內(nèi)容提要：解決“三農(nóng)”問題，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在真正到了一個(gè)攻堅(jiān)克難的階段，需要在以下四個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域取得實(shí)質(zhì)性突破：第一，通過(guò)產(chǎn)權(quán)的有效分割和清晰界定，賦予農(nóng)民包括排他的使用權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán)和自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)在內(nèi)的更加完整的土地權(quán)利；第二，加快構(gòu)建“普惠、均等、一體”的基本公共服務(wù)體系，賦予農(nóng)民平等享有基本公共服務(wù)的權(quán)利；第三，以城鎮(zhèn)化吸納農(nóng)民并使之轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駷槟繕?biāo)，賦予農(nóng)民更加自由的遷徙權(quán)；第四，建立普惠型農(nóng)村金融體系，賦予農(nóng)民平等獲得金融服務(wù)的權(quán)利。
關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”問題；土地權(quán)利；公共服務(wù)；勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；農(nóng)村金融
黨的十六大以來(lái)，隨著國(guó)家惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)政策力度不斷加大，中國(guó)糧食連續(xù)9年增產(chǎn)，農(nóng)民收入連續(xù)9年保持較高增速，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)加快發(fā)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村出現(xiàn)了歷史上少有的好形勢(shì)。但是，應(yīng)清醒地看到，“三農(nóng)”問題的解決遠(yuǎn)未達(dá)到理想的程度。中國(guó)“三農(nóng)”問題的癥結(jié)歸根到底是受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，城鄉(xiāng)差距依然較大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村在資源配置和國(guó)民收入分配中仍處于不利地位，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在發(fā)展機(jī)會(huì)和社會(huì)地位等方面仍不平等，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍未破除。
黨的十八大對(duì)解決好中國(guó)“三農(nóng)”問題做出了戰(zhàn)略部署，明確提出推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決中國(guó)“三農(nóng)”問題的根本途徑。2013年，中央又頒發(fā)了連續(xù)第10個(gè)“三農(nóng)”政策的“一號(hào)文件”，提出要舉全黨全國(guó)之力，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，惠及農(nóng)村，富裕農(nóng)民。解決好中國(guó)“三農(nóng)”問題，不斷加大國(guó)家惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)政策的力度是十分必要的，但更為重要的是，要按照黨的十八大提出的推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求，鞏固“少取”成果，加大“多予”力度，做好“放活”這篇大文章，扎扎實(shí)實(shí)地把農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新推向前進(jìn)。
1、賦予農(nóng)民更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)是法律賦予農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，侵犯農(nóng)民土地權(quán)益的現(xiàn)象有加重的趨勢(shì)。農(nóng)民權(quán)益易被侵犯，其根本原因是中國(guó)土地制度與管理體制改革還不到位，核心是在農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)方面仍存在重大的制度缺失。除了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不完善外，征地范圍過(guò)寬，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償偏低，失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)缺乏保障；有關(guān)農(nóng)民宅基地權(quán)益的法律法規(guī)不健全；集體土地所有權(quán)殘缺不全，城市土地屬于國(guó)有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，同樣一塊土地，因?yàn)樗兄撇煌跈?quán)利設(shè)置和利益分配上產(chǎn)生巨大鴻溝，這樣一種土地權(quán)利的二元格局，使得集體和農(nóng)民難以分享土地長(zhǎng)久的增值收益。目前，土地收益分配明顯是向城市、向非農(nóng)部門傾斜。現(xiàn)行征地制度下的利益分配機(jī)制刺激地方政府嚴(yán)重依賴土地出讓所形成的收入，土地出讓收入已經(jīng)成為地方政府名副其實(shí)的“第二財(cái)政”。
