摘要：我國發展不平衡不充分問題在鄉村最為突出。實施鄉村振興戰略對于決勝全面建成小康社會而言具有至關重要的現實意義。實現農業農村優先發展，加快推進農業農村現代化，促進城鄉融合發展，一個關鍵點是深化農村土地制度改革，使農民能真正享有其土地增值收益中應有的份額，合法、合理地分享城市化的“紅利”。要在家庭經營基礎上鞏固和完善農村基本經營制度，培育多種農業新型經營主體，發展現代農業、促進農村產業振興才有深厚的底蘊。要進一步深化農業供給側結構性改革，確保中國主要農產品的有效供給和糧食安全。要深化農村集體產權制度改革，真正落實農民的財產權利，為城鄉融合背景下保護農民的權益奠定堅實的產權基礎。要促進綠色發展，推動鄉村生態振興。要改革與完善鄉村治理機制，推動鄉村組織振興。
關鍵詞：鄉村振興；全面小康；產業振興；人才振興；組織振興；生態振興
一、引言
21世紀初葉，我國經濟的增長面臨著國內需求不足和城鄉發展失衡的突出矛盾。2002年，黨的十六大報告指出“城鄉二元經濟結構還沒有改變”，明確要統籌城鄉經濟社會發展。此后，中央明確把解決“三農”問題作為全黨工作的重點，此后中央出臺了一系列的相關工作文件。盡管工農關系和城鄉關系逐漸發生變化，但城鄉二元結構格局還沒有從根本上破除，客觀上要求必須推進城鄉發展一體化。黨的十九大報告中提出了要始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，實施鄉村振興戰略。這些政策舉措具有重要的理論和實踐意義。當前，我國發展不平衡不充分問題在鄉村尤為突出。因此，實施鄉村振興戰略對于決勝全面建成小康社會而言具有重大現實意義。
二、深化農村土地制度改革
從安徽鳳陽縣小崗村農村改革的歷史經驗來看，實施鄉村振興戰略，促進城鄉融合發展，一個關鍵點是深化農村土地制度改革。
（一）農村土地是農民擁有的最大財產
對于農民而言，他們的主要財產是什么？是以集體成員身份共同擁有的農村土地。第二次全國土地調查主要成果及其他相關數據顯示，在全國144億畝國土面積中，全國農村集體土地的總面積為66.9億畝，包括55.3億畝農用地和3.1億畝建設用地，農村集體所有土地總面積約占國土面積的46%（見表1和表2）。農民對土地財產權利的實現過程，是城鄉二元結構逐步消除、城鄉經濟社會融合發展的過程。
（二）農村土地政策的重大調整
建立城鄉統一的建設用地市場是農村土地政策的重要調整方向，近年來受到政府的高度重視。溫家寶（2012）曾強調：“我們不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本，有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例”。2018年中央一號文件中明確要將高標準農田建設等新增耕地指標與城鄉建設用地增減掛鉤結余指標實現跨省調劑，所有收益將成為鄉村振興戰略實施的重要資金來源，而且與十七屆三中全會《決定》提出的“不得跨省區市進行占補平衡”相對照，應該說，2018年中央一號文件的提法是土地政策的重大調整。
在現有的中央與地方政府財政分權制度下，農村集體建設用地使用權的出讓收益已成為地方政府財政收入的主要來源之一。2018年，全年地方一般公共預算收入167578.49億元。地方政府性基金相關收入為85804.11億元。其中，國有土地使用權出讓收入（也就是俗稱的賣地收入）達65095.85億元，增長25%，占地方一般公共預算本級收入的66%。地方一般公共預算支出達188198.26億元，增長8.7%。國有土地使用權出讓收入相關支出69941.04億元，增長34.2%1，占地方一般公共預算支出的37%。
