為深入貫徹落實《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》，充分發(fā)揮專業(yè)智庫作用，交流研討如何推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革切實落地，12月1日，中國城鎮(zhèn)化促進會、國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心在北京聯(lián)合舉辦2019年全國城鄉(xiāng)融合發(fā)展研討會。
全國人大常委會原副委員長、中國城鎮(zhèn)化促進會主席蔣正華致開幕辭，中國城鎮(zhèn)化促進會黨委書記、副主席兼理事長陳炎兵主持會議。中共中央政策研究室原副主任、中國城鎮(zhèn)化促進會常務(wù)副主席鄭新立，國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任張軍擴，原農(nóng)業(yè)部黨組副書記、常務(wù)副部長、國務(wù)院參事尹成杰，國家發(fā)展改革委推進城鎮(zhèn)化工作辦公室綜合組組長（正司長級）吳越濤，國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)中心主任史育龍，國家信息中心原常務(wù)副主任杜平，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行基礎(chǔ)設(shè)施部副總經(jīng)理、國家發(fā)展改革委地區(qū)經(jīng)濟司原副司長于合軍，國家開發(fā)銀行金融公司副總裁左坤，國家發(fā)展改革委規(guī)劃司城鄉(xiāng)融合發(fā)展處處長劉春雨，商務(wù)部市場建設(shè)司基礎(chǔ)設(shè)施處處長李馨鑫，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文化和旅游部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等有關(guān)部門同志，以及省級發(fā)展改革委、地方政府、有關(guān)機構(gòu)和單位等人員參加會議。
在會議的主旨報告環(huán)節(jié)，國家發(fā)展改革委發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃司司長陳亞軍說，今年4月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》；7月，國務(wù)院批復(fù)同意建立城鎮(zhèn)化工作暨城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作部際聯(lián)席會議制度。城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革的大幕已經(jīng)拉開，邁出了調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系、促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的堅實步伐。
一、深刻理解推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的時代背景
黨的十八大以來，一系列有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大改革舉措相繼推出，取得了歷史性成就。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化取得重大進展，進城落戶的門檻不斷降低、通道逐步拓寬，9000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村土地制度改革取得新突破，農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等改革舉措相繼推出，大大提高了農(nóng)村土地利用效率。城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)提供機制逐步建立，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機制、居民基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、大病保險制度逐步建立并完善。城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機制持續(xù)完善，統(tǒng)籌規(guī)劃和多元投入機制正在探索并逐步健全，城市、小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通程度正在提高。
與此同時，也要清醒地看到，城鄉(xiāng)融合發(fā)展還面臨一些明顯的體制機制弊端。城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動仍然存在障礙，城鄉(xiāng)二元的戶籍、土地、金融等制度使要素更多流向城市，鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏支撐。城鄉(xiāng)公共資源配置仍不合理，突出表現(xiàn)在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的歷史欠賬較多。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系尚不健全，生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系和組織體系還不完善，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈短、附加值低、競爭力弱，供給質(zhì)量和效益都亟待提高。農(nóng)民增收長效機制有待完善，雖然城鄉(xiāng)居民收入之比從最高點的2007年3．14倍，下降到2018年的2．69倍，但近幾年的縮小幅度逐漸收窄，農(nóng)民持續(xù)增收面臨比較大的挑戰(zhàn)。
加快破除上述弊端，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，更好地處理工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系，具有長遠(yuǎn)的歷史意義和重要的現(xiàn)實意義。
一是有利于順利推進現(xiàn)代化建設(shè)進程。西方發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代化歷時200余年，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化順次發(fā)展的串聯(lián)式過程。我國要在建國100周年時建成社會主義現(xiàn)代化強國，決定了現(xiàn)代化是四化同步發(fā)展的并聯(lián)式過程。通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革，統(tǒng)籌推進城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，既是現(xiàn)代化的必由之路，也是一個擁有14億人口大國的必然選擇。
二是有利于破解新時代社會主要矛盾。我國社會主要矛盾中最大的不平衡就是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分就是鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的特征很大程度上表現(xiàn)在鄉(xiāng)村。解決這個問題，不能就農(nóng)業(yè)談農(nóng)業(yè)、就鄉(xiāng)村談鄉(xiāng)村，必須通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革，走以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的新路子。