從理論與各國(guó)的實(shí)踐看，賦予農(nóng)民更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的關(guān)鍵，是處理農(nóng)民與國(guó)家關(guān)系的一個(gè)最重大的政策課題。要在充分考慮制度變遷的路徑依賴和意識(shí)形態(tài)等約束條件的情況下，通過(guò)產(chǎn)權(quán)的有效分割和清晰界定，賦予農(nóng)民更加完整的土地權(quán)利（包括排他的使用權(quán)、獨(dú)享的收益權(quán)和自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)），使農(nóng)民真正感覺到成為土地的主人。當(dāng)前，需要抓緊做好農(nóng)村土地制度改革的三項(xiàng)工作。一是在全國(guó)范圍內(nèi)開展農(nóng)村承包土地和宅基地的確權(quán)登記，在確權(quán)的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民頒發(fā)具有更明確法律效力的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書，加快建立全國(guó)統(tǒng)一、權(quán)威的農(nóng)地權(quán)利登記體系。二是修改《土地管理法》，盡快落實(shí)十七屆三中全會(huì)關(guān)于“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”、“完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能”等各項(xiàng)政策。明確農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“長(zhǎng)久不變”的期限，并賦予農(nóng)民對(duì)承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和處置的權(quán)利。開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，并設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。允許土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。承包權(quán)由承包農(nóng)戶永久持有，經(jīng)營(yíng)權(quán)是由承包權(quán)派生出來(lái)的權(quán)利，承包農(nóng)戶依據(jù)承包權(quán)收取租金，擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的承租者享有土地的使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，要確保家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位，嚴(yán)格土地用途管制，防止直接用行政手段推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，引發(fā)新的社會(huì)矛盾。三是加快征地制度改革，實(shí)行對(duì)失地農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平補(bǔ)償，鼓勵(lì)地方政府對(duì)失地農(nóng)民采取留用地、物業(yè)置換、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等辦法，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
2、賦予農(nóng)民平等享有基本公共服務(wù)的權(quán)利
長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元體制的大背景下，中國(guó)一直實(shí)行城鄉(xiāng)分隔的二元公共服務(wù)體制，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)的提供機(jī)制不同，公共財(cái)政資源配置帶有明顯的城市偏向，城鄉(xiāng)居民享受的公共服務(wù)存在很大差異。黨的十六大以來(lái)，各級(jí)政府加大了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的投入力度，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和力度是前所未有的，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)得到了快速發(fā)展。盡管如此，公共資源城鄉(xiāng)配置失衡的問題仍然突出，公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的覆蓋范圍和投入力度仍不夠，現(xiàn)有的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展對(duì)各種公共品的實(shí)際需要，包括公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資體制、教育衛(wèi)生文化等公共服務(wù)體制、社會(huì)保障制度等仍呈“二元”狀態(tài)。確保2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，必須加快構(gòu)建“普惠、均等、一體”的基本公共服務(wù)體系。普惠，即公共服務(wù)體系能夠覆蓋城鄉(xiāng)全體居民；均等，即全國(guó)范圍內(nèi)基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)是均等化的，并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)；一體，即逐步改變城鄉(xiāng)分治的制度安排，形成城鄉(xiāng)一體的制度框架，包括教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房、基本生活保障等方面的公共服務(wù)制度在全國(guó)范圍內(nèi)是統(tǒng)一的，而且社會(huì)保障權(quán)益尤其是社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益可順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)。
建立“普惠、均等、一體”的公共服務(wù)體系，重點(diǎn)和難點(diǎn)都在農(nóng)村。一是促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展，做到縣域內(nèi)學(xué)校辦學(xué)條件大致均等，提升農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量。盡快將高中階段教育納入義務(wù)教育的范圍，逐步實(shí)行免費(fèi)，進(jìn)一步提高農(nóng)村地區(qū)高中教育的普及程度。二是進(jìn)一步鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步提高政府和農(nóng)民個(gè)人籌資標(biāo)準(zhǔn)，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平。建立健全農(nóng)村三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，向農(nóng)民提供安全價(jià)廉的基本醫(yī)療服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村婦幼保健，使農(nóng)民享有的公共衛(wèi)生服務(wù)水平得到進(jìn)一步提高。三是完善農(nóng)村最低生活保障制度，健全農(nóng)村社會(huì)救助體系，完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村低收入人口全面實(shí)施扶貧政策。四是建立健全農(nóng)村文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和文化服務(wù)機(jī)制，大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村文化繁榮發(fā)展。五是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大對(duì)農(nóng)村飲水工程建設(shè)的支持力度，實(shí)施新一輪農(nóng)村電網(wǎng)改造，加快農(nóng)田水利、農(nóng)村公路、農(nóng)村能源、農(nóng)村信息網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，改變村容村貌，改善農(nóng)村的居住生活環(huán)境。