以往的相關政策嚴格限制土地整治后節余的建設用地指標跨省（市、區）流轉，是為了遏制地方政府通過賣地，推行土地財政、土地金融的沖動。同時也是因為地方政府得到的國有土地使用權出讓收入，主要用于城市和園區建設，返還給農業和農村的份額很少（張曉山，2018）。2017年12月，習近平總書記指出：“要解決土地增值收益長期‘取之于農，用之于城’的問題，破解‘農村的地自己用不上、用不好的困局’”（第40頁）。2我們對以往統計數據的整理分析也驗證了這一論斷（見表3）。值得說明的是，正是由于建立城鄉統一的建設用地市場必然會損害地方政府和開發商的土地增值收益，近年來農村土地政策的推進較為緩慢。因此，只有全面深化改革，調整中央與地方政府的分配關系，土地政策的重大調整才能真正落實（張曉山，2019a）。
未來資本化的土地資源如分配和使用得當，可以使農民能真正享有其土地增值收益中應有的份額，合法、合理地分享城市化的“紅利”，并且完全可以支付消除城鄉二元結構、促進鄉村振興、全面建成小康社會所需的運作成本。從這個意義上講，當前和今后相當長的時期內，農村土地制度的改革將在鄉村振興的大戰略中處于關鍵性的位置。
三、鞏固和完善農村基本經營制度，促進農村產業振興
2016年4月，習近平總書記提出：“增加農民收入是‘三農’工作的中心任務。農民小康不小康，關鍵看收入”（第146頁）。農民收入的主體部分是經營性收入和工資性收入。而這兩部分收入的增長就要靠發展產業來實現。發展現代農業是產業興旺的重要組成部分，在鄉村振興戰略中扮演著重要的角色。
（一）多元并存的農業經營模式和農業經營主體將長期存在，小農戶家庭經營仍將是我國農業的主要經營方式
第三次全國農業普查顯示，2016年全國規模經營農戶僅占農業經營戶的1.9%。農業農村部的數據顯示，2018年我國生豬養殖場戶約有2600萬戶，但主要以小散戶為主。其中，年出欄500頭以上的規模場戶約18.7萬戶，年出欄1萬頭以上的大型養殖場戶約4000戶。可以說，當今中國的農業經營主體的構成是大量小規模兼業農戶、傳統小農戶等傳統經營主體與專業大戶、家庭農場、農民合作社及農業企業等新型主體并存；農業經營體制和經營方式是傳統農業、口糧農業(生存農業）與市場化、專業化和商品化程度高的現代大農業并存。長期來看，在我國人多地少和城鎮化進程的現實背景下，農業經營模式和農業經營主體的多元化仍會持續。
截止到2016年底，把承包經營權部分或全部流轉給新型農業經營主體的有7000多萬戶，流轉的土地約4.7億畝，占農民承包地總面積的35.1%。沒有流轉土地經營權的農戶約1.6億戶，約占全部農戶的70%。這些自己經營自家承包地的農戶大部分勞動力老齡化，文化程度偏低。他們多是返鄉的第一代以及部分第二代農民工，進城打工后不能為城市所接納，在外出打工的最佳勞動年齡過后只能返鄉。他們是從事農業生產的傳統經營主體，也就是傳統小農戶，他們很難再離開農業和農村。隨著時間的推移，他們的數量會逐步減少，但他們繼續從事農業生產經營的活躍期可能還會有相當長時期；他們的利益訴求必須得到重視，他們的生產經營活動應納入現代農業發展的軌道，使他們能分享到農業現代化進程帶來的利益（張曉山，2019b）。
（二）在家庭經營基礎上突出抓好家庭農場和農民合作社兩類農業經營主體
家庭經營并非是傳統意義上的小農產物，理論上是可以發展成現代化農業，產生規模化效益。為此，要完善農村承包地所有權、承包權、經營權“三權分置”的辦法，堅持集體所有權，保護農戶承包權，放活經營權，積極推進將部分農田從那些離土離農的農村人口承包土地的經營權流轉過來，采用現代化管理理念培育發展家庭式農場，鼓勵各地區探索家庭農場發展模式，歸納整理可復制的推廣的先進經驗。
