原標題：從百年國家－市場宏觀景觀看中國農村金融發展
今天非常高興到農行來做一個學術報告。多年來，我的農村金融研究得到了農行朋友們的大力支持，使我獲得了很多鮮活的第一手的調研素材。在農行的支持下，我曾經兩次與我的研究團隊進行“絲綢之路”農村金融考察，每次都在五千公里左右，從甘肅，到青海，再到新疆，長途跋涉。可以說，這個近于“兩萬五千里長征”的農村金融田野調查，對我們了解農村的金融供求情況和農村經濟變革幫助很大。當然全國其他地方多多少少我也都去調查過，今天特別高興跟在座的長期致力于農村金融一線實踐的同事們做一個交流，我覺得一定是富有收獲的。
今天講的大題目是“中國農村金融發展的頂層設計與機制創新”。我想講五個方面：第一，這一百年以來，國家跟市場的關系到底怎么樣。農村金融這個領域非常深刻地展現出國家跟市場的矛盾、糾結的關系，把這個歷史梳理好了，我相信對于我們理解整個農村金融變革是非常有好處的。第二，在國際上，全球農村金融的歷史發展狀況和階段性特征。第三，系統考察一下中國農村金融近七十年的發展史，從中發現一些規律性的東西。第四，講一下中國農村金融改革的增量和存量兩個方面，看一看農村金融改革的路徑選擇有些什么特點。第五，展望未來，中國農村金融改革的頂層設計應該有什么樣的特點，宗旨目標應該是什么，應該進行哪些創新。
一、引言：國家與市場：百年宏觀景觀
金融體系的發展，尤其是農村金融體系的發展，里面貫穿著一個核心，就是如何理解國家跟市場的關系。你研究任何問題都要找出一個核心問題出來，貫穿研究的始終。我們研究農村金融，一個核心問題就是研究農村金融發展中政府跟市場到底什么關系，這個關系很復雜，實際上到現在還沒有理清楚。最近北京大學兩位教授，林毅夫老師和張維迎老師討論了好幾個月，你來我往，刀光劍影，討論的核心是什么？表面上看起來，他們討論的是中國產業政策的有效性這個問題，林老師認為中國的產業政策是很必要的，而張維迎老師針鋒相對，他認為產業政策基本上都是失效的，應該拋棄。
林張之爭實際上觸及到中國未來改革一個非常核心的東西，就是政府在市場經濟中要扮演什么地位。在中國的發展、改革過程當中，國家到底起作用了沒有？起了好作用沒有？我覺得這兩個問題，迄今為止，還沒有討論清楚。一個是在何種歷史條件下，產業政策是有效的？你不能說所有國家歷史上的產業政策都是無效的，因為在歷史上，日本通過產業政策而成為現在全球工業化水平最高的國家之一，美國和歐洲的工業革命和經濟騰飛過程中，產業政策也發揮了重要的關鍵性的作用，而中國通過產業政策，從一個一窮二白的工業化基礎極其薄弱的國家成為工業體系比較完備的國家，事實俱在，這就很難一刀切地否定一切產業政策。所以我們要加一個定語，就是產業政策在“何種階段”是有效的？第二問題是，“何種產業政策”才是有效的呢？你不能說全部產業政策都是無效的，那就太絕對了，但是一定有些產業政策是有效的，有些產業政策是無效的，甚至是起到反作用的。應該深入具體研究哪種產業政策才應該是促進經濟發展的，哪種產業政策可能阻礙經濟發展，是起反作用的。這里面核心的問題是理解國家和市場的關系問題。
我們要回顧最近一百年以來國家跟市場的關系，問題就會看得比較清楚。放眼全球的經濟發展，我們看到最近百年以來，世界經濟的發展是國家干預主義思潮和實踐跟經濟自由主義思潮和實踐彼此消長的過程，而且這個過程的周期性比較明顯。大概是三十年“輪回”一次，沒有什么太大的出入，真可謂“三十年河東，三十年河西”。
第一個階段，經濟史學家們稱之為“無體系的體系階段”，這個階段大概是從19世紀末期、20世紀初期一直到20世紀的30年代。我們學過世界經濟史就知道，這個時期在貨幣上表現為多元本位的貨幣體系，有金本位，有銀本位，有銅本位，有紙幣本位，同時，在匯率上是任由各國貨幣自由浮動，是一個比較混亂的時期。所以，在國際經濟史上，歷史學家們把這個時期稱之為“non-system system”，就是沒有體系的體系。這個階段，歐美各個主要國家，基本上信奉經濟自由主義，重視市場的作用，尤其是工業化水平比較先進的美英諸國。他們對內鼓吹經濟自由主義，強調自由市場調節，對外強調自由貿易和門戶開放。
但是這個體系到了1929-1933年達到了總崩潰，大危機出現了。大危機出現對于人類歷史是一個極其重大的事件，大危機之前是一個“無體系的體系”，全球沒有一個統一的體系，大家奉行自由主義，但是大危機之后，就進入了以國家干預為主要思潮的一個時代。我們知道大危機之后，羅斯福在美國執行了國家的強力干預，開始金融管制和其他國家干預措施。在德國，大危機導致希特勒上臺，他要建立一套他所謂的“社會主義”，他聲稱他要搞“社會主義”來振興德國，那就是國家強力干預經濟的一套政策。大危機之后，整個歐美國家就進入了以國家干預為主要特征的時代，放眼全球，美國在搞國有化，英國、法國在搞國有化，戰時的日本搞國家統制經濟，而戰后的日本在執行非常非常嚴格的產業政策。你不要以為五年計劃只有蘇聯才有，五年計劃在日本到現在還在制定和實施，最近日本又出臺一個關于技術創新的五年計劃。這就進入了第二個階段，即一個國家干預主義的階段，大概這個階段一直持續到70年代。
