一、新常態(tài)下推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化面臨的挑戰(zhàn)
從2012年起，中國經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入以葉曾速減緩、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力多元、質(zhì)量提升”為基本特征的新常態(tài)。這種新常態(tài)是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段后的必然結(jié)果，它符合世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。在中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，城鄉(xiāng)一體化格局呈現(xiàn)出四個明顯趨勢，即城鎮(zhèn)化增速和市民化意愿下降、城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)入持續(xù)縮小時(shí)期、要素從單向流動轉(zhuǎn)向雙向互動、政策從城市偏向轉(zhuǎn)向農(nóng)村偏向。應(yīng)該看到，新常態(tài)是一把“雙刃劍”，既給城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了良好機(jī)遇，也將使推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)與長期積累的各種問題和矛盾相互交織在一起，呈現(xiàn)出綜合、復(fù)雜、多維的特點(diǎn)。
(一)農(nóng)民增收和市民化難度加大
農(nóng)民增收是縮小城鄉(xiāng)收入差距的關(guān)鍵。長期以來，中國城鄉(xiāng)居民收入增長呈現(xiàn)出“城高鄉(xiāng)低”的不平衡增長格局。1986～2009年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長7.4％，而農(nóng)村居民人均純收入僅年均增長5.0％。這種狀況直到2010年以后才得到根本扭轉(zhuǎn)。2010～2014年，農(nóng)村居民人均純收入年均增長103％，比城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速高2.4個百分點(diǎn)；2015年，農(nóng)村居民人均可支配收入實(shí)際增長7.5％，比城鎮(zhèn)居民高0.9個百分點(diǎn)。從農(nóng)民增收的來源看，近年來農(nóng)民增收越來越依賴外出打工的工資性收入，而過去在收入來源中占支配地位的家庭經(jīng)營收入所占比重和增長貢獻(xiàn)率均在急劇下降。與1991～1997年相比，2010～2013年工資性收入對農(nóng)村居民家庭人均純收入增長的貢獻(xiàn)率由26-8％提高到52.5％，而家庭經(jīng)營收入的貢獻(xiàn)率則由67.9％下降到33.8％。2015年，農(nóng)村居民人均可支配收入增長中有48.O％來自工資性收入，20.3%，來自轉(zhuǎn)移凈收入，來自經(jīng)營凈收入和財(cái)產(chǎn)凈收入的貢獻(xiàn)率僅分別為28.5％和3.2％。在新常態(tài)下，進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工較大部分將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，成為城?zhèn)居民的一部分，而經(jīng)濟(jì)增速減緩和資本對勞動力的替代將導(dǎo)致城鎮(zhèn)對農(nóng)民工的需求增長趨緩，由此影響到農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，這樣工資性收入和轉(zhuǎn)移凈收入對農(nóng)民增收的貢獻(xiàn)將趨于下降，農(nóng)民增收將更多地依靠家庭經(jīng)營收入和財(cái)產(chǎn)凈收入。從農(nóng)民家庭經(jīng)營收入看，隨著工資、土地租金、農(nóng)資等要素成本的不斷上漲，以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“天花板”效應(yīng)凸顯，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲和盈利的空間都日益受到限制。在這種情況下，農(nóng)民增收的難度將目益加大，其潛力主要集中在三個方面：一是依靠發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)來提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和競爭力；二是推動農(nóng)村第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，開辟農(nóng)民增收的新渠道；三是加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不斷增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。
同時(shí)，新常態(tài)下農(nóng)民工市民化和融人城市的難度也將逐步加大。一方面，當(dāng)前需要市民化的農(nóng)民工規(guī)模大，市民化程度低、成本高、難度大。2014年，中國戶籍人口城鎮(zhèn)化率為36.6%，，比常住人口城鎮(zhèn)化率低18.2個百分點(diǎn)，這表明全國城鎮(zhèn)常住人口中尚有2.48億農(nóng)業(yè)戶籍人口未完全實(shí)現(xiàn)市民化。這些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化程度2011年只有40％左右。據(jù)估算，全國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實(shí)現(xiàn)市民化的人均公共成本平均約為13萬元，其中需要在短期內(nèi)集中投入的約2.6萬元。如果按2014年市民化意愿的平均值51％推算，當(dāng)前需要解決市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量大約為1.26億人，這樣需要短期內(nèi)集中投入總量將達(dá)到3.3萬億元。另一方面，在新常態(tài)下，經(jīng)濟(jì)增速減緩將使就業(yè)壓力加大，并對農(nóng)民工就業(yè)產(chǎn)生重要影響。很明顯，農(nóng)民工就業(yè)難題破解和全面融入城市將是一個長期的艱巨過程。
