鄉村振興戰略是一個龐大復雜的系統工程，激活土地要素是助推鄉村振興的重要手段和核心問題。習近平總書記在黨的十九大報告中明確要求，鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。2018年中央一號文件強調，完善農村土地利用管理政策體系。《國家鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》對完善農村土地利用管理政策體系，激活農村土地資源資產，保障鄉村振興用地需求做出了具體部署。習近平總書記的重要講話及系列重要文件精神，是統籌謀劃和科學推進鄉村振興戰略這篇大文章的行動綱領和根本遵循。
長沙縣地處長株潭“兩型社會”綜合配套改革試驗區核心地帶，是全國18個改革開放典型地區之一、中西部第一縣和全國五強縣。長沙縣既是工業強縣，也是農業大縣，在推進鄉村振興過程中，長沙縣不斷深化改革，千方百計激活土地要素，并在此基礎上激活主體、激活市場，較好地解決了鄉村振興“人、地、錢”難題，在全省率先實現了全面小康，2017年全縣實現農業總產值119.2億元，農村居民人均可支配收入達到3.04萬元。土地政策改革是一個牽一發動全身的重要問題，長沙縣在改革實踐中，關鍵是正確處理好以下四個方面關系，著力增強改革的系統性、整體性、協同性，為推動落實鄉村振興戰略做出了有益探索。
一、正確處理好集體和個體關系
習近平總書記強調，“不管怎么改，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了”。農民在市場經濟中是弱勢群體，所有關于激活土地要素的探索都要在集體所有制的基礎上探索和補充。長沙縣堅持在集體所有制的基礎上，以明晰穩定承包權為基礎，利用“統”的方式探索激活土地要素，更加有效地利用土地，較好地保障了集體和農民的利益。
一是完成土地確權頒證。在摸清土地資源家底，準確掌握農村土地利用現狀及權屬變化情況的基礎上，從2012年開始，全縣全面啟動了農村集體土地確權登記工作，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，目前已確權承包面積62萬畝，完成組級發包方4416個、承包方15萬戶簽訂土地承包合同，完成率分別達到99.8%、96.7%。
二是厘清集體與個人權益。堅持問題導向，積極回應廣大農民關切的問題，集中聚焦村民建房、土地綜合整治、農業設施用地、鄉村環境治理、公益設施配套、村辦企業建設等問題，扎實推進村級土地利用總體規劃編制工作，從源頭入手、綜合規劃，積極引導農村產業布局，促進農業生產發展，實現集體與個人權益“雙保護”。
三是放活土地經營權。探索建立了以“農村土地合作社”為主要聯營形式的新型農民合作組織機制，以“實物計價、貨幣支付”為主要付租方式的農民收入正常增長機制，以“耕地流轉規模”為主要配套參數的農村集體建設用地申報會審機制。目前，全縣100畝以上成片耕地規模流轉項目達598個，規模流轉耕地面積29.6萬畝，占流轉耕地總面積的94.9%。積極扶持新型經營主體發展，目前注冊各類農民專業合作社和家庭農場達1800多家，成為推進土地流轉的重要力量。
四是挖掘農村“三資”潛力。對于區域優勢明顯的村集體，按照“企業市場運作、政府推動和監督、基層組織參與決策、群眾意愿充分表達”的共建模式，以村資產資源為依托發展相關產業，實行共同開發，從而讓資源變資產、資金變股金、農民變股東。比如長沙縣果園鎮雙河村潯龍河生態小鎮建設項目，該項目總占地1.4萬余畝，引進了多家國有、民營企業投資，充分盤活土地、山林、水面等資源資產，通過建設“有天有地有院子有門面”的村民安置區，既確保了村民每年獲得2萬～4萬元的門面租金，又使村集體獲得了經營收入，2017年村集體的房屋租賃和分紅收入達到了138萬元；通過構建“生態、文化、教育、康養、旅游”五大產業格局，不但解決了本村剩余勞動力就業問題，還吸引了大量外來就業人員。
二、正確處理好耕地和建設用地關系
建設用地是建設發展的重要條件，耕地是我們賴以生存的基本資源和條件，如何處理好耕地和建設用地之間的關系，在發展與保護之間找到一個最佳平衡點，是擺在鄉村振興面前的一個重要課題。長沙縣在實踐過程中，一方面通過“多規合一”，推進土地節約集約利用；另一方面，積極運用騰籠換鳥、閑置土地盤活等方式來解決發展用地的問題，堅決防止工業無限擴張，實現了“用全縣10%的土地創造全縣90%的GDP，讓全縣90%的土地等生態資源得到有效保護”的良好局面。2016年6月獲評國土資源部“第三屆國土資源節約集約模范縣（市）”，2018年獲國務院獎勵新增建設用地指標1000畝。
