任何現(xiàn)代國家的土地制度都至少包含兩大基本內(nèi)容：一是土地的產(chǎn)權(quán)制度，二是對(duì)土地用途的管理制度。土地的產(chǎn)權(quán)制度是為了保護(hù)產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)利，這是整個(gè)土地制度的基礎(chǔ)。對(duì)土地用途的管理則是基于土地總量的有限性和土地利用中所必然產(chǎn)生的外部性，因此需要政府代表社會(huì)公共利益對(duì)土地權(quán)利人的土地利用按規(guī)劃進(jìn)行管理。
一個(gè)完善的土地制度，必須在保障土地權(quán)利人權(quán)利和嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制這兩者之間保持平衡。否則，或者會(huì)損害土地權(quán)利人的合法權(quán)利，或者會(huì)導(dǎo)致整個(gè)土地利用的混亂。有人認(rèn)為，“土地用途管制”帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，但實(shí)際上它是由美國在1924年提出“土地分區(qū)管理”后，才迅速被世界各國所普遍接受并形成制度的。
目前在市場經(jīng)濟(jì)國家中，都對(duì)土地利用實(shí)行著超越所有者的用途管制制度。我國在1988年對(duì)土地管理法進(jìn)行修訂時(shí)首次引用了這一概念。
我國目前的土地制度，在保護(hù)產(chǎn)權(quán)人權(quán)利和制訂土地利用規(guī)劃這兩方面都存在不少問題。如在征收農(nóng)民集體土地時(shí)補(bǔ)償水平總體偏低、程序不規(guī)范、權(quán)利人缺乏暢通的訴求表達(dá)渠道、解決利益糾紛的有效手段不足等，總體上表現(xiàn)出在征收土地時(shí)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)利尊重不夠。在規(guī)劃的制訂中，土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的銜接不夠公眾對(duì)規(guī)劃制訂過程的參與程度低，規(guī)劃的科學(xué)性、公開性不足，規(guī)劃調(diào)整的隨意性大，甚至存在以規(guī)劃謀私的現(xiàn)象等。這些問題的長期存在不僅導(dǎo)致土地利用規(guī)劃的嚴(yán)肅性、公信力下降，而且導(dǎo)致社會(huì)輿論偏重于關(guān)注土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利人的利益實(shí)現(xiàn)。解決這些問題，當(dāng)然需要加快對(duì)上述兩方面制度的改革。但更應(yīng)看到，形成完善的土地制度保證土地權(quán)利人的合法權(quán)利與實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制是相輔相成、兩者不可或缺的。
土地必須依規(guī)劃而分類利用。因此，市場配置資源的機(jī)制只能在依規(guī)劃而分類的土地市場中才能起決定性作角，農(nóng)地和建設(shè)用地不能混淆，各類建設(shè)用地也不能混淆。有人認(rèn)為，農(nóng)民不能自主向社會(huì)提供建設(shè)用地，這是對(duì)農(nóng)民土地集體所有制的歧視。其實(shí)這是誤解。農(nóng)村不是搞建設(shè)非農(nóng)業(yè)開發(fā)）的地方，這是土地利用規(guī)劃確定的，與土地的所有權(quán)無關(guān)。但為了保證農(nóng)民正常的生產(chǎn)和生活農(nóng)村又必須有一定的建筑。
因此，世界各國一般都按照農(nóng)民“以自有土地，建自用建筑”的原則批準(zhǔn)農(nóng)村建設(shè)用地；超過了“自有自用”的范圍，就必須依法另行申請(qǐng)批準(zhǔn)和調(diào)整土地利用規(guī)劃。不履行法定程序，擅自對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)在任何國家都是不合法的。
同理，城鎮(zhèn)的建設(shè)用地依規(guī)劃分為商貿(mào)、居住、工業(yè)和倉儲(chǔ)用地，以及公共設(shè)施和公益性用地。每類土地的用途同樣不能隨意改變。2013年二季度，據(jù)對(duì)我國108個(gè)主要監(jiān)測城市的統(tǒng)計(jì)，每平方米的平均地價(jià)為3226元，其中，商貿(mào)地價(jià)為6044元，住宅地價(jià)為4799元，工業(yè)和倉儲(chǔ)地價(jià)為684元。如果允許各類土地隨意改變用途那就必然造成土地市場的混亂和建設(shè)行為的無序。對(duì)損害土地權(quán)利人合法權(quán)利的制度必須進(jìn)行改革，但決不能由此得出干脆廢除土地用途管制的結(jié)論。而中共十八屆三中全會(huì)《決定》中允許與國有土地同等人市、同權(quán)同價(jià)的農(nóng)村集體土地被明確限定在只能是“符合規(guī)劃和用途管制”的“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”范圍之內(nèi)，就是一項(xiàng)兼顧土地產(chǎn)權(quán)人權(quán)利和用途管制相平衡的制度設(shè)計(jì)。否則，就不可能實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：壹號(hào)土地學(xué)習(xí)小組 微信公眾號(hào)
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