(二)“農(nóng)村病”綜合治理刻不容緩
近年來，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村人口老齡化、村莊”空心化”、農(nóng)業(yè)勞動力質(zhì)量退化、農(nóng)村“三留守”和環(huán)境污染等問題日漸突出，形成了“農(nóng)村病”。①人口老齡化。由于大量農(nóng)村青壯年勞動力到城市打工和安家落戶，一些老人留守在農(nóng)村，導(dǎo)致農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重。2014年，中國鄉(xiāng)村60歲以上老齡人口比重為17.6％，65歲以上老齡人口比重為11.5％，分別比城市高3.8個和2.6個百分點(diǎn)。②村莊“空心化”。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村人口大批向城鎮(zhèn)遷移，使許多村莊人去房空，形成“空心村”。在四川，許多地方農(nóng)村房屋閑置率已接近40％。③農(nóng)業(yè)勞動力質(zhì)量退化。大量農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工經(jīng)商，留在農(nóng)村的大多是老人、婦女和兒童，農(nóng)業(yè)勞動力質(zhì)量退化嚴(yán)重，中國農(nóng)業(yè)正在成為“老人農(nóng)業(yè)”。④“三留守”群體龐大。中國農(nóng)村留守老人和留守婦女均已接近5000萬人，留守兒童按第六次全國人口普查數(shù)據(jù)推算，則達(dá)到6102.55萬人，占農(nóng)村全部兒童的37.7％?！叭羰亍眴栴}已經(jīng)成為當(dāng)前農(nóng)村突出的社會問題。例如，留守老人缺乏關(guān)愛、缺乏生活照料和精神慰藉、失能無靠等問題突出；留守兒童更容易遭到歧視和意外傷害，他們經(jīng)常感到煩躁、孤獨(dú)、悶悶不樂等，比非留守兒童存在更多的心理問題。⑤環(huán)境污染日趨嚴(yán)重。由于環(huán)衛(wèi)設(shè)施嚴(yán)重落后，農(nóng)村生活垃圾和污水處理率極低，加上過量使用化肥、農(nóng)藥和大量使用農(nóng)用地膜，農(nóng)村環(huán)境污染日趨嚴(yán)重。如何加強(qiáng)對“農(nóng)村病”的綜合治理，促進(jìn)城市與農(nóng)村共同繁榮，已經(jīng)成為新常態(tài)下推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
(三)資源配置亟待實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡
實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的核心內(nèi)容。近年來，隨著新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化的快速推進(jìn)，各級財(cái)政加大了農(nóng)村公用設(shè)施和公共服務(wù)投入，農(nóng)村公共投資的增速明顯高于城市公共投資。然而，從人均占有資源看，由于原有基數(shù)較低，目前農(nóng)村地區(qū)人均公共投資仍然低于城市，有的甚至相差很大。例如，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，目前中國醫(yī)療衛(wèi)生資源的80％左右集中在城市，尤其是先進(jìn)的醫(yī)療技術(shù)、設(shè)備和優(yōu)秀人才高度集中在城市大醫(yī)院，而農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施落后，醫(yī)療技術(shù)人才缺乏，且普遍存在年齡老化、專業(yè)水平低的情況。自2007年以來，農(nóng)村人均衛(wèi)生費(fèi)用獲得了快速增長，其相當(dāng)于城市人均衛(wèi)生費(fèi)用的比例顯著提高，但2013年該比例也只有39.4％。
在社會保障方面，盡管近年來中央對新農(nóng)合和新農(nóng)保的補(bǔ)助資金成倍增長，2011年達(dá)到1187.33億元，占中央財(cái)政投入社會保險(xiǎn)基金的35.3％，但目前新農(nóng)合和新農(nóng)保的標(biāo)準(zhǔn)和水平仍然很低，與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和社會養(yǎng)老保險(xiǎn)差距很大。因此，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置，今后仍有很長的路要走。在新常態(tài)下，公共資源配置需要繼續(xù)堅(jiān)持向農(nóng)村傾斜，依靠增量調(diào)整，促進(jìn)存量相對均衡。這里所講的城鄉(xiāng)公共資源均衡配置只是一種相對均衡而不是絕對均衡。一方面，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，農(nóng)村常住人口將逐漸減少，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)需要考慮到人口遼移因素，公共服務(wù)設(shè)施布局要與未來城鄉(xiāng)人口分布格局相適應(yīng)；另一方面，有相當(dāng)數(shù)量農(nóng)村人口雖然居住在農(nóng)村，卻在城市進(jìn)行公共服務(wù)消費(fèi)，尤其是教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)，因而農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)還應(yīng)考慮到農(nóng)村居民在城市消費(fèi)的情況。