自2007年農民專業合作社法實施以來，在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者自愿聯合起來，遵循民主管理的原則，成立了多種類型的農民專業合作社。第三次全國農業普查顯示，到2019年7月底，全國依法登記的農民合作社達220.7萬家。發展現代農業，就要不斷發展和壯大包括農用生產資料供給，農產品銷售、加工和農業生產服務在內的農民專業合作社，使其成為農業龍頭企業的平等的合作伙伴，這將是穩定農產品供求關系，保障小規模農戶利益的一支重要力量，發展現代農業的重要組織載體。農民合作社已成為組織服務農民群眾、激活鄉村資源要素、引領鄉村產業發展和維護農民權益的重要組織載體，引領農民參與國內外市場競爭、帶動農戶進入市場的基本主體，在助力脫貧攻堅、推動鄉村振興、引領小農戶步入現代農業發展軌道等方面發揮了重要作用。
農民專業合作社與農村社區集體經濟組織、各種農業社會化服務組織以及農業龍頭企業一起，構成了農業生產多元化、多層次、多形式的經營服務體系，為小規模家庭經營以及其升級版（家庭農場）提供了全方位的服務，夯實了農業基本經營制度的基礎，確保了我國的糧食安全。今后要引導合作社增強合作屬性，鼓勵農民按照產業發展需要成立合作社，促進農業高質量發展。
（三）大力培育高素質新型農民
2018年,我國外出農民工占全國農民工的60%。新形勢下，一些農民工返鄉創業。但農民工返鄉并不等于返農，在外打工的農村勞動力返鄉從事農業，做一個高素質的農業生產經營者（合格的農民）并不容易。除了生產者之外，他還必須是經營決策者、投資者、市場風險和自然風險的承擔者，這比成為一個合格的產業工人要求高得多。除了勞動報酬外，他還應獲得經營決策的回報、投資回報以及風險收入，獲得比在外打工更高的收入，真正能夠成為成功農業企業家的還是少數。
在老一代農業新型經營主體的身旁，一批新生代農民通過專業化的教育培訓，擁有較高的現代化農業生產技能與經營理念，并在積極的財政扶持政策作用下，才能堅守農業或回歸農業,被稱為“農二代”、“棚二代”或“果二代”。由于前輩創業的積累，農業基礎設施已相對完善，信息渠道暢通，銷售渠道已建立，甚至創立了品牌，資金也有保障。“農二代”能有條件傳承技術、發展創新，成為鄉村振興、農業供給側結構性改革的主力軍。
四、深化農業供給側結構性改革，確保中國主要農產品的有效供給和糧食安全
習近平總書記在2018年“兩會”期間參加山東代表團審議時提出，要發展現代農業，確保國家糧食安全，注重提高農業質量、效益、整體素質。
（一）我國糧食安全的現狀
1.中國的糧食供給不能全部自給
中國水資源總量占世界水資源的比重約為7%，干旱半干旱面積占國土面積1/2以上，單位耕地面積的水資源量只有世界平均水平的1/5。水資源的分布不均勻。81%的水資源集中在僅占全部耕地36%的長江及其以南地區，占總耕地面積64%的淮河及其以北地區只占有19%的水資源。中國當前滿足城鄉消費者的農產品供給在一定程度上還需借助于國外的耕地和水資源。
2.明確糧食安全的工作重點，確保谷物基本自給、口糧絕對安全
《全國農業現代化規劃（2016-2020年）》在糧食供給保障方面提出兩個約束性指標：一個是糧食（特指谷物，包括小麥、稻谷、玉米、雜糧四類）綜合生產能力2020年達到5.5億噸，這一指標口徑與國際相接軌。另一個是小麥稻谷自給率2020年保持在100%，還在備注中特別說明：小麥稻谷自給率是指小麥稻谷國內生產能力滿足需求的程度。2017年，習近平總書記指出：“關鍵是要保糧食生產能力，確保需要時能產得出、供得上。……真正把藏糧于地、藏糧于技戰略落到實處”（第87頁）。
3.中美貿易摩擦對中國農業及糧食安全的影響
中國是世界上大豆和食用植物油進口量最大的國家，其中大豆進口量約占世界大豆貿易量的一半以上。豆油、棕櫚油、菜籽油進口量合計約占世界食用植物油貿易量的18%。2017年，中國進口的大豆中有5093萬噸大豆來自巴西，占了中國大豆總進口量的53.3%。進口美國大豆3285萬噸，占總進口量的34.4%，為2006年以來最低占比，進口金額為120億美元（魏后凱和黃秉信，2018）。2018年，中國進口大豆8803.1萬噸，比上年減少749.5萬噸，進口大豆大約是國內當年產量（1600萬噸）的5倍。其中，巴西占比75.1%，美國占比18.9%，阿根廷占比1.7%，俄羅斯占比0.9%。