在這個階段，你發現英國、法國、德國的國有化運動在迅猛推進，公用事業、鐵路、能源等領域的國有化程度在加深。在四、五十年代之后的這一段時間，全球都在倡導國家的作用，社會主義思潮在全球都在流行，英國、法國、德國、美國、中國、日本、蘇聯都是如此。在這個時間，如果哪個人倡導自由主義，如果他猛烈批判國家干預，批判國家計劃，這個人一定會被主流意識形態所鄙棄。我們都熟悉一位著名的經濟學家，后來獲得諾貝爾經濟學獎，就是大名鼎鼎的哈耶克，在五、六十年代，他的名聲是很糟糕的，當他發表那篇著名的著作《通往奴役之路》的時候，遭到了主流經濟學界的鄙棄與批判，把這本書批得一無是處，甚至有人批評他缺乏學者的良知。這個人到了80年代才聲譽鵲起，后來在中國得到很多人的追捧。哈耶克如此，其他自由主義思想家的命運也是如此，這是時代造就的，歷史造就的，形勢比人強。在第二個階段，凱恩斯主義和國家計劃經濟是主流思潮。
隨著國家干預主義思潮和實踐的不斷深化，整個國際社會發生了很大的變化，人們的價值觀發生了很大的變化。在這個階段，構建了全球的計劃貨幣體系，1944年在二戰還沒結束的時候，英美兩國主導建立了布雷頓森林體系，建立了一套以IMF、世界銀行為主體的國際金融機構，建立了以美元和黃金掛鉤、各國貨幣與美元綁定的一套貨幣體系。固定匯率的形成，是國際計劃經濟思潮的產物。這件事在之前是不可想象的，因為這是一個計劃經濟套路，全球看美元，美元掛鉤黃金。
然而這個事到了70年代中后期撐不下去了，各國開始反對這套體系。同時，在政治思想上，在美國、英國、法國、歐洲大陸開始了一場自由主義的浪潮，這場自由主義是以私有化、市場化為主要潮流的自由主義。從那個時候起，哈耶克、弗里德曼這些人才開始得到主流意識形態的關注和追捧。70年代最早開展自由化運動的是哪個國家呢？是英國，當時撒切爾夫人在英國最早開始了大爆炸計劃，稱之為“big bang”，迅猛地開始了私有化和市場化的進程。原來在五六十年代國有化的一些鐵路、公路事業、自來水、公共交通、醫療這些行業紛紛私有化。法國、德國也是一樣。在英、美、法、德這些國家私有化的同時，一些原來的共產主義國家也在走向市場化道路，中國是在70年代末期，南斯拉夫在70年代開始了改革，蘇聯也在幾乎同一時間開始了改革進程。我們腦子里面不要一想到轉型、改革就想中國和蘇聯的問題，實際上你看看撒切爾在干什么，法國在干什么，美國在干什么，它們都一樣，都在搞私有化、自由化、市場化，都在轉型。這個事情大概進行了30年，而且步調極其一致。這30年，是第三階段，是自由主義空前繁榮的30年，是自由主義與市場原教旨主義極其流行的30年。在這個時間誰要是談計劃經濟，一定會被主流學界認為是瘋了，人們已經忘記了在70年代之前的國家干預主義占主流的時代。
進入21世紀之后，進入了第四個階段，我們可以稱之為“新古典修正主義”。到了2000年之后，全球的經濟思潮又發生了轉變，這個轉變受幾個因素的影響。一個因素是1997年左右亞洲發生的金融危機，接著俄羅斯經濟金融危機，拉美金融危機，接著就是本世紀初美國的金融危機，這個金融危機到了2011年、2012年左右又蔓延到歐洲，使得歐洲發生空前的危機。歐洲現在已經是一個沒落的歐洲，除了所謂的PIIGS（葡萄牙、意大利、愛爾蘭、西班牙、希臘）之外，英國、法國、德國，也相繼出現了問題，最近的難民問題和經濟增長問題又在困擾歐洲，歐元區搖搖欲墜，問題很多。在這個時間，全球的經濟思潮又發生了一個新的變化，大家不再無條件相信市場的原教旨主義了，比如在美國興起的“華爾街運動”，那么多年輕人上街游行示威，要打倒資本主義，因為萬惡的資本主義把這些貧困者、中下階層搞得沒有辦法生活了。歐洲在經濟危機中大量的貧困階層流落街頭無處居住。2008年之后，像法國、英國這些國家，很多人就在河邊搭帳篷住，經濟危機后這些窮人沒有地方住了。“華爾街運動”直指自由資本主義，這是一個非常重要的時刻，全球都開始反思資本主義。
中國現在慢慢開始反思過度的市場化帶來的弊端。中國現在三座大山，教育、醫療、房地產，涉及到人的健康需求、教育需求、住宅需求，在這三個領域，過度市場化帶來的弊端正在顯示出來，政府應該扮演的公共品供給者的角色遠遠沒有扮演好。現在大家都在反思，我們有些領域是不是市場化過度了？這個問題恐怕還沒有答案，可是我們確實到了反思的時候了。這么多年我們的學生在西方新古典教教科書底下受的教育，都在說市場是資源配置的唯一有效的方法，市場解決一切，市場最終都是均衡的，要出清的，可是現實呢？全球資本主義的現實和中國發展的現實告訴我們，市場不是資源配置的唯一有效的方法， 政府應該扮演它應該扮演的角色。為什么現在中央提出兩句話，“讓政府在資源配置當中發揮更好的作用，讓市場在資源配置當中起到基礎性作用”，我認為這是市場新古典修正主義典型的說法，就是要在一定程度上矯正過度迷信市場的做法。要尊重市場，市場是配置資源的基礎性手段，但是要讓政府發揮更好的作用，這句話真是意味深長，說得很巧妙的。
回顧全球的這100年，實際上就是自由主義和國家干預主義彼此消長的100年，周期大概以30年為限，當然這個只能是粗略的說法，不是絕對的說法。從這個消長過程我們可以得到三個結論：
第一個結論是，兩種思潮，一個國家干預主義，一個經濟自由主義，我們不能說哪個是絕對正確的，哪個是絕對錯誤的，其有效性如何，要看歷史發展的階段。林張關于產業政策和政府角色的爭論，我們要加上兩個限定的字，叫“歷史”，要歷史地看問題，不要脫離歷史看問題。