(四)城鄉(xiāng)二元體制急需加快并軌
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)一體化的主要障礙。近年來，雖然各級政府在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)方面做出了很大努力，但至今為止，在戶籍制度、土地管理、勞動就業(yè)、公共服務(wù)、社會保障、社會治理等諸多領(lǐng)域，城鄉(xiāng)分割的二元體制依然根深蒂固。在戶籍制度方面，一些地方雖然取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，但不同性質(zhì)戶口上原有的權(quán)益并未統(tǒng)一，仍須加以標(biāo)識區(qū)分，城鄉(xiāng)戶籍一元化改革有名無實(shí)。在土地管理方面，中國長期實(shí)行城鄉(xiāng)有別的建設(shè)用地使用制度，受到現(xiàn)有法律的限制，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能人市流轉(zhuǎn)，與國有建設(shè)用地不同權(quán)、不同價(jià)，二者處于不平等的地位。在社會保障方面，城鄉(xiāng)居民社會保障雙軌運(yùn)行、差距較大，城鄉(xiāng)接軌和跨區(qū)域轉(zhuǎn)移接續(xù)任務(wù)十分艱巨。比如，在城鄉(xiāng)有別的社會救助制度和政策下，農(nóng)村社會救助標(biāo)準(zhǔn)和水平普遍低于城市，而且缺乏制度化。2014年，全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村的1.77倍，平均支出水平是農(nóng)村的2.21倍。各地區(qū)之間的極值差距更大。2014年第4季度，全國縣級以上行政單位中最高城市低保標(biāo)準(zhǔn)是最低農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的14.5倍，最高城市低保人均支出水平是最低農(nóng)村低保人均支出水平的88.0倍。在新常態(tài)下，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化不僅需要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各項(xiàng)體制的全面并軌，變城鄉(xiāng)二元分治為城鄉(xiāng)并軌同治；而且要解決區(qū)域間社會保障的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，加快全國統(tǒng)籌的力度，推進(jìn)全國基本公共服務(wù)均等化和社會保障一體化進(jìn)程。顯然，由于地區(qū)間發(fā)展差異較大，要實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)體制的城鄉(xiāng)和全國并軌，需要中央加大對農(nóng)村和落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。而隨著中國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)變?yōu)榻砀咚僭鲩L，財(cái)政收入的增長速度也將逐步放慢，在這種情況下中央和落后地區(qū)將面臨較大的財(cái)政壓力。
二、新常態(tài)下推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的總體戰(zhàn)略
當(dāng)前，中國已經(jīng)進(jìn)入全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的新階段。在新常態(tài)下，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化需要采取系統(tǒng)集成的一攬子方案，而不能采取零敲碎打的辦法。為此，必須全面深化城鄉(xiāng)綜合配套改革，建立并完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度、土地管理制度、就業(yè)管理制度、社會保障制度以及公共服務(wù)體系和社會治理體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和公共資源均衡配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量的等值化，使城鄉(xiāng)居民能夠享受等值的生活水準(zhǔn)和生活品質(zhì)?？梢哉f，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的“四項(xiàng)制度”和“兩大體系”，是全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的根本保障。
(一)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度
城鄉(xiāng)二元戶籍制度是造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要制度基礎(chǔ)。近年來，各地加快了戶籍制度改革的步伐，相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，并不同程度地放寬了農(nóng)村人口落戶城鎮(zhèn)的政策，絕大部分省份都建立了居住證制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度：但是，總的來看，目前戶籍制度改革仍停留在放開戶籍層面，并未觸及深層次的社會福利制度改革，各項(xiàng)相關(guān)配套制度改革嚴(yán)重滯后。在新常態(tài)下，必須進(jìn)一步深化戶籍制度改革，建立并完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，為消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化提供制度保障。