3、賦予農(nóng)民更加自由的遷徙權(quán)
1949年9月中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第5條把自由遷徙作為公民的11項(xiàng)自由權(quán)之一。1954年9月第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)的第一部《中華人民共和國(guó)憲法》明確規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民有居住和遷徙的自由”。這一時(shí)期，城鄉(xiāng)居民的居住和遷徙是自由的，沒有附加限制條件。1957年年底中央提出制止農(nóng)村人口盲目外流；1958年年初頒布了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，此后又進(jìn)一步實(shí)行了與這種戶籍制度相配套的食品供給制度、就業(yè)制度、住房制度、教育制度等，逐步形成了嚴(yán)格的戶籍管理制度。從上世紀(jì)60年代至70年代后期，中國(guó)的城市化進(jìn)程完全處于停滯甚至倒退狀態(tài)。在城鄉(xiāng)隔離最為嚴(yán)重的1958～1975年期間，在城鎮(zhèn)新增人口中，自然增長(zhǎng)人口所占比重高達(dá)77.3%，機(jī)械增長(zhǎng)人口僅占22.7%，有些年份（1966～1970年），機(jī)械增長(zhǎng)人口所占比重甚至為負(fù)值。改革開放初期到上世紀(jì)90年代初期，有關(guān)人口流動(dòng)的政策逐步放寬，政策基調(diào)是允許農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”。農(nóng)村富余勞動(dòng)力以就地轉(zhuǎn)移為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的主要渠道。1983～1988年期間，共有6300萬(wàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中；1989年，農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)人數(shù)為3000萬(wàn)人，其中，跨省流動(dòng)人數(shù)為700萬(wàn)人。上世紀(jì)90年代初期到21世紀(jì)初期，有關(guān)人口流動(dòng)的政策進(jìn)一步放寬，政策基調(diào)是允許農(nóng)民跨地區(qū)流動(dòng)和進(jìn)城打工。農(nóng)村富余勞動(dòng)力以跨地區(qū)異地流動(dòng)為主，城市第二第三產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的主要渠道。外出就業(yè)農(nóng)民工數(shù)量從上世紀(jì)90年代初期的6000萬(wàn)人左右增加到本世紀(jì)初期的1億人左右。黨的十六大以來(lái)，確立了對(duì)農(nóng)民工“公平對(duì)待，搞好服務(wù)，合理引導(dǎo)，完善管理”的工作方針，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居工作積極穩(wěn)妥地推進(jìn)。
近年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平的提高很大程度上緣自于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)。但是，在中國(guó)目前的城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)民工仍被視為城市的“過(guò)客”，不能享受與城市居民同等的待遇，沒有獲得市民身份。從這個(gè)角度看，中國(guó)城鎮(zhèn)化是“夾生”的。城鎮(zhèn)化要以吸納農(nóng)民并使之轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駷槟繕?biāo)。大量農(nóng)民工不能沉淀在城鎮(zhèn)，工業(yè)化進(jìn)程與農(nóng)民工市民化進(jìn)程相脫節(jié)，是嚴(yán)重制約城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的一個(gè)突出矛盾。農(nóng)民工不能在城市安居樂業(yè)，家分兩地，長(zhǎng)期奔波于城鄉(xiāng)之間，這種不徹底的轉(zhuǎn)移方式，起不到減少農(nóng)民、使土地向務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力穩(wěn)定流轉(zhuǎn)集中的作用。同時(shí)，農(nóng)村青壯年把黃金時(shí)間用在城里，實(shí)際上是把人口紅利留在發(fā)達(dá)地區(qū)和城市，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這樣會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距擴(kuò)大。中國(guó)“三農(nóng)”問題突出，城鄉(xiāng)居民收入差距持續(xù)擴(kuò)大，其根本原因在于農(nóng)村人口多、農(nóng)民轉(zhuǎn)移不徹底、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平低。只有減少農(nóng)民、增加市民，從根本上改善城鄉(xiāng)資源配置，才能擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)規(guī)模，才能為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、持續(xù)增加農(nóng)民收入創(chuàng)造條件，才能富裕農(nóng)民和繁榮農(nóng)村。隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，推進(jìn)農(nóng)民工市民化是大勢(shì)所趨。必須深化戶籍制度改革，以提高農(nóng)民工就業(yè)技能、保障農(nóng)民工合法權(quán)益、為農(nóng)民工創(chuàng)造平等就業(yè)機(jī)會(huì)、提高農(nóng)民工就業(yè)質(zhì)量為重點(diǎn)，以健全農(nóng)民工公共服務(wù)制度、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為核心，以吸納農(nóng)民工進(jìn)城落戶為方向，賦予農(nóng)民更自由的遷徙權(quán)，有序推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，扎實(shí)提高人口城鎮(zhèn)化水平，促進(jìn)農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果。