第二個結論是，從這個消長過程中，我們可以看到不同的國家的發展路徑是不一樣的，主要原因在于什么呢？主要原因在于不同的國家面臨的約束條件不一樣，它所處的歷史階段不一樣。德國現在是經濟最發達的國家之一，無論是金融、經濟體系，還是技術水平，都很發達。可是在19世紀初期的時候，德國是歐洲版圖上的落后國，所以你要學經濟思想史就非常清楚，在德國產生了以國家干預為主體的經濟哲學，這就是官房學派與李斯特經濟學。英國強調自由主義，而在德國強調國家干預，為什么呢？道理很簡單，因為德國是后進國家，是一個落后國家，因此他必須強調政府的作用。中國也是這樣，中國在1949年左右是一個落后國家，中國要趕超其他國家，難道不需要政府的作用能行嗎？德國也是如此，在這一點上，無論是德國、日本，還是中國，我認為都是成功的國家，德國通過19世紀以來國家的干預，通過有效的產業政策，實現了經濟騰飛。
第三個結論是，同一國家，在不同歷史階段，它的發展模式也是不一樣的。以美國為例，很多人以為美國是一個典型的自由主義國家，其實這種絕對的觀點是錯誤的。在1933年之后，美國對整個經濟體系的干預是非常強的，美國的金融自由化路徑走得非常曲折，不是很直的，也不是很快。1933年美國通過了《格拉斯-斯蒂格爾法案》，強調金融體系強力的干預，強調分業經營，直到什么時候美國才放松了這個管制呢？整整66年之后，1999年美國通過了《金融現代化法案》，才真正廢除了這一條。所以，同一國家在不同歷史階段，它的方法是不一樣的。所以是多一點利用市場機制還是多一點利用政府干預，沒有一個定論，具體要看這個國家當下所面臨的約束條件和目標函數。
這三個結論實際上體現出兩個維度，一個是歷史的維度，一個是地域的維度，要因地制宜，因時制宜，不要絕對化地看待問題。
二、國際上農村金融發展的歷史階段
國際上農村金融的發展，從上世紀五十年代開始算起，到現在大概70年的時間，大概經過了三個階段。
第一個階段叫國家主導階段。在這個階段，政府大量介入到農村金融體系當中，五六十年代，中國、拉美等發展中國家都是如此，日本也如此。政府直接配置資源，用財政的方法直接補貼農村金融，并建立政策性金融機構，取消那些市場化比較嚴重的金融體系。到了70年代末期80年代的時候，這個階段基本結束。在這個階段，大部分發展中國家和部分發達國家，都面臨著戰后恢復經濟和趕超的任務，因此在體制上必然采取國家主導的體制，尤其是在農村金融領域。經濟趕超決定了農村金融體制的非市場化。
第二個階段就是市場化和商業化階段。全球農村金融到了80年代之后進入了全方位的商業化和市場化時期，那個時候大家覺得政府不應該再干預了，政府干預阻礙了農村金融的發展，政府應該放開利率管制，降低金融準入門檻，鼓勵金融機構的多元化，同時鼓勵原來的政策性金融機構商業化。
第三個階段我稱之為“不完全競爭與公私伙伴關系階段”。也就是最近的二三十年。最近二三十年當中，經濟學爆發了一個革命，也就是信息經濟學的革命。著名經濟學家斯蒂格利茨獲得諾貝爾經濟學獎，他的貢獻在什么地方呢？就是信息經濟學。他認為在金融體系，尤其是農村金融體系中，實際上存在嚴重的信息不對稱，在一個信息不對稱、信息不完全的市場當中，政府有必要介入，提供公共品。這個階段是既尊重市場，同時又強調政府對于市場的介入作用。
這個階段的核心仍然在于討論政府的作用，政府在農村金融發展過程當中到底起到什么作用呢？這里面我要引用1999年世界銀行的觀點。世界銀行認為，當前有三個觀點代表著90年代以來學術界對于政府與市場關系的研究傾向。一個觀點叫“國家推動發展論”，他們說那么多年的高速經濟增長，尤其是東亞國家的經濟增長，主要是國家推動的，靠政府大力介入。第二個觀點是“市場親善論”，認為其實不是國家發揮作用了，實際上是市場機制發揮作用，政府其實只是在跟市場保持親善關系。第三個觀點是“市場增進論”，在兩者之間做了調和，既不是說單純政府發揮作用，也不是單純市場發揮了作用，而是在經濟的運行過程當中，政府的行為增進了市場的作用。這三個說法各執一詞，我認為實際上在政府-市場關系討論過程當中，第三個觀點比較可靠，政府只有推動了市場的發展，增進了市場的機制，同時彌補了市場機制的缺陷，在這個基礎之上，才迎來了經濟的繁榮。
改革開放以來，政府確實在經濟發展中發揮了極大的作用，但是你想想看，政府這個作用是替代了市場，還是加強了市場呢？我是覺得政府的作用大部分時間是在加強市場的作用，鼓勵市場的作用，才出現了經濟的繁榮。反之，如果政府壓抑了市場，扭曲了市場機制，就會帶來經濟的衰退。