首先，明確戶籍制度改革的方向。戶籍制度改革，就是要打破城鄉(xiāng)分割，按照常住居住地登記戶口，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，同時(shí)剝離戶籍中內(nèi)含的各種福利，還原戶籍的本來面目。戶籍制度改革的關(guān)鍵是戶籍內(nèi)含各種權(quán)利和福利制度的綜合配套改革，戶籍制度改革只是“標(biāo)”，而其內(nèi)含各種權(quán)利和福利制度的改革才是“本”。戶籍制度改革必須標(biāo)本兼治，其目標(biāo)不是消除戶籍制度，而是剝離戶籍內(nèi)含的各種權(quán)利和福利，取消城鄉(xiāng)居民的身份差別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度，實(shí)現(xiàn)公民身份和權(quán)利的平等。當(dāng)前，各地戶籍制度改革大多把著力點(diǎn)放在戶口遷移政策的調(diào)整即放寬落戶條件上，而對綜合配套改革沒有引起足夠的重視。多數(shù)城市都把有合法穩(wěn)定職業(yè)和收入來源等作為落戶的基本條件，一些特大城市則采取積分落戶辦法，甚至把年齡、學(xué)歷、職稱、投資、納稅、信用等作為落戶條件，帶有明顯的歧視性質(zhì)。顯然，這些做法沿襲了過去放寬落戶條件的思路，并非戶籍制度改革的終極目標(biāo)，而只能是一種中短期的過渡性目標(biāo)。從長遠(yuǎn)來看，戶籍制度改革的最終目標(biāo)只能是按照常住居住地登記戶口這一唯一標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記制度。
其次，采取雙管齊下的推進(jìn)策略。推進(jìn)戶籍制度及其相關(guān)配套改革是一項(xiàng)長期的艱巨任務(wù)。從目前的情況看，中國戶籍制度改革應(yīng)實(shí)行長短結(jié)合，采取雙管齊下的推進(jìn)策略。所謂“雙管齊下”，就是一方面，按照現(xiàn)有的放寬落戶條件的思路，實(shí)行存量優(yōu)先、分類推進(jìn)，逐步解決有條件(例如，有合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定職業(yè))的常住農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的問題；另一方面，通過剝離現(xiàn)有戶籍內(nèi)含的各種福利，逐步建立均等化的基本公共服務(wù)體系以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度、就業(yè)管理制度、土地管理制度和社會治理體系，以常住人口登記為依據(jù)，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的常住人口全覆蓋。前者實(shí)質(zhì)上是一種戶籍政策調(diào)整，后者才是真正意義上的戶籍制度改革。因此，從根本上講，戶籍制度改革最終能否成功，關(guān)鍵在于能否建立均等化的基本公共服務(wù)體系和城鄉(xiāng)一體的體制機(jī)制。一旦這種城鄉(xiāng)一體的體制機(jī)制形成，放寬落戶條件的改革思路也就失去了意義。在這種情況下，兩條改革路徑最終將實(shí)現(xiàn)并軌，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化將與城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)同步。
(二)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理制度
長期以來，中國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元土地管理制度。這種城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致了城鄉(xiāng)土地市場的分割和地政管理的分治，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，必須打破這種二元管理體制，從根本上消除土地制度障礙，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理制度和土地市場，嚴(yán)格、規(guī)范土地管理秩序。
首先，健全土地統(tǒng)一登記制度。實(shí)行統(tǒng)一的土地權(quán)屬登記，以法定形式明確土地使用權(quán)的歸屬和土地的用途，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理制度的基礎(chǔ)。①明確土地行政主管部門為唯一的土地權(quán)屬登記機(jī)構(gòu)，對城鄉(xiāng)土地進(jìn)行統(tǒng)一確權(quán)、登記和頒證。②統(tǒng)一土地登記標(biāo)準(zhǔn)。無論城鎮(zhèn)國有土地還是農(nóng)村集體土地，無論耕地、林地、草地還是非農(nóng)建設(shè)用地，都要納入統(tǒng)一的土地登記體系，發(fā)放統(tǒng)一的土地登記簿和權(quán)利證書，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地登記信息系統(tǒng)。③以土地為核心，把過去分散在國土、城建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水產(chǎn)等部門的職能統(tǒng)籌起來，對土地及地卜附著物和海域等不動產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一登記頒證，建立并完善不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。
