任何現代國家的土地制度都至少包含兩大基本內容：一是土地的產權制度，二是對土地用途的管理制度。土地的產權制度是為了保護產權人的合法權利，這是整個土地制度的基礎。對土地用途的管理則是基于土地總量的有限性和土地利用中所必然產生的外部性，因此需要政府代表社會公共利益對土地權利人的土地利用按規劃進行管理。
一個完善的土地制度，必須在保障土地權利人權利和嚴格實行土地用途管制這兩者之間保持平衡。否則，或者會損害土地權利人的合法權利，或者會導致整個土地利用的混亂。有人認為，“土地用途管制”帶有強烈的計劃經濟色彩，但實際上它是由美國在1924年提出“土地分區管理”后，才迅速被世界各國所普遍接受并形成制度的。
目前在市場經濟國家中，都對土地利用實行著超越所有者的用途管制制度。我國在1988年對土地管理法進行修訂時首次引用了這一概念。
我國目前的土地制度，在保護產權人權利和制訂土地利用規劃這兩方面都存在不少問題。如在征收農民集體土地時補償水平總體偏低、程序不規范、權利人缺乏暢通的訴求表達渠道、解決利益糾紛的有效手段不足等，總體上表現出在征收土地時對土地產權人的合法權利尊重不夠。在規劃的制訂中，土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、經濟社會發展規劃的銜接不夠公眾對規劃制訂過程的參與程度低，規劃的科學性、公開性不足，規劃調整的隨意性大，甚至存在以規劃謀私的現象等。這些問題的長期存在不僅導致土地利用規劃的嚴肅性、公信力下降，而且導致社會輿論偏重于關注土地產權權利人的利益實現。解決這些問題，當然需要加快對上述兩方面制度的改革。但更應看到，形成完善的土地制度保證土地權利人的合法權利與實行嚴格的土地用途管制是相輔相成、兩者不可或缺的。
土地必須依規劃而分類利用。因此，市場配置資源的機制只能在依規劃而分類的土地市場中才能起決定性作角，農地和建設用地不能混淆，各類建設用地也不能混淆。有人認為，農民不能自主向社會提供建設用地，這是對農民土地集體所有制的歧視。其實這是誤解。農村不是搞建設非農業開發）的地方，這是土地利用規劃確定的，與土地的所有權無關。但為了保證農民正常的生產和生活農村又必須有一定的建筑。
因此，世界各國一般都按照農民“以自有土地，建自用建筑”的原則批準農村建設用地；超過了“自有自用”的范圍，就必須依法另行申請批準和調整土地利用規劃。不履行法定程序，擅自對農村土地進行開發建設在任何國家都是不合法的。
同理，城鎮的建設用地依規劃分為商貿、居住、工業和倉儲用地，以及公共設施和公益性用地。每類土地的用途同樣不能隨意改變。2013年二季度，據對我國108個主要監測城市的統計，每平方米的平均地價為3226元，其中，商貿地價為6044元，住宅地價為4799元，工業和倉儲地價為684元。如果允許各類土地隨意改變用途那就必然造成土地市場的混亂和建設行為的無序。對損害土地權利人合法權利的制度必須進行改革，但決不能由此得出干脆廢除土地用途管制的結論。而中共十八屆三中全會《決定》中允許與國有土地同等人市、同權同價的農村集體土地被明確限定在只能是“符合規劃和用途管制”的“集體經營性建設用地”范圍之內，就是一項兼顧土地產權人權利和用途管制相平衡的制度設計。否則，就不可能實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度。
中國鄉村發現網轉自：壹號土地學習小組 微信公眾號
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