政府的作用如何發揮？我們的老祖宗其實已經討論得很深入。司馬遷在《史記·貨殖列傳序》里面有一段非常非常精妙的話，他說：“善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭”。“善者因之”，最好的政府對這個經濟的管理秘訣是“善者因之”，因循著老百姓當中好的東西、自然的東西、天性的東西。“因”這個字就是因循、遵循，就是Follow，就是順其自然。 “其次利道之”，第二個層次是因勢利導，引導人民走向好的方面。“其次教誨之”，第三個層級就是對老百姓中需要糾正的地方給以教育、教導，也就是比較柔性的規勸和引導。“其次整齊之”，如果老百姓行動當中有不好的方面，要“整齊之”，即要加以管制，甚至懲罰都可以，這是第四個層級。最后一句話，“最下者與之爭”，他說政府最壞的是干什么呢？是與民爭利，把市場擠出去，自己做事情，這是最壞的、層次最低的政府干的事情。這是司馬遷在《史記·貨殖列傳序》當中講的一段話，很精彩，相信這幾個字，頂得上西方經濟學一本大書。他講到，不同層次政府是不一樣的，最壞的政府替代了市場，什么事都你做了，把市場踢出去。比如說假定政府控制的國有企業占據一切盈利的經濟領域，不讓私營企業進入，這叫“最下者與之爭”。最好怎么辦呢？最好是“善者因之”，也就是順其自然，無為而治，自由放任，當然在大部分時候這是一個理想的理論。司馬遷和他的父親司馬談是崇信黃老哲學的。在思想史上，大家把司馬遷這段話跟亞當·斯密的《國富論》相提并論，認為“善因論”跟《國富論》的思想是一致的。當然，這個理論是非常理想化的。
三、中國農村金融的歷史命運
我們討論農村金融有一個前提，就是要了解中國農村金融體系起點是什么，為什么中國的農村金融體系會具備一些自己的特點，這個問題要從經濟史的角度加以解決。說到中國農村金融，必須回到50年代毛主席所建立的那一套農村信用合作體系。當時那套體系是一個“三位一體”的體系，集供銷合作體系、信用合作體系、人民公社為一體。人民公社是一個生產單位，農村信用社是一個合作金融單位，供銷合作社是消費合作單位，三位一體構成當時的整個農村的一套運行機制。我認為毛澤東當時建立的一套以供銷合作、信用合作、生產合作相結合的體系，實際上是一個非常先進的、也是具有前瞻性的一套體系。
很多同志可能要問了，為什么這套體系如此先進，結果卻瓦解了呢？因為大家理所當然地認為必然是先進的制度淘汰落后的制度。這種看法我認為是完全錯誤的。新中國初期創建的人民公社體系，是一種包括供銷合作、信用合作、生產合作的體系，甚至把軍事、政治和教育功能也包含在人民公社的制度設計中，應該說是一種極端先進也極端理想化的制度設計。它太過于理想化了。人民公社體系是基于一個高度發達的農業經濟、規模經濟和高度理想化的人類信仰體系而建立起來的一套生產體系，它要求一個人有高度的覺悟，要求農民這個群體有極強的組織性、紀律性，要求信息是很完備的，要求農業是現代化的大農業以及與這個大農業相匹配的農業技術和信息手段。可是當時這些條件我們其實都不具備，整個國家還處于比較落后的階段，因此人民公社體制必然造成大量的失效。
新中國面臨的目標函數和約束條件都是很特殊的。50年代，毛主席跟梁漱溟先生有過一場著名的爭論，這場爭論被記錄在《毛澤東選集》第五卷當中。梁漱溟先生在政協會議上提出來，現在農民處于九天之下，工人處于九天之上，現在農民很苦。毛主席聽了這個發言，很不以為然，認為有些人對當時的國家趕超戰略不支持，持消極態度，是“群居終日，言不及義，好行小惠”，強調對農民的照顧，是 “婦人之仁”。毛主席提出來，你們行的是“小仁政”，我們要“大仁政”。梁先生是一個很有風骨的人，他提出農民的地位很差，農民很貧苦，難道不對嗎？可是當我現在再讀這篇文獻，我的思想就發生了一些變化，不變的是對梁先生的尊重和欽佩，對他這種知識分子風骨的尊重，可是變的是什么呢？就是從歷史的眼光來看，我認為毛主席是站在一個更高的層面上來看問題。因為他知道中國面臨著趕超和工業化這個目標函數，要達到快速工業化和趕超，要快速建立一套完善的工業化體系，同時又面臨著國家一窮二白的情況，面臨著工農業嚴重分裂的二元結構，面臨著極其弱勢的金融體系，在這種目標函數和約束條件下，作為國家的執政者，怎么辦？唯一的辦法，就是要從農業當中獲得更多的剩余，用于工業化，用于趕超戰略，來建立完備的工業體系。在最近出版的《毛澤東年譜》里面，記載了毛主席1949年10月份發表的一個講話，他說當我們看到中國這樣一個高度文明的大國，今天衰落的情況令我們感到羞恥，我們今天跟這個文明古國的地位很不相稱，因為我們的工業體系還處于非常幼稚的階段。在這個階段，人民希望發展經濟和國家強大的愿望非常強，工業化的愿望非常強。所以，我覺得50年代毛梁之爭，從長遠的中國百年發展史來看，我認為毛澤東還是正確的，當然，梁漱溟先生也沒有錯，梁先生為農民代言，為農民鼓呼，具有知識分子高度的風骨，也是沒問題的。實際上，縱觀整個1949年至1979年的三十年，農民和農村在很多方面都有了很大的提升和躍進，工業化目標和農村發展是相輔相成的，不是矛盾的，農業現代化正是工業現代化的條件和基礎，這一點，毛澤東已經有非常清晰的認識。
在這個階段的最優解決方案就是要建立一個國家主導的、能夠最大限度獲取農業剩余的一套機制。農村金融體系就是為了這個目的而創建的。你要查一下農村信用社體系的歷史，最初起到了很好地作用，強調農民的互助，對于消除農村高利貸發揮了很大作用。后來為什么農村信用社體系越辦越官辦了呢？為什么不讓農民自己辦了呢？你如果觀察一下當時農信社管理體系的變革，你就會發現，這個管理體系幾乎是一兩年變一次。解放初期有農民合作銀行，后來被取消了。后來農信社并到農業銀行，后來又分出來，后來又并，農行本身也變化多次，時而建立，時而被取消。我認為這個變化反映了在那個歷史階段，中國最高決策者的糾結、矛盾的心態。當工業化需要資金的時候，我們拼命從農業獲得大量的剩余，把農村的資金調到城市去，強力管制農村金融。管制一兩年之后發現農業發展出現了問題，怎么辦呢？就開始放松管制，讓農民自己辦，把管理權下放。這個過程時常反復，兩三年變一次，反映了我們當政者這種糾結。這種糾結，我總結了八個方面。