其次，實(shí)行城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理。①加強(qiáng)地籍調(diào)查。結(jié)合土地調(diào)查，以“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”為原則，以農(nóng)村地籍調(diào)查尤其是農(nóng)村集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)地籍調(diào)查為重點(diǎn)，全面摸清城鄉(xiāng)每一宗土地的利用類型、面積、權(quán)屬、界址等狀況。②建立統(tǒng)一的地籍信息中心。在地籍調(diào)查的基礎(chǔ)上，整合各部門人力、設(shè)備、信息等資源以及城鄉(xiāng)土地圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、全國聯(lián)網(wǎng)的地籍信息中心，向全社會開放，實(shí)現(xiàn)資源共享。③建立統(tǒng)一的土地統(tǒng)計(jì)制度。由土地行政主管部門和統(tǒng)計(jì)部門負(fù)責(zé)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)計(jì)口徑和指標(biāo)體系，統(tǒng)一發(fā)布土地?cái)?shù)據(jù)，改變目前有關(guān)土地統(tǒng)計(jì)數(shù)字不實(shí)、不準(zhǔn)的狀況。④對城鄉(xiāng)地政實(shí)行統(tǒng)一管理。土地的地政管理權(quán)限不能分散，更不能以城鄉(xiāng)差別、權(quán)屬性質(zhì)和土地上附著物的不同作為“分治”的依據(jù)。城鄉(xiāng)地政業(yè)務(wù)應(yīng)依法由土地行政主管部門實(shí)行統(tǒng)一管理，國有林地、草地和農(nóng)業(yè)用地也只能由土地行政主管部門代表國務(wù)院頒發(fā)土地使用證，只是其土地使用的類型不同而已。
第三，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。①統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地制度。盡快修訂《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等相關(guān)法律，對妨礙農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等人市的條文進(jìn)行修改，加快建立統(tǒng)一、規(guī)范的建設(shè)用地制度。對《憲法》第十條中“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定，也應(yīng)根據(jù)新形勢加以修訂。②規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。在積極開展試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，盡快探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，對流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)形式、收益分配、交易規(guī)則、土地用途等進(jìn)行規(guī)范，為農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地同等入市創(chuàng)造條件?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”因不符合規(guī)劃和用途管制，目前建設(shè)、銷售和購買均不受法律保護(hù)，應(yīng)盡快研究制定分類政策措施，提出“小產(chǎn)權(quán)房”的具體處置辦法。③切實(shí)保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。宅基地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的主體，因?qū)儆诜墙?jīng)營性建設(shè)用地，目前暫未納入同等入市的范圍。但是，從長遠(yuǎn)看，應(yīng)進(jìn)一步放開宅基地流轉(zhuǎn)限制，逐步將農(nóng)民宅基地納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。④建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易平臺。在確權(quán)登記發(fā)證的基礎(chǔ)上，將農(nóng)民承包地、集體建設(shè)用地、宅基地、林地等的使用權(quán)納入統(tǒng)一的土地交易平臺，規(guī)范交易程序，促進(jìn)農(nóng)村集體土地合理有序流轉(zhuǎn)。
(三)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)管理制度
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場和就業(yè)管理制度，是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要保障。近年來，各地在推進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化方面取得了顯著成效，農(nóng)民工就業(yè)歧視問題已得到初步解決。但是，勞動力市場的城鄉(xiāng)分割狀況至今仍未根本消除，城鄉(xiāng)就業(yè)不平等問題依然突出。為此，必須深化勞動就業(yè)制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間勞動力自由流動，徹底消除對農(nóng)民工的各種就業(yè)限制和歧視，以促進(jìn)城鄉(xiāng)平等充分就業(yè)為目標(biāo)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度和均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，推動形成平等競爭、規(guī)范有序、城鄉(xiāng)一體的勞動力市場。