一是堅持多規合一。按照“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”的要求，在編制村級土地利用規劃中，堅持做到規劃引領，合理劃分生活、生產、生態空間，實現農村發展“一張藍圖”。縱向上細化落實鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的各類土地利用控制指標，劃定耕地和永久基本農田保護紅線，強化對農村建設用地規模、布局的引導管控；橫向上統籌考慮村莊用地需求，統籌各類涉農資源政策，形成農村農業發展“各炒一盤菜，共辦一桌席”的局面。
二是統籌建設用地。每年安排15%的年度新增建設用地計劃，用于保障脫貧攻堅、農村基礎設施建設、公共服務設施建設、村民建房等合理用地需求，重點支持農產品加工、物流倉儲等一二三產業融合發展。
三是探索增減掛鉤。出臺了《城鄉建設用地增減掛鉤工作實施方案》，發揮“增減掛鉤+”的效應，實現多贏效果和綜合效益。對集體經濟薄弱村和農村綜合性改革試點村，通過組建長沙縣強村公司推進增減掛鉤取得城鄉建設用地節余指標，通過到長沙黃花綜保區建設標準廠房取得租金收益，通過城鄉建設用地節余指標與標準廠房租金收益進行置換，讓村集體獲得穩定的經濟收入。2018年，長沙縣已開工建設增減掛鉤項目，總建設規模1793.55畝，其中新增耕地1433.25畝，新增其他農用地360.3畝。同時，實施增減掛鉤項目的52個薄弱村和5個農村綜合性改革試點村，每年可使用1畝建設用地節余指標置換成租金收益，連續置換3年，每村可獲得45萬元的集體經濟收入；其他的結余指標，由縣政府以適當價格進行回購，實行統籌調劑有償使用。
四是推進土地集約利用。引導農民集中居住，在全縣規劃了30個農民集中居住點，規劃面積1958畝，并制定了農民集中居住點建設標準，配套了引導農民集中居住的優惠政策，引導節約了一批建設用地資源。如長沙縣果園鎮潯龍河村通過農民集中居住的方式，節約建設用地300多畝，村民可按土地合作社中的股份比例對節約出來的土地經營收入進行分紅，實現了資源節約和經濟效益的雙贏。積極鼓勵各鎮（街）開展農村廢棄、低效、閑置土地清理與利用，通過建設多層廠房，提高土地利用效率，比如“中部智谷”占地僅168.8畝，但建設規模高達32萬㎡，廠房區投資強度1.26萬元/㎡，產出強度2.4萬元/㎡；通過“騰籠換鳥”，盤活閑置土地和廠房，比如藍思科技租賃LG飛利浦曙光公司廠房進行生產，盤活閑置土地24.28公頃、廠房30萬㎡，可實現工業產值70億元，產出強度2.33億元/公頃。
五是加強耕地保護。整縣推進農村高標準農田建設，2003年以來累計投資近15億元，建成高標準農田61萬余畝，約占全縣耕地總面積的90%，有效改善了農業生產條件和生態環境。全力推進低碳生態型土地整治，通過打造“生態路面”、實施“生態化土地平整”等創新生態土地整治工程技術，探索了從耕地保護走向生命共同體建設的新模式。在金井鎮澗山村實施的湖南省首個耕地生態保護型土地整治項目，成功榮獲國土資源部2017年度國土資源科學技術二等獎。
三、正確處理好資本和土地關系
2017年12月底召開的中央農村工作會議上，習近平總書記強調指出，鼓勵引導工商資本參與農村振興，鼓勵社會各界人士投身鄉村建設。長沙縣按照“政府引領、市場運作、產業帶動、政策規范”的思路，通過建立資本與土地的良性互動機制，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，引導工商資本激活土地“沉睡”資源，讓工商資本“信得過”“下得來”“落得地”“能增值”。