一個是政府和市場的關系的糾結。時而重視政府介入，時而重視市場本身的調節作用。
二是國家和農民的關系的糾結。時而重視國家戰略，時而要照顧農民利益。
三是自由與管制的矛盾和糾結。到底自由多好一點，還是管制多好一點。
四是工業和農業的矛盾。工業化過程當中一定是大量汲取農業剩余才能實現的，但是農業又是工業化的基礎，工農業既是一對矛盾，又是相輔相成的。
五是城市和鄉村的矛盾和糾結，要發展城市工業，必然導致鄉村發展滯后，城鄉不協調。
六是國家目標和公民福祉的關系。國家在快速的發展過程當中，在快速工業化和趕超過程當中，在一定意義上忽略了公民的尊嚴，忽略了公民的福祉，忽略了公民的幸福感。我媽媽是一個農民，她起早貪黑勞動，勞動強度那時候是很大的，但是在計劃經濟時期，生產隊年末一算帳，我們家還欠帳。因為國家剝奪太多了，所以人民就沒有尊嚴，沒有幸福感。國家目標跟公民福祉發生了矛盾。
七是宏觀效率跟微觀效率發生了矛盾。我們今天說計劃經濟沒有效率，這是錯的，不要講計劃經濟沒有效率，計劃經濟那30年過程當中，在全面工業化和趕超方面是很有效率的，我們在三十年中走過了西方一兩百年走過的工業化道路，這還沒有效率？但是具體到某個企業，在微觀層面，企業又沒有效率。微觀效率和宏觀效率是一對矛盾。
八是比較優勢和趕超戰略的矛盾。林毅夫老師講比較優勢理論，他認為在50年代，中國的比較優勢就是勞動力豐裕，因而中國應該發展輕工業，而不應該優先發展重工業。這個觀點我不敢茍同。中國如果按照當時的比較優勢發展輕工業的話，諸位，我們今天恐怕在國防方面、在工業體系方面、在制造能力方面會有極大的麻煩，我們造不了汽車，造不了高鐵，造不了大飛機，造不了大的船舶，我們也造不了國防工業所需要的原子彈、氫彈和遠程導彈。沒有強大的機械工業、能源工業、化學工業，沒有制造業的基本體系，只搞輕工業，能實現中國的工業化嗎，中國能有今天的國際經濟地位和國家尊嚴嗎？
我認為新中國前三十年的工業化，尤其是重工業化，在總體上是有效率的，當然，隨著經濟的發展，當中國基本完成工業化之后，基本建立起相對完備的工業體系之后，中國的經濟要轉型，成為一個產業結構更加和諧的重、輕、農幾大產業均衡發展的經濟，這是沒問題的，因為中國到了這個階段了。最近我看到一篇文章，講中國今天如果不是我們自己搞垮自己的話，所有的國家都沒有辦法戰勝中國，為什么？答案只有一條，因為中國現在得工業生產能力在全世界數一數二，美國能制造的我都可以制造。之所以今天中國人敢說這樣的話，因為毛主席那個時代確實打下了很好的基礎。前幾十年的重工業優先發展的政策造成了以下后果：
第一，在一個極短的時間內，工業化基本完成了。這是一個非常偉大而且極其寶貴的成果。這個事可以大說特說的，恐怕歷史上沒有先例。
第二，農村的集體化的生產方式與金融運作方式，它的遺產是非常復雜的。中國農業集體化運動本身，誠然是超越了當時的發展條件，帶來了某些不良后果。可是，集體化仍然給中國農民帶來大量的好處，這個好處支撐了中國1978年之后的經濟增長。1978年之前，毛澤東那個時代建立起相對完善的灌溉體系、水利體系到了1978年之后還在用。農村實行了集體化的合作醫療制度，赤腳醫生制度，以低成本維系了相對高的生存壽命、相對高的健康程度、相對低的兒童死亡率，很多疫病消除了。
第三，在農村發展方面強化了二元結構，戶籍政策和城鄉不平衡，到今天還制約著農村的發展。
第四，造成了長時間的農村金融負投資現象。所謂負投資就是農村資金凈流出到城市去，本來農村大量資金要留在當地用的，結果都流到城市去了，這個負投資現象對中國農村的發展影響非常大。我們的整個農村金融體系，包括郵政儲蓄、農信社、基層農行，當時實際上扮演了一個向城市輸送資金的“抽水機”的角色，當然這種說法是相對的，不是絕對的，因為農行和農信社還是對農村金融有很大的支持。
第五，農村金融體系效率低下。我們強調了宏觀效率，強調了工業化，強調了趕超，可是我們在農村金融方面不可諱言的是，農村金融機構有大量不良資產，貸款的質量不高。這個問題直到本世紀初才逐步得以解決。
四、中國農村金融的存量改革與增量改革
2005年之后，中國農村金融發生了巨大的變化。我把2005年當成是中國農村金融改革的元年，因為這一年發生了一件事，中國建立了最早的小額貸款機構，從而揭開了中國農村金融改革的序幕。這件事意味著什么呢？意味著整個農村金融的譜系當中出現了新成員，這是一個歷史性的事件。
農村金融改革實際上從80年代就開始了。80年代以來的改革分成兩塊，一塊是存量改革，一塊是增量改革。存量改革第一個就是農信社剝離不良資產。農信社身上承擔了大量的政策性負擔，它是國家工業化和趕超戰略的一個工具，因此從微觀效率角度來看是非常低下的。80年代初期，農信社最大的任務就是要減負和剝離不良。農信社要卸掉歷史包袱，剝離歷史不良資產，這個過程比較曲折，到本世紀初期，國家用央行票據逐步置換農信社的不良資產，當然政府花了很大的代價，但是這個代價是值得的，是對農信社對于國家工業化貢獻的一種補償而已。剝離不良資產之后，農信社就可以輕裝上陣，與其他金融機構平等競爭。