首先，消除影響城鄉(xiāng)平等就業(yè)的一切障礙。長期以來，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和勞動力市場，造成了嚴(yán)重的城鄉(xiāng)就業(yè)歧視，其中最為突出的是對農(nóng)民工的就業(yè)歧視問題。這種歧視主要表現(xiàn)在就業(yè)機(jī)會不平等和就業(yè)待遇不平等兩個方面。為此，要進(jìn)一步深化體制改革，徹底消除影響城鄉(xiāng)平等就業(yè)的一切障礙，尤其是對農(nóng)民工的各種就業(yè)限制。要在法律上明文禁止各種形式的對農(nóng)民工的就業(yè)歧視，賦予和保障農(nóng)民工與城鎮(zhèn)原居民同等的就業(yè)權(quán)益，依法保障農(nóng)民工與城鎮(zhèn)原居民同工同酬和同等福利待遇，建立并完善城鄉(xiāng)平等的一體化就業(yè)政策體系，包括就業(yè)機(jī)會、創(chuàng)業(yè)支持、職業(yè)培訓(xùn)、勞動保護(hù)和就業(yè)管理等方面的政策。
其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度。改革開放以來，中國實(shí)行的一直是城鎮(zhèn)就業(yè)失業(yè)登記制度，而沒有把農(nóng)村勞動力納入就業(yè)失業(yè)登記范疇。各級政府的就業(yè)援助和就業(yè)服務(wù)政策也主要針對城鎮(zhèn)勞動者制定和實(shí)施。這種城鄉(xiāng)二元的就業(yè)管理制度，將農(nóng)村有就業(yè)能力和就業(yè)要求但沒能就業(yè)的勞動者排除在外，既是對農(nóng)村勞動者的歧視，也難以真實(shí)反映全社會的就業(yè)失業(yè)狀況，不利于宏觀調(diào)控和社會穩(wěn)定。至今為止，有關(guān)部門仍只發(fā)布城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)和城鎮(zhèn)登記失業(yè)率數(shù)據(jù)。為此，應(yīng)借鑒江蘇、山東青島、四川成都等地的經(jīng)驗(yàn)，盡快在全國范圍內(nèi)推廣建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)失業(yè)登記制度，將農(nóng)村勞動力統(tǒng)一納入就業(yè)失業(yè)登記范同，統(tǒng)一發(fā)放《就業(yè)失業(yè)登記證》，定期發(fā)布城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會登記失業(yè)率。在條件成熟時(shí)，要采用調(diào)查失業(yè)率指標(biāo)取代登記失業(yè)率指標(biāo)。
第三，完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。①對勞務(wù)市場、人才市場等各類勞動力市場進(jìn)行整合，將城鄉(xiāng)分割、行業(yè)分割、部門分割的勞動力市場統(tǒng)一起來，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一、公平開放、規(guī)范有序的公共就業(yè)服務(wù)體系。②打破城鄉(xiāng)界限，在求職登記、職業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)訓(xùn)練、創(chuàng)業(yè)支持等公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)方面，對城鄉(xiāng)勞動者同等對待，實(shí)行統(tǒng)一的際準(zhǔn)。同時(shí)，要加大資金投入力度，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力的職業(yè)培訓(xùn)，并將其納入國民教育培訓(xùn)體系。③將失地農(nóng)民、農(nóng)村失業(yè)和就業(yè)困難人員等統(tǒng)一納入就業(yè)扶持和就業(yè)援助的范圍，各種社會保險(xiǎn)補(bǔ)貼、失業(yè)保險(xiǎn)金、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、小額信貸等就業(yè)援助政策和就業(yè)困難人員認(rèn)定，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋和無縫對接。
(四)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度
目前，中國社會保障制度還存在統(tǒng)籌層次不高、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、轉(zhuǎn)接機(jī)制不完善、農(nóng)村保障水平低等諸多問題，長期形成的社會保障城鄉(xiāng)分割的狀況尚未根本改變。為此，應(yīng)堅(jiān)持廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的方針，以增強(qiáng)公平性和適應(yīng)流動性為重點(diǎn)，著力完善機(jī)制，擴(kuò)大覆蓋面，不斷提高保障水平和統(tǒng)籌層次，分階段逐步建立“全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體、均等服務(wù)”的基本社會保障體系，最終實(shí)現(xiàn)人人享有基本社會保障的目標(biāo)。