中國進口大豆主要用于榨油。豆粕是大豆榨油后的副產品，富含多種氨基酸和蛋白質，是各種飼料的來源。2016-2017年，中國的豆粕消費量為6726萬噸，位居世界第一，其中飼料消費占中國豆粕總消費需求的90%以上（武玉環和秦富，2018）。中國將近1億噸大豆的進口保障了我國植物油和養殖業飼料的需求。
中美貿易摩擦是全球化進程中出現的新問題，必須站在全球化新形勢新挑戰的高度來統籌考慮糧食安全戰略。我國需要保證國產非轉基因高蛋白食用大豆的供給。在確保口糧絕對安全、谷物基本自給的前提下，要科學測定國內市場對國產高蛋白食用大豆的需求量，綜合考慮退耕還林、生態修復以及避免大豆重茬和迎茬等因素，國內大豆產業的發展規模要適度。對于進口的轉基因大豆，則要尋求多元化的穩定的大豆供應來源，或是替代豆油的其他食用油供給以及替代豆粕的其他飼料蛋白的供給，在貿易摩擦中爭取主動權（張曉山，2019c）。
（二）調整農業結構，深化農業供給側結構性改革
農業供給側結構性改革的核心要義是降低無效供給、增加有效供給。玉米臨時收儲制度的取消以及小麥、稻谷最低收購價的調整標志著在確保中國的糧食安全以及使務農生產經營者物質利益不受損或盡量少受損的前提下，主要農產品價格形成機制改革不斷深化，農產品價格正在恢復其作為市場信號、調節市場供求的基本屬性。政府相關部門通過價格信號來引導農民調整農業種植結構，并取得了一定的進展。部分農產品的無效供給減少了，有效供給增加了，部分主要農產品局部、階段性的過剩問題正在得到解決（張曉山，2019c）。值得注意的是，在此改革過程，盡量降低農民利益的受損，縮短改革的陣痛期，注重維護社會穩定，這是今后政策實施的難點和關鍵。
（三）政府應為農業產業的振興提供必要的政策支持
在市場機制作用下，生產要素總是向生產率高、投資回報率高的行業流向。而農業是一個弱勢產業，要素回報率相對較低。農業的弱勢性需要政府加快建立新型經營主體的支持政策體系，培育和發展各類農業新型經營主體，并促進新型農業經營主體與小農戶協同發展。
五、在城鄉融合發展的背景下保護農民群眾的權益，促進農村產業振興和人才振興
城鄉融合發展就意味著城鄉互通，要素雙向流動。農村居民往往沒有能力充分利用土地、勞動力等資源，不能保持固化的模式，城市的資金、技術、人才等生產要素要與農村的土地等資源有效結合，改變農村原有的要素配置，實現資源配置的優化。而在城鄉要素重新配置過程中，農村資源資產的產權格局必然會發生相應變化。為此首先要把農村自己的事情做好，深化農村集體產權制度改革，真正落實農民的財產權利，為城鄉融合背景下保護農民的權益奠定堅實的產權基礎。
（一）探索農村集體所有制的有效實現形式，落實農民的財產權利
對于農民而言，他們擁有的主要財產是什么？答案是農村土地。在法理和現實層面，農村集體經濟都是一個巨大的存在。賦予農民更多財產權利這一重大政策舉措如能落實，則農民財產性收入應有大幅度增加。但長期以來，農民不掌握土地等資源資產的支配權、使用權，也無法從中獲益，財產性收入無法出現較大程度的增長。
如表4所示，全國城市居民與農村居民人均財產性收入之比從2013年的13.09下降到到2018年的11.78，而2018年城鄉居民收入比率才是2.39；而且，農民人均財產性收入占農民人均可支配收入的比重從2013年的2.07%略微上浮，2018年比重僅達到2.30%。由此可見，城鄉居民財產性收入是造成城鄉收入差距的主要原因，而農民增收最大的薄弱環節是財產性收入，增長潛力最大的也是這項收入(張曉山，2019a)。增加農民財產性收入，必須靠改革。如習近平總書記所說的，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東（三變），建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制。但“三變”，誰來接盤？農民的資產變現的平臺在哪里？如何使農民真正成為股東？農民擁有的資源，要與資本聯營，才能實現資源的資本化。