三是有利于培育強大國內(nèi)市場。當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局，美國主動挑起中美經(jīng)貿(mào)摩擦，損害兩國和全球利益，威脅全球經(jīng)濟增長。現(xiàn)階段應(yīng)集中精力辦好自己的事情，培育強大國內(nèi)市場。推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革，特別是推動鄉(xiāng)村資源與全國大市場相對接，將有效提高供給質(zhì)量、拓展需求空間，正是強大國內(nèi)市場之所在。從消費看，當(dāng)前5．6億農(nóng)民、2．3億未落戶城鎮(zhèn)的常住人口人均消費支出分別僅為城鎮(zhèn)居民的47％、68％，如果通過市民化解除消費后顧之憂，消費支出將以幾千億元的規(guī)模逐年遞增；鄉(xiāng)村擁有優(yōu)美生態(tài)和優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，如果能夠供應(yīng)適合市民下鄉(xiāng)消費的產(chǎn)品和服務(wù)，將釋放出極為可觀的增長潛力。從投資看，當(dāng)前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施均存在多塊短板，特別是農(nóng)民人均公共設(shè)施投入僅是城鎮(zhèn)居民的1／5，如果推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)一體化發(fā)展，將開辟出巨大的投資空間。
二、正確把握城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革的總體思路
以建立工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系為方向，以促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源合理配置為重點，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供可靠的制度保障。
一是要遵循客觀規(guī)律。我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的中后期，農(nóng)民進城還是大趨勢，但即使城鎮(zhèn)化率達(dá)到70％，也還有4億左右人口生活在鄉(xiāng)村。這決定了改革大方向是，在順應(yīng)城鎮(zhèn)化這個經(jīng)濟社會發(fā)展客觀規(guī)律的同時，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，不斷縮小城鄉(xiāng)的發(fā)展差距和居民生活水平差距，不斷提高城鄉(xiāng)人民福祉。
二是要找準(zhǔn)重點突破口。城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革涉及城鄉(xiāng)兩個地理空間，農(nóng)民、市民等多個群體，以及“人地錢技”等多種要素，是一項系統(tǒng)工程。改革需要在整體謀劃、全盤考慮的同時，找準(zhǔn)主要矛盾和矛盾的主要方面聚力突破，以點帶面、盤活全局。要統(tǒng)籌發(fā)揮市場“無形之手”和政府“有形之手”的作用，推動城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換，促進城鄉(xiāng)公共資源合理配置，培育發(fā)展多元化鄉(xiāng)村經(jīng)濟，最終實現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長。
三是要堅持循序漸進。城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革既具有長期性特點，又需要考慮東中西和東北地區(qū)發(fā)展階段的差異性。要科學(xué)設(shè)計改革的時間表和優(yōu)先序，大體可劃分為3個階段。到2022年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制初步建立，城鄉(xiāng)要素自由流動的制度性通道基本打通，其中經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)、都市圈地區(qū)和城市郊區(qū)率先取得突破。到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制更加完善，基本公共服務(wù)均等化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。到2050年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制成熟定型，城鄉(xiāng)全面融合、鄉(xiāng)村全面振興，全體人民共同富裕基本實現(xiàn)。
四是要守住底線紅線。40多年前，我國從農(nóng)村拉開了改革開放大幕，創(chuàng)造了令人矚目的改革成就，成功經(jīng)驗之一就是始終堅持農(nóng)民主體地位、維護農(nóng)民權(quán)益。現(xiàn)階段推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革，也要傳承成功經(jīng)驗，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。既要充分發(fā)揮農(nóng)民主體作用，讓農(nóng)民切實得到改革紅利；又要充分尊重農(nóng)民意愿，把不損害農(nóng)民利益作為不可觸碰的底線。同時，還要守住土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破的底線，守住生態(tài)保護的紅線，守住鄉(xiāng)村文化的根脈。
三、深入推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制改革的重點任務(wù)
在明確總體思路的基礎(chǔ)上，要著眼于破除戶籍、土地、資本和公共服務(wù)等關(guān)鍵制度障礙，全面構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等相互融合和協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制。
一是促進城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換。要素是經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級的基石。推進要素在城鄉(xiāng)間雙向自由流動，有利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高要素利用效率和經(jīng)濟社會的運行效率，促進新發(fā)展理念落地和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。概括起來，就是解決“人地錢技”四種要素的問題。
在“人”的方面，要暢通城鄉(xiāng)人口流動渠道。要健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，建立“人地錢掛鉤”等配套激勵政策和農(nóng)村“三權(quán)”自愿有償轉(zhuǎn)讓退出機制。要建立城市人才入鄉(xiāng)發(fā)展的激勵機制，允許符合條件的返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員在鄉(xiāng)村落戶，并健全城鄉(xiāng)人才合作交流機制。