首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度包括城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)三項(xiàng)制度。這三項(xiàng)制度參保人群不同，管理機(jī)構(gòu)有別，籌資方式、保障水平、運(yùn)作模式、報(bào)銷比例等也各異，且城鄉(xiāng)互不銜接。這種“碎片化”狀況，既帶來了城鄉(xiāng)居民之間和不同群體之間的不公平，還造成了居民重復(fù)參保、財(cái)政重復(fù)投入、管理上相互掣肘等問題。為此，必須加大資源整合力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保障，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度?？傮w上看，大體可以分三步走：第一步，完全取消各級機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工的公費(fèi)醫(yī)療，將機(jī)關(guān)、事業(yè)單位職工和農(nóng)民工全部納入職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，建立統(tǒng)一的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。第二步，整合城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。第三步，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保險(xiǎn)方面城鄉(xiāng)居民在制度上的公平和對公共資源的共享。
其次，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。長期以來，中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)分割，不同群體的保險(xiǎn)待遇相差懸殊，各種保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次差別大，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)加大。自2013年以來，國家已將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)合并，并明確在2020年前全面建成公平、統(tǒng)一、規(guī)范的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，不僅要打破城鄉(xiāng)分割，還必須打破職業(yè)界限，突破“養(yǎng)老雙軌制”，加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，構(gòu)建由機(jī)關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民三項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)成的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，并在此基礎(chǔ)上再適時(shí)整合這三項(xiàng)保險(xiǎn)制度，最終建立全國統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，使全體人民公平地享有基本養(yǎng)老保障。
第三，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會救助制度。①統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會救助政策。除了少數(shù)具有城鄉(xiāng)特色的救助項(xiàng)目，例如農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、城市流浪乞討人員救助等，城市與農(nóng)村應(yīng)按照統(tǒng)一的制度框架，實(shí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和政策，建立涵蓋基本生活、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、法律等方面救助在內(nèi)的社會救助體系，為城鄉(xiāng)困難群眾提供均等化的社會救助服務(wù)。尤其要加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的最低生活保障制度和醫(yī)療救助制度。②統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會救助對象類別。要按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并考慮到城鄉(xiāng)的特殊性，統(tǒng)一確定城鄉(xiāng)社會救助對象類別：要進(jìn)一步完善臨時(shí)救助制度，將常住非戶籍人口和外來務(wù)工人員等流動人口統(tǒng)一納入當(dāng)?shù)厣鐣戎秶?。③加大對農(nóng)村的支持力度。中央和各級地方財(cái)政要加大對農(nóng)村社會救助的投入力度，進(jìn)一步落實(shí)和完善農(nóng)村醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、住房救助、法律救助等，不斷提高農(nóng)村社會救助的標(biāo)準(zhǔn)和水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會救助資源配置均衡化。
(五)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體系