（二）農戶（土地與勞動）與工商資本（龍頭企業）之間要建立相對均衡的利益聯結機制
發展現代農業、促進鄉村振興必須在農戶與龍頭企業之間建立公平合理的利益聯結機制。小農戶能否與現代農業實現有機銜接，普通農民是否能從農業龍頭企業的發展中真正得到實惠，是鄉村振興戰略能否真正實施的必須正視的重要問題。2017年12月，習近平同志指出：“農村一二三產融合不是簡單的一產‘接二連三’，關鍵是完善利益聯結機制，不能富了老板、丟了老鄉”（第100頁）。
“資本下鄉”是把雙刃劍，鄉村發展不能成為新的圈地熱。讓農民群眾合法合理地分享鄉村振興的成果，應該成為基本前提。要在城鄉融合發展的背景下，推進農村集體產權制度改革，在要素開放流動的農村產權格局下保障農民的合法權益，探索集體經濟的有效實現形式，真正落實農民政治上的民主權利，保障他們的財產權利。
六、促進綠色發展，推動鄉村生態振興
“綠水青山就是金山銀山”要求鄉村振興戰略中正確處理好環境與經濟的關系，處理好人與自然的關系，實現鄉村生態振興是必經之路。
（一）轉變農業發展方式，促進農業的可持續發展
目前我國糧食產量穩定，能夠提供滿足消費者需求的農產品。但農業基礎設施薄弱、歷史欠賬多，靠天吃飯的局面沒有根本改變，中低產田還占耕地總面積的2/3。農業環境問題突出，生態系統退化明顯。近30年間，黑龍江省草原面積減少了2/3。全國90%的天然草原出現不同程度退化。化肥、農藥利用率比歐美發達國家低15-20個百分點3。
因此，長期以來我國農業生產已對生態環境造成了無法挽回的破壞，亟待采用可持續發展理念實現農業轉型升級，建立現代化農業生產體系。但轉變農業發展方式，減少化肥農藥、節約資源使用等是否能確保中國的糧食安全，保持并增加主要農產品的有效供給？保持并增加務農生產者、經營者的收入？這是一個必須應對的挑戰。
（二）要使人民群眾從生態保護中得到實惠
產業振興必須以生態振興為前提，但要處理好資源開發與綠色可持續發展之間的關系。在環境治理中要考慮到中國的基本國情、農業生產者經營者的利益以及廣大人民群眾的基本需求。要想牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，必須使綠水青山通過發展在一段時期后能有金山銀山的效益，做到沒有污染也能有錢。比如要做到工業下山，游客上山，就要解決產業轉移、下崗工人的安置就業以及休閑旅游業的基礎設施建設等現實問題。綠水青山要想變成金山銀山，必須有政府的投入和群眾的參與，最終使老百姓從生態保護中得到實惠。只有使廣大農民群眾成為生態振興的最大受益者，他們才能成為生態環境最有力的保護者。
后發的欠發達地區，可以抓住機遇，充分利用本地人才，引入新的技術、新的平臺，發展新的業態，不必走過度消耗資源、先污染后治理的老路，從而轉變發展方式，實現跨越式發展。但技術的跨越、發展方式的轉換，需要政府財政對相應的基礎設施以及具有外部性的公共產品的投入，需要制度和組織的創新與之配套，而這些都不可能一蹴而就。換言之，技術可以跨越，觀念可以超前，但制度不能跨越，投入必須跟上。
（三）保供給、保民生與保環境之間的關系要協調
環境問題具有很強的外部性效應。上游的環境變差，直接影響到下游。一個地區環境變差，直接影響到周邊。環境出了問題需要治理，但涉及到相應地區群眾的生計與出路，要給予相應的補償。環境變好了之后，其他地區享受到了環境改善的成果，也應對付出代價的地區給予回饋。