第二個存量改革，就是致力于整個農村金融體系的市場化和商業化，這一點在80年代之后的農村信用社改革和農行改革身上比較明顯。主要體現在農信社的“去合作化”和農行的“去農業化”。農信社的改革路徑就是一步一步讓合作制淡出歷史視野，慢慢商業化。原來農村信用合作社當中有兩類股份，一類叫資格股，一類叫投資股。但是90年代之后，慢慢把所有的資格股全部淘汰掉了。當然這個方法我一直覺得是不太符合法律規范的，這種迅猛的“去合作化”，徹底改變了農信社的合作性質，徹底商業化了，當然這個商業化有利有弊。現在農信社基本上全部改組為農村商業銀行，這是一個歷史的劇變。好處在什么地方呢？好處是建立了市場化機制，可是壞處是把原來的合作制完全被拋棄掉了，脫離了農民。農行在80年代之后，慢慢“去農業化”。農行是支持農業最早的、也是最全面的一家銀行，但是由于長期以來背負的政策性負擔過重，到了90年代以后，仍然作為支農的主力軍而存在，但是其不良貸款率是工農中建四家中最高的。因此，在改革之后，尤其是90年代，農行經歷了一段時間“去農業化”的過程，壓縮基層農業業務，減縮基層農行網點。當然從一個商業銀行的定位來說，中國農業銀行有“農業”兩個字不意味著中國農業銀行只是辦農業的銀行，因為大家已經不是專業銀行了，可以打破領域限制平等競爭。在事后看來，農行“去農業化”本身，在一段時間當中大量撤銷農村基層網點，實際上對農行有利有弊，造成的損失也很大。現在農行又在大力布局農村金融，進入縣域金融的藍海，重新考量自己的定位和優勢。1999年，工農中建有一個“返城運動”，很多銀行在基層沒有網點了，把他們的縣域和縣域以下網點幾乎撤得差不多了，這個事情對農村金融的供給影響非常大。
第三個存量改革是郵儲和農發行的變革。在這段時間主要是進行了兩個工作，一個是功能增進，比如說郵儲，在2007年成立了郵政儲蓄銀行，終于從只有負債業務、沒有資產業務的一家機構變成資產負債業務同時做的機構，終于可以對農村放貸了。我們知道郵儲是中國農村金融當中最大的“抽水機”，它以前只吸收存款而不放貸款，而這種業務模式也奠定了它特有的企業文化，就是消極等待、不謀進取的文化，因為吸收儲蓄不需要積極進取就可以有大量儲蓄進來。2007年之后，郵儲大力改革，組建郵儲銀行，這一傳統的企業文化才得以改變，它要考慮資產業務，要考慮主動出擊，要吸收好的客戶，要控制風險，這些文化都要重新建立。郵儲的力量很大，全國幾十萬家網點，比農行還多，力量是很強的，我寫過幾篇關于郵儲的文章，認為郵儲應該成為支農的主力軍。。
農發行在近十幾年以來開始了組織文化的轉型工作。發行原本只是為糧棉油的收購進行金融支持的一家銀行，但是這些年內部的變革很迅猛，組織文化開始轉型，也介入到基礎建設、龍頭企業貸款等業務中，其運行機制也更加商業化和市場化，既配合國家戰略，又更加符合市場的要求。
存量改革績效怎么樣呢？全面來講，中國農村金融體系的存量改革，我認為有利有弊，有得有失。比如說農信社，是農村金融中最大的的一部分，在改制之后，“得”的地方在于機制靈活了，不良資產得以大量的減少、剝離，管理機制更加規范化，更加像一家銀行了，但是“失”的地方在于，他把中國原有的合作制的金融體系全部拋棄掉了，其商業化的趨勢對支農有一定的影響。當然這個損失是歷史性的，你也挽回不了，中國農村合作金融的商業化，是一個歷史大趨勢，不光王曙光挽救不了，農業部部長也挽救不了，央行也挽救不了，你只能感嘆而已。農行大量撤并網點，也是有得有失，“得”在于確實通過改制和撤并網點使機制更加市場化，更加注重商業化，更加注重績效，可是“失”在什么地方呢？失去了農民，失去了農村網點，失去了農行的血脈，失去了根。所以農行最近一些年，花了很多工夫又想恢復農行跟基層農民的血肉聯系，又想接續這個血脈，建立農村的基層機構，可是取消容易，建起來非常難；毀壞容易，創造非常難；這個感情消失容易，要想恢復很難，付出了很多成本，但要想恢復在縣域金融市場的龍頭地位，已經難乎其難了。
除了存量改革，還有農村金融的增量改革，所謂增量，就是新建立的很多新型農村金融機構，這里面像小貸公司、農民資金互助組織、村鎮銀行都出現了。2007年銀監會通過了全面放開農村金融市場的方案，建立三種新型的農村金融機構，包括貸款公司，村鎮銀行，農民資金互助組織。很多人都說，銀監會為什么做這件事呢？銀監會做這件事，從源頭上講是因為跟央行有競爭，央行在2005年的時候率先建立了7家小額貸款機構，開啟了中國鄉村銀行體系的黃金時代，是一個里程碑式的事件，這倒逼了銀監會的改革。央行建小貸公司，本來是有些別扭的。一個國家的中央銀行，本來是管貨幣政策的，建立小額貸款公司這個事不屬于其權限范圍。但是央行干這件事功勞大大的，這是一個破冰之旅，等于打開了一個閘門，讓農村金融機構譜系當中產生了新鮮的血液。這件事給銀監會以巨大的刺激，銀監會在這方面沒有任何的動作，這就說不過去。2007年，銀監會通過了一個更加有野心和魄力的方案，全面放開農村金融市場，建立三類農村金融機構。如果說人民銀行建小貸公司是破冰之旅的話，銀監會就是一舉通過建立三類新型農村金融機構重新獲得了在農村金融江湖上的地位，這個步子很大，手筆也很大，對農村金融體系產生的深刻的影響。
