘇中地區(qū)的南通、泰州、揚州、淮安，城市規(guī)模不大。粵港澳大灣區(qū)城市群中，珠海、中山、江門、惠州的城市規(guī)模也不大。京津冀城市群中，廊坊、保定、邯鄲、秦皇島的城市規(guī)模也不大。隨著產(chǎn)業(yè)的聚集，人口也會相應(yīng)聚集。也就是說未來我國的人口要向城市群聚集，這樣才能實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
《重點任務(wù)》中提到的成渝城市群，城市數(shù)量多，區(qū)域人口多，城市化任務(wù)重。但除了重慶、成都兩大都市外，其他城市的規(guī)模都不大。如重慶周邊的內(nèi)江、永川、合川、南川、廣安，成都周邊的德陽、資陽、樂山、眉州、雅安等城市的規(guī)模都不大，應(yīng)發(fā)揮兩大都市的輻射帶動作用，加快這些城市的發(fā)展。綿陽、瀘州、宜賓、南充既是城市群的功能性城市，也是區(qū)域性中心城市，應(yīng)給予重點支持，通過規(guī)劃建設(shè)新區(qū)、開發(fā)區(qū)，改善投資環(huán)境，集聚經(jīng)濟(jì)要素，培育經(jīng)濟(jì)增長極，把這些城市發(fā)展起來。
之所以對城市群進(jìn)行規(guī)劃，是要加強城市間的合作，減少惡性競爭，消除行政藩籬，推進(jìn)城市群一體化發(fā)展。
2018年，我國常住人口城鎮(zhèn)化水平已超過59%，據(jù)預(yù)測到2030年將達(dá)到70%的水平，居住在城市和城鎮(zhèn)的人口將超過10億，農(nóng)村人口減少到5億以下。也就是說，我國的城鎮(zhèn)化水平還要提高，還有將近2億人口轉(zhuǎn)移到城市和城鎮(zhèn)，人往哪里去？人往城市群里去，我國的城市群還有很大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>
都市圈以大都市為核心，因為大都市的人口多，規(guī)模大，質(zhì)量高，所以輻射半徑就大。根據(jù)輻射半徑畫圓，這個圈域叫都市圈，都市圈的擴(kuò)大也是自然的過程。一般情況下大都市的輻射半徑在100公里左右，高速公路上汽車行駛時間1小時左右。
每一個城市都會對外輻射。隨著城市的規(guī)模擴(kuò)大、質(zhì)量提高，對外輻射的半徑也在擴(kuò)大。規(guī)模不大時叫城市圈，城市規(guī)模大，就成為都市圈。
都市圈的理想場景，應(yīng)該是隨著大都市的輻射帶動，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在核心城市集聚，制造業(yè)擴(kuò)散至外圍地區(qū)。核心地區(qū)依托外圍地區(qū)獲得持續(xù)繁榮，外圍地區(qū)通過參與分工實現(xiàn)發(fā)展，由于核心城市與外圍地區(qū)的分工使得都市圈均能獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。
有大都市就一定會有都市圈，只是有的輻射半徑大，有的輻射半徑小；有的大都市帶動力強，有的帶動力弱；有的受制于行政分割，人為地割斷了區(qū)域的聯(lián)系。應(yīng)通過規(guī)劃和政策，消除行政藩籬，增強都市對周邊地區(qū)的輻射力。有的大都市規(guī)模增長越來越快，極化效應(yīng)仍在發(fā)揮作用，而輻射效應(yīng)卻不明顯。應(yīng)采取措施，減弱極化效應(yīng)，增強輻射效應(yīng)，帶動周邊地區(qū)包括城市和農(nóng)村發(fā)展和繁榮起來。
為此，《重點任務(wù)》提出：探索建立中心城市牽頭的都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制。加快推進(jìn)都市圈交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃建設(shè)。支持建設(shè)一體化發(fā)展和承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)。在符合土地用途管制前提下，允許都市圈內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨地區(qū)調(diào)劑。
防超大特大無序蔓延 扶小城鎮(zhèn)優(yōu)特精
城市發(fā)展具有一定慣性，就是越來越大，但越來越大并非越來越好。所以，《重點任務(wù)》提出超大特大城市要立足城市功能定位、防止無序蔓延，合理疏解中心城區(qū)非核心功能，推動產(chǎn)業(yè)和人口向一小時交通圈地區(qū)擴(kuò)散。
《重點任務(wù)》指出：“強化小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)補短板，提高服務(wù)鎮(zhèn)區(qū)居民和周邊農(nóng)村的能力。”小城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是城市之尾，農(nóng)村之首，上接城市，下聯(lián)農(nóng)村，其作用不言自明。