在“地”的方面，要深化改革農(nóng)村土地制度。要落實好第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度。要探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”制度，探索對增量宅基地實行集約有獎、對存量宅基地實行退出有償。要依法合規(guī)允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地就地入市或異地調(diào)整入市，并允許閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。
在“錢”的方面，要強化鄉(xiāng)村發(fā)展的資金保障。要進一步加大財政資金投入，加強涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合，支持在債務(wù)風(fēng)險可控前提下發(fā)行地方政府專項債券，積極吸引社會資本投入。要健全適合農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點的鄉(xiāng)村金融體系，建立鄉(xiāng)村信用體系和農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，把更多金融資源配置到鄉(xiāng)村地區(qū)。要營造法治化便利化的基層營商環(huán)境，激發(fā)工商資本入鄉(xiāng)發(fā)展的積極性，完善利益聯(lián)結(jié)機制，讓農(nóng)民和集體合理分享收益。
在“技”的方面，要推動科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化。要鼓勵引導(dǎo)涉農(nóng)科技成果入鄉(xiāng)，推動科研院所面向市場需求開展技術(shù)創(chuàng)新，改革科研成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化機制。要建立對涉農(nóng)科研人員的激勵機制，賦予科研人員科技成果所有權(quán)，建立科研人員到鄉(xiāng)村兼職兼薪和離崗創(chuàng)業(yè)制度。
二是促進城鄉(xiāng)公共資源合理配置。鄉(xiāng)村基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施是重要公共產(chǎn)品，也是鄉(xiāng)村發(fā)展的明顯短板。加大對鄉(xiāng)村的公共資源投入，有利于改善農(nóng)民生活質(zhì)量和承接城市要素下鄉(xiāng)，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供有力支撐。概括起來，就是解決“一個基本”、“一個基礎(chǔ)”的問題。
“一個基本”指的是，推動城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享。要建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務(wù)教育發(fā)展機制，增加基層教育和醫(yī)務(wù)人員崗位的吸引力，推進優(yōu)質(zhì)教育資源和醫(yī)療資源在城鄉(xiāng)間共享。要完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民基本醫(yī)療保險、大病保險、基本養(yǎng)老保險制度，推進低保制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。
“一個基礎(chǔ)”指的是，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展。要把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點放在鄉(xiāng)村，推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管護。要以市縣域為整體，統(tǒng)籌設(shè)計城鄉(xiāng)路網(wǎng)和水、電、訊、污水垃圾處理等設(shè)施。要健全政府主要抓公益性設(shè)施、市場主要抓經(jīng)營性設(shè)施的分級分類建設(shè)管護機制。
三是促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟多元化發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收。“三農(nóng)”問題核心是農(nóng)民問題，農(nóng)民問題核心是收入問題。通過多種路徑不斷提高農(nóng)民收入，持續(xù)縮小城鄉(xiāng)居民的收入差距，有利于提高群眾幸福感獲得感安全感。概括起來，就是要做到“兩個提高”。
“第一個提高”指的是，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。2018年我國農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重為7．2％，農(nóng)業(yè)就業(yè)人員占比卻高達(dá)26．1％，偏低的農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率制約了農(nóng)民增收。要推動有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，減少鄉(xiāng)村的剩余勞動力，進而推進適度規(guī)模經(jīng)營、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。要構(gòu)建以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為補充的多元化鄉(xiāng)村經(jīng)濟，推進農(nóng)業(yè)機械化全程全面發(fā)展，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制和文化保護利用機制，統(tǒng)籌提高鄉(xiāng)村經(jīng)濟綜合效益和農(nóng)民收入。
“第二個提高”指的是，提高農(nóng)民收入水平。即工資性、經(jīng)營性、財產(chǎn)性、轉(zhuǎn)移性四方面收入。要落實農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工平等就業(yè)制度，加強對農(nóng)民工的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)和職業(yè)技能培訓(xùn)。要完善財稅、信貸、保險、用地等政策，加強現(xiàn)代農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。要完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及擔(dān)保、繼承權(quán)，探索集體資產(chǎn)保值增值的多種實現(xiàn)形式。要履行好政府再分配調(diào)節(jié)職能，在統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金的基礎(chǔ)上，探索建立普惠性農(nóng)民補貼長效機制。
城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作事關(guān)全局和長遠(yuǎn)，任務(wù)艱巨、責(zé)任重大。在未來的工作中，國家發(fā)展改革委會繼續(xù)緊密團結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，努力開創(chuàng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展新局面。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國網(wǎng)
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