現在新型農村金融機構建立快十年了，我們可以盤點一下。在新型農村金融機構的家譜中，可以說有哭有笑，有得有失。增量改革的第一類村鎮銀行，到現在一千多家，中國是2800多個縣，大概覆蓋了一半左右。村鎮銀行大部分把網點設在縣域，乃至于縣域以上，在村鎮設立網點的很少。甚至我前幾年在寧夏調研，還發現有些地區竟然不允許村鎮銀行在縣域設網點，必須設在地區級，這是我看到的真實案例。村鎮銀行到現在為止，它的發展仍然是不盡如人意。原因在什么地方？我想有幾個原因：第一，村鎮銀行的發起行都是大銀行，農行也發起了幾家，他們跟我很坦誠地講，我們原來的基因就是大銀行，我們都是從大銀行過來的，習慣了在大行做大業務，我們真的沒干過農民客戶，對農村的情況非常不熟悉。工農中建都發起了若干村鎮銀行，農商行、城商行也發起了若干，可是你知道，這些發起人大部分都是有大銀行的傳統文化基因，跟農民少有接觸的這么一些人。第二，這些村鎮銀行都是“空降”下來的，原來這個地方沒有任何業務基礎，沒有客戶基礎，空降那邊之后發現，竟然跟當地的農民沒有任何關系。這幫空降的村鎮銀行跟隔壁的農信社比起來，天然就沒有優勢，沒有客戶，沒有根基。我考察了很多村鎮銀行，到現在仍然面臨著比較尷尬的局面。十年過去了，完全擺脫尷尬的局面、走上一條比較順暢發展道路的村鎮銀行實際上并不多。第三，還有一點很關鍵，村鎮銀行由于是一些大銀行所發起組建的，因此大銀行對它的期許其實是非常低的。村鎮銀行注冊資本只有五千萬到一兩個億，比農信社還小很多倍，怎么可能指望你賺錢呢，放在那兒就行了，因此對村鎮銀行的發展并不持過多奢望，這種態度也影響了村鎮銀行的發展。今年村鎮銀行方案出臺十周年，我在《中國金融》雜志上發了一篇文章，就講到村鎮銀行的這種糾結，這里面還是頂層設計有問題。
增量改革的第二類，農民資金互助的發展可能更糾結。到現在為止，村級農民資金互助社推進了十年，只推進了不到50家。中國的行政村60多萬個左右，只有50個農民資金互助社獲得了銀監會的牌照，只有萬分之一的概率。所以我們說，農民資金互助當初喊得很高，理論界、實踐界都寄予很大的期望，說農民資金互助可以重建中國的合作金融，實際結果很讓理論界和實踐界失望。為什么一開始銀監會很有動力做這件事，后來推來推去就不推了呢？為什么虎頭蛇尾了呢？我認為很大的原因在于他們推了幾家之后就發現，原來農村金融市場不是他們想象的那么好，決策者在推農民資金互助之前并沒有做過嚴密的論證和充分的田野調查。他們農民資金互助的風險很高，因此在推動農民資金互助的過程中開始了急剎車，在十年里幾乎停滯不前，銀監會也是有它的苦衷的。
與此相反，我們發現在中國農村當中，沒有被銀監會給予牌照的資金互助社太多了，農民資金互助社在中國迅猛發展，方興未艾，一片蓬勃景象。在合作社內部的合作金融方面，全國各地都在努力嘗試，比如說山東，前幾年就制定了方案，鼓勵在合作社內部搞合作金融。其他省份，浙江、北京等，合作社都在做合作金融，基本上是由農業部主導的。農業部主張建立農民合作社，在合作社內部再搞資金互助。另外一個合作金融的嘗試是供銷合作社的合作金融。我們這個年紀都對供銷社有印象。我小時候在山東掖縣梁郭公社，在隔著一條河的鄰村有一個供銷社，買任何東西都要到供銷社去買。這些年以來，尤其是最近的七八年以來，供銷合作體系已經深入地介入了合作金融，他們組建了合作社之后，在內部搞資金互助，這個量非常大。供銷合作社要建立合作金融，它的能量就很大，它有大量網點，一搞合作金融，體量就比較大。最近有一部分供銷社希望搞供銷合作銀行，這是一個值得關注的趨勢。
增量改革的第三類，小貸公司在中國成立的已經非常之多。近年來，小貸公司明顯增長乏力，為什么乏力呢？因為先天不足，它只貸不存，資金問題一直約束著小貸公司的發展。昨天下午，原來在寧夏銀川市興慶區掌政鎮五渡橋村設立的一家小貸公司的朋友們來北大看我，掌政鎮離銀川不遠，是一個經濟比較發達的鎮，2008年有一個企業家要辦農民資金互助組織和小貸公司，通過各種渠道認識了我。在2011年，經過三年的田野調查之后，我和王東賓博士寫了一本書《金融減貧》，探討了寧夏掌政模式。昨天掌政農村資金物流調劑中心的中層管理人員集體過來看我，他們的資產質量很好，比農信社好得多，跟農民關系好極了，利率比農信社要高，但是還款率也很高。現在得到自治區政府大力支持，允許在掌政鎮之外的寧夏全區設立網點。政策不可謂不好了，但是現在發展遇到很大的瓶頸，最大的瓶頸就是資金瓶頸，小貸公司沒錢啊，他們又不想干那種亂七八糟的事，公司的發展受到很大的制約，為此很著急。這幫年輕人都是我看著長大的，從二十六七歲到三十四五歲，干這個事很有激情，很有奉獻精神，也很有幸福感。可是，受制于資金問題。
小貸公司在中國是個“奇葩”。奇葩有正反兩個含義。一個是正面的真實的奇葩，小貸公司一枝獨秀，各地金融辦都批準建立了很多小貸公司，在各地很活躍，對中國小微企業和農村經濟發展中起到很好的作用。另一個“奇葩”是貶義的含義，他只貸不存，就像一個人一條腿走路。金融機構天生就要兩條腿，既有資產，又要負債，哪有只有資產沒有負債呢？所以我在《金融減貧》那本書當中提到一條重要建議，我說中國將來農村金融的改革必須突破體制的障礙，就是允許那些有著良好歷史記錄，對當地農民有著非常好的凝聚力，有比較好的客戶基礎，資產質量很高，經營五年以上，不良資產在1%左右的機構，轉型為小型鄉村銀行，給他銀行牌照。我覺得這幫農村金融機構，他在基層扎根，屬于草根金融，運作比較規范，群眾基礎好，應該給他牌照，如果讓他吸收存款的話，將如虎添翼。這里面也涉及到頂層設計的問題，要有一種激勵機制，鼓勵那些好的小貸機構轉型和升級。