但小城鎮(zhèn)不是通常說的建制鎮(zhèn)，很多人將建制鎮(zhèn)當(dāng)作小城鎮(zhèn)，實際上建制鎮(zhèn)是一個包含農(nóng)村的鄉(xiāng)級行政區(qū)。一般來說，建制鎮(zhèn)的中心鎮(zhèn)區(qū)才是小城鎮(zhèn)，不僅是政治中心，也應(yīng)是經(jīng)濟(jì)中心和文化中心。
然而，現(xiàn)實中很多鎮(zhèn)不具備這種功能，無論從規(guī)模上、基礎(chǔ)設(shè)施上，還是體制機(jī)制上，和大村莊別無二致。所以，小城鎮(zhèn)不能追求數(shù)量，不能靠“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”來人為提高城鎮(zhèn)化水平。為此，《重點任務(wù)》明確提出，“指導(dǎo)各地區(qū)制定設(shè)鎮(zhèn)設(shè)街道標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃。”
因此，《重點任務(wù)》指出：支持特色小鎮(zhèn)有序發(fā)展。堅持特色興鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)，堅持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作，發(fā)現(xiàn)精品特色小鎮(zhèn)，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。開展監(jiān)測評估，建立規(guī)范糾偏機(jī)制，逐年淘汰錯用概念的行政建制鎮(zhèn)、濫用概念的虛假小鎮(zhèn)、缺失投資主體的虛擬小鎮(zhèn)。
目前，很多特色小鎮(zhèn)出現(xiàn)了“房地產(chǎn)化”傾向，很多地方的政府以為建了房子，產(chǎn)業(yè)就會來，人口就會來，結(jié)果占用了耕地，浪費了資金。特色小鎮(zhèn)是小城鎮(zhèn)的特殊形態(tài)，其特色在于特色產(chǎn)業(yè)。沒有特色產(chǎn)業(yè)，僅建特色的房子，不是特色小鎮(zhèn)，是房地產(chǎn)小區(qū)。
深化“人地錢掛鉤”配套政策
為了鼓勵城市政府為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口履行更多的責(zé)任，此次《重點任務(wù)》提出了若干政策。
此前，部分城市因為財政負(fù)擔(dān)重，不愿意放松戶籍管控。《重點任務(wù)》提出，深化落實支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的財政政策，在安排中央和省級財政轉(zhuǎn)移支付時更多考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量。全面落實城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，在安排各地區(qū)城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地規(guī)模時，進(jìn)一步增加上年度農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量的權(quán)重，探索落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)村貧困人口在原戶籍宅基地復(fù)墾騰退的建設(shè)用地指標(biāo)由輸入地使用。
這些獎勵措施將鼓勵城市積極貫徹已在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的政策，有利于吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城市減輕財政壓力和建設(shè)用地增加的壓力。
有了激勵，同時要強化監(jiān)督。對于常住人口與戶籍人口差距較大的城市通過改進(jìn)城市人口統(tǒng)計工作，給吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)戶不力的城市以警示，通過逐年統(tǒng)計發(fā)布各市級行政區(qū)常住人口與戶籍人口、城市和城鎮(zhèn)常住人口與戶籍人口、中心城區(qū)常住人口與戶籍人口數(shù)據(jù)，并通過這些數(shù)據(jù)的對比分析，可以找到僅對農(nóng)民工感興趣，而對農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶不感興趣的城市。
作者系東中西部區(qū)域發(fā)展和改革研究院學(xué)術(shù)委員，中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會理事長，國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《瞭望》新聞周刊
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