3月24日，央行聯合財政部、農業部等多部委印發了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》和《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》，并在全國選取了278個試點地區，這些地區的農民可以通過“兩權”抵押獲得貸款。
在我看來，“兩權抵押”試點，對于完善農民土地與房屋權利、提高農村金融服務可得性具有重要意義。同時，為了保障試點取得成效，也必須進一步明確相關問題。
首先，需要弄清大多數農戶的信貸需求得不到滿足，是否僅僅因為擔保抵押物不足？
有人認為，兩權抵押試點的初衷是想通過這一政策的推出，來解決農民的金融服務中擔保抵押物不足的問題。這一政策預期是基于以下假設：即一般農戶、種植大戶、家庭農場、專業合作社、涉農企業等傳統的和新的農業經營主體的農業生產性投資和非農經營活動，由于缺乏擔保抵押物，難以獲得金融機構的貸款。
事實上，不同類型的農戶和農業經營主體，其信貸需求和金融活動有很大的差異性，因而對擔保抵押物的需求也是不一樣的。如果政策的出發點是籠統地基于擔保抵押物的缺乏，而賦予不同類型同質的金融需求，政策結果可能會差強人意。
因此，為了使政策試點更加精準，政策設計者需要清晰到底要解決什么問題，尤其是要解決不同類型農戶的金融需求特征，然后才能在此基礎上解決擔保抵押政策的農戶對象瞄準率問題。
從我們調研所及，農民的金融需求可以分為生計型的小規模農戶和適度規模的農戶。生計型的小農戶在數量上占有絕對的比例，一般擁有土地承包經營權，這類型的農戶金融需求額度比較小、對金融機構來講信貸成本比較高。實地調研發現，這類農戶的金融需求不能得到滿足的原因，不完全是因為缺乏抵押物造成的，而是因為制度化的成本過高。因為，對銀行來說，這類小規模農戶的金融需求一般是生活性的、即時性的金融需求，額度小，還貸受經濟狀況影響較大，為了發放一筆貸款，銀行同樣需要對農戶進行信用評級和信用甄別，因此具有金融風險高、制度成本高的特點。
因此，對于大多數這一類小規模農戶的金融需求，需要解決的問題應該是如何降低金融機構的交易成本、解決貸款風險的問題。這就需要政府或金融機構來提供信用體系建設的公共品，來提高金融機構對小農信用信息的可獲得性，降低金融機構為小農提供金融服務的風險性，方便金融機構對小農的貸款發放。信用公共品包括農戶的信用評級、農戶資產信息大數據及農民信用體系的建設等。
在我們看來，目前更要緊的政策是，對農民的金融需求類型進行甄別，農民不同類型的金融需求，需要相對應的不同方式來滿足。對于大多數小農的信貸需求事實上是普惠金融的問題，不能靠農民土地資產的擔保抵押來解決農戶的金融需求問題。政策性金融、合作金融以及通過信用公共品的建設來降低金融風險才是有效的解決途徑。合作金融是小規模農戶之間通過內部合約來提高合作金融的規模、減少單個農戶違約的概率。在信用公共品的建設上，政府可以通過購買服務的方式建立農村信用體系的數據和信用平臺，降低金融機構的風險。
其次，需要弄清兩權擔保抵押能否有效解決投資性農業經營主體的金融需求？
近年來，種植大戶、家庭農場、農民專業合作社以及社會投資者等新的經營主體出現后，對金融服務產生了新的需求。這些新的農業經營主體不同于生計型小農戶，他們的生產型投資、農業機械、銷售環節等金融需求的規模和風險都比較大。這些新的經營主體出現以后，靠傳統的農村金融體系和政策性金融已無法滿足新型農業經營主體的金融需求。現在的問題是，這種類型的農業經營主體用土地的承包經營權、宅基地使用權和房屋作為抵押品是否能滿足其金融需求呢？
從實地調研的情況看，針對經濟作物的專業農戶的金融貸款需求，銀行一般是靠對經濟作物的收益評估為基礎給農戶發放貸款，這種方式面臨的問題是貸款時限太短，影響這類主體對土地、大型機械、灌溉設施等中長期投資的積極性。因此就有了目前用農地承包權的經營權、宅基地使用權和房屋進行擔保抵押的政策文件，但目前試點地區面對的問題是：農民承包土地的經營權流轉給適度規模經營的主體以后，新的經營主體也只能用土地的經營權和收益權做擔保抵押，擔保的額度、抵押的價值十分有限，權屬也不穩定，并且土地發包方與承包方之間一旦出現風險也很容易產生爭議。而銀行對具有土地經營權的新型經營主體的放貸是以一定期限的收益權為基礎進行評估，因此面臨很大的風險，同時評估難度也比較大，土地經營者獲得的貸款額度也很有限，影響大規模經營主體的投資積極性和生產投入，這將與政策的預期產生很大差距。
就國際經驗來說，土地的擔保抵押前提是獲得土地的所有權，而不是收益權，由于我們的特殊國情，目前靠土地的三權分離（所有權、承包權和經營權）需求解決的辦法，用收益權去擔保抵押，這就決定了只能在銀行、原土地承包農戶和經營者三者之間對擔保抵押風險沒有疑異，且只能按照一定期限的土地收益進行評估而不對原承包者土地的價值產生影響的時候才可以進行。
再來分析農房的擔保抵押問題。房屋是農民的資產，具有穩定性，但是仍然面臨一些問題：由于我國農村實行“一戶一宅”的制度，即農民只有一處宅基地、只能蓋一處房屋，那么如果以農房作為抵押物，當投資出現風險的時候，在理論上和法理上銀行可以收回農戶的房屋，可現實情況是因為農民只有一處宅基地或一處房屋，銀行如果把房屋收走，農民就無處棲身，這就成了一個社會問題。因此，我們在基層調研看到的情況是，盡管各地名義上是以房屋和宅基地作為抵押物進行抵押貸款，但事實上還是以農戶的信用為基礎的。
對于將宅基地使用權作為抵押物，是此次政策的創新之處，但是仍然有政策繞不開的矛盾：農民并不擁有宅基地的所有權，不可以轉讓和交易，因此其價值的實現仍然十分有限。
總之，試圖用承包地經營權、房屋所有權和宅基地使用權來作為擔保抵押物解決大多數生計型小農的金融需求大可不必，還會面臨權屬的風險問題；而解決種植大戶、家庭農場、農民專業合作社等新型經營主體較大的金融需求，則會面臨權屬設置上的制度缺陷，所以也難以達到政策的目標。我的基本觀點是：不要把承包地經營權、房屋所有權和宅基地使用權的擔保抵押作為解決農民金融需求的法寶，這種制度安排只能解決農民一部分的金融需求，我們認為農村金融的核心問題是信用體系的建設問題。對此，政策應該有一個清醒的認識。同時，通過土地收益權、承包經營權、宅基地使用權及農民房屋作為擔保抵押，還有很多相關問題遠未解決，需要試點來進行探索和回答。
作者系國務院發展研究中心學術委員會副秘書長
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報-中國經濟新聞網
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