五、中國農村金融改革的頂層設計
中國農村金融將來要進一步改革的話，下一步怎么走呢？我想中國農村金融改革和發展必須實現五大目標：
1、農村金融改革要鼓勵資源的跨區域配置。因為中國現在地域之間的二元結構非常明顯， 二元結構怎么破除呢？資源要跨區域配置，打破諸侯割據的局面。比如說廣東跟湖南正好交界，廣東很發達，湖南有些地方就很差，為什么不讓廣東的這些金融機構有機會到湖南去辦分行呢？我們今天的這個農村金融體系，屬于諸侯割據，各自為政，不能夠實現資源的有效配置。
2、要實現競爭主體的多元化與競爭的充分化。我們現在農村金融譜系當中，實際上問題很大，還沒有實現競爭主體的多元化，競爭也不充分，在很多縣域，只有那么幾家銀行，基本上很多地方處于農信社一家自然壟斷的局面。
3、要實現金融機構組織的規范化與法人治理的科學化。在很多地方，農信社、農商行、村鎮銀行等等，法人治理結構嚴重不規范、不科學，體制僵化，治理混亂，內部人控制嚴重，影響到農村金融體系的穩健發展。
4、在頂層設計層面要鼓勵微型金融和普惠金融。我在幾年前出版了一本書叫《普惠金融》，這是國內比較早的研究普惠金融的專注，后來 “普惠金融”這四個字寫進了十八大報告。我們現在整個農村金融譜系中微型銀行偏少，要加強滴漏效應，讓大銀行的水慢慢要滲透到小的微型客戶當中，讓那些微型企業、中小客戶、農民客戶，讓那些弱勢群體分享改革的紅利。
5、要實現金融機構運行機制的信息化、科技化、創新化。今天這個時代跟50年前不一樣了，50年前農信社、農行都是背著一個挎包，給人家放貸去， 50年后大家都有了手機了，有了移動通信，有了網上銀行，互聯網金融對銀行的體系變革提出了非常深刻的挑戰。銀行的脫媒現象進一步惡化，大量的儲蓄跑到互聯網金融那邊去了，銀行自己的運行機制也更加變得互聯網化、電子化、信息化，各種創新層出不窮。農村金融機構要主動迎接這個挑戰，擁抱這個變化，利用互聯網變革自己的運行機制和盈利模式。
我認為將來農村金融體系要加大體制機制的創新，要解放思想。
第一，在農信社領域，要強調省聯社服務功能，減少行政的干預，要強調縣級和地區級的農商行的獨立性，同時要鼓勵農商行的跨區域競爭。
第二，村鎮銀行要鼓勵多元化發展，發起人要多元化，要降低門檻，發揮村鎮銀行在跨區域資源整合中的積極作用。
第三，農行要找準自己的定位，要遵循優勢匹配理論與要素對接理論，對自己的比較優勢和業務定位做好準確判斷。我在第二次絲綢之路考察之后，跟高連水博士合作了一本書《農行之道》，在這本書當中提出兩個理論。一個理論叫優勢匹配理論。農行一定要找準自己的比較優勢在什么地方。我認為農行支農，其定位不是支持小農，而是支持規模化大農，支持現代農業，支持現代要素進入農村，這是農行的優勢所在。如果農行定位在支持小農，則必敗無疑，因為在這個領域它很難跟農信社、村鎮銀行和小貸公司競爭。農行永遠是中國現代農業發展的主力軍，中國現代要素進入農村的引領者，是中國規模化農業的先導，他的優勢就在這個地方，他要跟村鎮銀行、農信社、小貸公司要有一個分工。農行的優勢在于其科技優勢，規模優勢，在這個層面上要支持大的合作社、支持大的龍頭企業、支持科技創新、支持現代農業。這是優勢匹配理論。第二個理論是要素對接理論，農行在支農方面不要單打獨斗，要營造一個要素對接的機制，要跟政府對接，跟保險機構對接，跟擔保機構對接，跟其他微型金融機構對接。這樣的話，農行才能有自己的比較優勢，但是同時又不被小農的汪洋大海所淹沒。
第四，在政府怎么發揮作用方面我們要重新思考。政府應該在農村金融基礎設施的建設方面多做工作，包括硬件和軟件，包括農業保險機制、土地流轉機制、農村信用體系建設等等，政府要提高行政效率，要為整個市場發展提供很好的基礎，這是政府需要干的。政府要放開各方面不必要的約束，要尊重市場，尊重企業的獨立法人地位，比如要尊重縣聯社（縣級農商行甚至包括一些地級農商行）的獨立法人地位，不要隨意干預。
我認為中國農村金融的愿景，就是建立一個多元化、多層級、多主體、廣覆蓋、可持續的現代農村金融體系。所謂多元化就是產權主體多元化，既要有私營的，也要有國有的。所謂多層級，就是要巨、大、中、小、微各種層級的農村金融機構都有。多主體是不光有信貸市場，還要有農業發展基金、農產品期貨市場、農業保險市場、融資租賃市場等等。廣覆蓋就是普惠，不光覆蓋富人，還要覆蓋窮人，不光覆蓋發達地區，還要覆蓋不發達地區、少數民族地區。可持續，就是要建立市場化的機制，要有利潤，要實現農村金融的自我可持續發展。當然這個過程我認為可能是極為漫長的。中國農村金融的變革，其成效如何，取決于中國農村本身的發展，取決于中國農業經營體系的變革，取決于農民素質的提高，取決于鄉村治理以及整個鄉村倫理關系的改善，如果這些基礎設施不具備，農村金融就不可能單獨發展。在這個改革過程中，第一需要耐心，第二需要智慧，不能亂干，不能盲目地干。我們需要進一步解放思想，把中國農村金融體系推向一個新的高度。
作者系王曙光，北京大學經濟學院教授、副院長，北京大學產業與文化研究所常務副所長
中國鄉村發現網轉自:壹道曙光 微信公眾號
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