在推進資本下鄉過程中，長沙縣始終堅持農民有意愿、企業能接受、政府能承受、發展可持續的原則，將群眾利益與企業利益有機統一，讓資產、資源、資金全面融入市場，實現利益最大化。比如，在中央財政支農資金整合試點項目——核心茶園飛躍基地建設中，金井鎮湘豐村2016年成立湘豐村群英土地專業合作社，全村6195.27畝土地經營權逐步流轉至合作社，由合作社自主生產經營。2017年，合作社成功盤活土地1044.94畝，以“保本租金+分紅”的方式將土地入股流轉給了湘豐集團，用于集中優勢壯大綠茶產業，湘豐集團按照“實物計價、貨幣支付”的做法，以每畝每年400～600斤糧食（以當季糧食掛牌收購價為準）的計價標準支付流轉金，實現農民增收的“五元回饋”（按年一次性收取保底流轉金、集體股份收益保底分紅、優先就業工資收入、農民救助金、集體股份收益分紅），除土地流轉金外，合作社的社員項目務工收入達816.9萬元，人均年度收入達到6萬元，合作社收益達到30萬元，湘豐集團成功進入中國茶業行業前十強，實現了企業與合作社、村民的多贏。同時，引導探索茶葉特色農業保險方式，保障茶農和合作社災后恢復生產和茶企收入，每年固定給茶園基地的茶樹投保17萬元，其中企業自身承擔10萬元，其余由政府政策補貼支持。2018年承保了2800畝，因3月份天氣原因，茶園百分之四十的面積受損，保險公司賠付了18萬多元，使農民的損失降到了最低。
四、正確處理好干部和群眾關系
鄧小平同志曾強調，“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在人”。近年來，長沙縣堅決貫徹新時代黨的組織路線和群眾路線，堅持以人民為中心，以“黨建+”為統攬，統籌推進基層組織建設和干部隊伍建設，充分調動基層干部服務群眾的積極性和主動性，全面激活了群眾主體作用，為鄉村振興提供了堅強的組織保障、人才支持和群眾基礎。
一是推進組織振興。堅持全面推進農村基層黨支部“五化”建設，首批100個縣級示范性“五化五星”黨支部完成建設，114個村級組織活動場所完成規范化建設，203個村（社區）實現一站式辦公場所全覆蓋。積極探索多種模式壯大新型農村集體經濟，在全省率先全面消除村集體經濟薄弱村。建立與縣域經濟社會發展水平相適應的基層經費投入機制，全縣每年投入村級運轉經費達村平50萬元、黨建工作經費達村平5萬元，黨員教育活動經費達到每人每年400元。
二是推進人才振興。選優配強帶頭人隊伍，打造懂農業、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍。在每年一次集中輪訓的基礎上，先后選派4批次109名村（社區）黨組織書記赴歐洲學習，7批次318名村（社區）黨組織書記赴北京、浙江、深圳等發達地區學習。先后選聘861名大學生村官到村任職，選聘4批69名專職黨務工作者充實基層，向所有貧困村、面上村、軟弱渙散村選派第一書記，省社科院原院長朱有志等一批知名人士到開慧村等村擔任第一書記。深入推進科技特派員工作，先后選派560人次深入基層一線開展科技服務。始終堅持“政治過硬、實績突出、干群公認”的用人導向，采用大數據方式和系統方法精準科學選人用人。建立年輕干部成長檔案，打造“青年干部訓練營”平臺。持續提高基層干部待遇水平，2018年村黨組織書記基本報酬達5.85萬元以上，為4140余名離任村干部發放生活補貼1615萬余元，真正解決了基層干部后顧之憂，做到輕裝上陣服務為民。
三是保障群眾利益。積極探索服務群眾新途徑，密切干群關系，提升群眾滿意度。推行黨建O2O服務，群眾“線上點菜下單”，干部“線下接單服務”，榮獲2017年度全國基層黨建創新最佳案例，2018年累計為群眾辦理事項24149項。充分發揮基層干部影響，激活群眾主體作用，帶領群眾共同致富。比如開慧鎮錫福村，過去是傳統養殖村，生態污染、環境破壞極為嚴重，在村黨支部書記王茂的帶領下，該村通過生態環境治理、垃圾分類消化、污水凈化治理等一系列措施，讓村容村貌煥然一新。2015年該村啟動實施“村委會+企業+農戶”合作的新型公司化運作模式，引進湖南慧潤農業科技有限公司發展民宿產業，客房收入由村集體、企業、農戶按1:3:6的比例進行分配，最大限度保障群眾利益。2017年錫福村村集體獲得分紅18萬元，每戶民宿主平均每月分紅收益達19031元，配套農產品銷售額達35.5萬元，真正實現了鄉村美、產業興、農民富。
可以說，鄉村振興的關鍵在土地、難點在土地、焦點也在土地。長沙縣的改革探索告訴我們，正確處理好集體和個體、耕地和建設用地、資本與土地、干部和群眾四個方面的關系是激活土地要素，使土地政策改革沿著正確方向前進的重要前提，也是落實鄉村振興戰略的重要抓手。
作者現任張家界市委常委、常務副市長。撰寫該文時任中共湖南省長沙縣委書記。
原載《中國鄉村發現》2018年6期 此為原文，刊發時有修改。
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