最近出現的生豬供應短缺的問題，其原因除了非洲豬瘟疫情與周期性因素疊加之外，各地區推行的禁養、限養措施也給生豬生產造成了一定影響。盡管中央的環保政策很全面，很實事求是，但地方在執行政策時，力度往往是往下逐漸放大，矯枉過正的傾向越來越顯著。因為要想短期內見效，對于基層來說，最省事、最快捷的辦法就是“一刀切”、運動式的大清理、大整頓。這也是李干杰部長嚴厲批評的以環保的名義“一刀切”等簡單粗暴行為屢禁不止的原因。問題出在下面，根源在于我們治理體系中的行政管理體制和選人用人機制的弊端。在環境問題的處理上要充分發揮市場機制起到的決定性作用，同時政府部門要明確界定自身的功能，在實施行政措施時要有法可依，并受到監督和制衡。
（四）促進公共資源在城鄉之間的均衡配置，改善農村居住環境
2019年中央一號文件提出，要推動公共服務從形式上的普惠向實質上的公平轉變。這對我國政府在國民收入再分配中注重公平和正義提出了新的要求，注重縮短城鄉公共服務的差距。當前城鄉差距大，最直觀的是公共設施、公共服務的落差大，要將農村基礎設施建設作為縮小城鄉差距的關鍵，尤其是縣鄉村物流基礎設施和網絡建設。要努力改善農村的社保、醫療、養老等社會保障服務質量，實現制度接軌，加大相關財政投入。
七、改革與完善鄉村治理機制，推動鄉村組織振興
根據第三次全國農業普查，全國共有596450個村，其中有556264個村委會、40186個涉農居委會，317萬個自然村，15萬個2006年以后新建的農村居民定居點，有2.3億農戶在這些村落居住。因此，這些農戶生活應在什么樣的治理體系中？這關系到農村的繁榮和社會的穩定，這是中國共產黨的執政根基所在。當前我國鄉村基層的治理模式要通過改革，由自上而下的行政管理型轉為群眾參與的自治型,由全能型轉向有限功能型。
（一）深化行政管理體制和財稅體制改革
要調整國民收入分配格局,構建財權和支出責任相對應的財政體制,使鄉鎮和村委會能擁有為群眾提供服務的資源和能力。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了指導意見，明確提出：“健全以財政投入為主的穩定的村級組織運轉經費保障制度。”
（二）界定農村集體經濟組織的功能和認定成員資格
集體經濟組織及其成員身份的界定與農村基層治理機制的改革密切相關。應明確集體經濟組織（社區合作社或社區股份合作社）的內涵、外延及其權能,明確農村集體經濟組織的法人地位、經濟類型,界定成員的資格，明確成員的權利、責任和義務以及成員的進入和退出的相關制度安排。在此基礎上厘清村委會和村集體經濟組織之間的關系。
（三）培育出各種類型的社會組織來接手鄉鎮與行政村組織的一些功能
沒有農民組織化程度的提高，村民自治則無從談起。農村發育多元化組織的一個重要的方面是大力發展農村的各類社團組織、社區組織、農民的合作社及協會等,提升農村弱勢群體的社會資本和組織資本。
（四）積極探索將自治功能下沉到村民小組或自然村一級
行政村下面的自然村或村民小組,幾十戶人家往往具有相近的血緣地緣關系，他們作為一個利益共同體，利益關系比較密切，管理半徑較小，群眾對公共事務的決策和監督較易操作。因此，應積極探索將自治功能下沉到村民小組或自然村一級,以村民小組或自然村為基本單元的村民自治有可能成為未來農村基層富有生命力的一種自我進行社會管理和社會服務的自治組織形式。
（五）在法治的框架內創新自治制度
村民自治的前提是形成規章制度，這種制度安排的成本是最低的，效率也是最高的。但鄉村治理的規章制度是必須要遵循相關法律法規，這也是依法治國的應有之義。此外，鄉村道德建設同樣不容忽視，以德治揚正氣，才能真正增強居民的幸福感和獲得感，同時還為防止部分鄉村個人利用制度漏洞謀私利提供道德約束。
作者簡介：張曉山，男，中共黨員。 研究員，博士生導師，中國社會科學院學部委員。
中國鄉村發現網轉自：China Economist （知網首發）
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