4、賦予農(nóng)民平等獲得金融服務(wù)的權(quán)利
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，過(guò)去10年農(nóng)村金融改革還是有不小的進(jìn)展，特別是農(nóng)村信用社改革取得了明顯的成效，但農(nóng)村金融改革總體上還明顯滯后。突出表現(xiàn)是：中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行作為農(nóng)村金融體系中的骨干和支柱，在為農(nóng)服務(wù)方面發(fā)揮的作用還不夠；中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行功能單一，農(nóng)村政策性金融的功能不健全，農(nóng)業(yè)中長(zhǎng)期政策性信貸投入嚴(yán)重不足；農(nóng)村信用社發(fā)展不平衡，法人治理結(jié)構(gòu)不完善、內(nèi)部人控制和風(fēng)險(xiǎn)防控能力薄弱等問題仍然突出；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面低；新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少，農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不足；農(nóng)村信用擔(dān)保體系剛起步，農(nóng)村信用環(huán)境不理想。
建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度要真正破題，必須明確一點(diǎn)，即農(nóng)村金融不同于城市金融。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)面對(duì)的是分散的小規(guī)模農(nóng)戶和大量的農(nóng)村中小企業(yè)，農(nóng)民和農(nóng)村中小企業(yè)的金融需求一般具有期限短、頻率高、數(shù)額小等特點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)對(duì)其服務(wù)的交易成本比較高。農(nóng)村信貸市場(chǎng)上信息不對(duì)稱現(xiàn)象相對(duì)于城市工商業(yè)貸款而言更為突出。城市工商業(yè)貸款中使用的傳統(tǒng)意義上的抵押品，在農(nóng)村嚴(yán)重缺乏。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)受自然和市場(chǎng)的影響具有高風(fēng)險(xiǎn)性，使得農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作也存在高風(fēng)險(xiǎn)性。這些特點(diǎn)決定了不能把發(fā)展城市金融的辦法簡(jiǎn)單移植到農(nóng)村金融上來(lái)。
改善農(nóng)村金融服務(wù)，必須明確一個(gè)目標(biāo)，即必須加快建立普惠型農(nóng)村金融體系。普惠型金融體系（inclusive financial system）是國(guó)外廣泛使用的一個(gè)概念，其基本含義是：能有效、全方位地為社會(huì)所有階層和群體提供服務(wù)的金融體系，尤其是要為目前金融體系并沒有覆蓋到的社會(huì)群體提供有效的金融服務(wù)。中國(guó)目前農(nóng)村金融體系離普惠型金融體系還有很大距離。建立符合農(nóng)村特點(diǎn)的農(nóng)村金融制度，要著重解決好以下四個(gè)問題：一是提高正規(guī)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的覆蓋面；二是強(qiáng)化政策性金融的作用；三是重視發(fā)揮新型農(nóng)村合作金融的作用；四是重視微型金融的獨(dú)特作用。要放寬農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，重點(diǎn)引導(dǎo)各類資本進(jìn)入新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，主要為個(gè)體工商戶、小型農(nóng)產(chǎn)品加工運(yùn)銷戶、各類微型企業(yè)、規(guī)模種植養(yǎng)殖戶、鄉(xiāng)村經(jīng)紀(jì)人、貧困人口等普通民眾提供微型金融服務(wù)。此外，還要加快建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和多元化的農(nóng)村信貸擔(dān)保體系。
農(nóng)村改革是當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的起點(diǎn)，也是十年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的突出亮點(diǎn)。解決“三農(nóng)”問題，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在真正到了一個(gè)攻堅(jiān)克難的階段。展望未來(lái)，農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新仍有很大空間，如果能在以上四個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域取得實(shí)質(zhì)性突破，中國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展會(huì)繼續(xù)譜寫恢弘的篇章。
作者簡(jiǎn)介：韓俊，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組副書記、副部長(zhǎng)，清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院副院長(zhǎng)，農(nóng)學(xué)博士。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2013年第1期
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