城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在要求，也是促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障?，F(xiàn)階段，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化，重點(diǎn)是加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，逐步縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距，以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為核心，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體、可持續(xù)、公平的公共服務(wù)體系。
首先，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的過程中，一定要把新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，按照城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)網(wǎng)對接、共建共享的思路，加快推進(jìn)城市交通、信息、供電、供排水、供氣、供熱、環(huán)衛(wèi)、消防等基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、向農(nóng)村覆蓋，加強(qiáng)市、鎮(zhèn)、村之間道路和市政公用基礎(chǔ)設(shè)施無縫對接，逐步形成城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。在交通方面，要按照“路、站、運(yùn)一體化”的思路，大力加強(qiáng)農(nóng)村公路和客運(yùn)站點(diǎn)建設(shè)，構(gòu)建通鄉(xiāng)達(dá)村、干線相通的公路網(wǎng)絡(luò)和完善便捷、城鄉(xiāng)一體的客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)；同時(shí)，提高城市公交的覆蓋面，優(yōu)化線路和站點(diǎn)布局，逐步將公交延伸到郊區(qū)和城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊，促進(jìn)城鄉(xiāng)公交一體化。在信息方面，重點(diǎn)是推進(jìn)城鄉(xiāng)郵政、通信和信息服務(wù)設(shè)施一體化。在市政公用設(shè)施方面，要重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)供電、供水、供氣、供熱、環(huán)衛(wèi)等一體化。在此基礎(chǔ)上，全力推進(jìn)城市公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)接軌和一體化。尤其要加快推進(jìn)城市文化、體育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)衛(wèi)等公共服務(wù)向農(nóng)村延伸和覆蓋，大力推動城市資本、技術(shù)和人才下鄉(xiāng)，參與新農(nóng)村建設(shè)。
其次，全力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。國際經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是一個長期的過程。如果以機(jī)會均等作為均等化的目標(biāo)，美國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化花了66年，澳大利亞花了約70年，日本花了約90年；美國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生均等化花了89年，澳大利亞花了74年，日本花了39年。從中國的實(shí)際出發(fā)，要實(shí)現(xiàn)高水平、可持續(xù)的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，大體可以分三步走：第一步是著力解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，切實(shí)保障其公民基本權(quán)利和基本公共服務(wù)的權(quán)益，例如政治權(quán)利、勞動權(quán)益、就業(yè)培訓(xùn)權(quán)益、義務(wù)教育權(quán)益、基本社會保障權(quán)益等，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋；第二步是著力解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)接軌問題，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)常住人口全覆蓋，使各地城鄉(xiāng)居民能夠享受到區(qū)域內(nèi)均等化的基本公共服務(wù)；第三步是加大全國統(tǒng)籌力度，著力解決區(qū)域之間基本公共服務(wù)尤其是社會保障的接軌問題，力爭到2030年左右在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。
(六)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會治理體系
長期以來，中國實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治的管理體制。所謂“城鄉(xiāng)分治”，就是按照城鄉(xiāng)人口或城鄉(xiāng)地域標(biāo)準(zhǔn)，在人口登記管理、規(guī)劃建設(shè)、公共服務(wù)、社會保障、財(cái)政體制、行政管理等方面實(shí)行二元治理。這種城鄉(xiāng)分治既是當(dāng)今中國“三農(nóng)”問題的重要根源，也是阻礙中國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵因素。全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，必須打破這種城鄉(xiāng)分治的二元體制，清除各種制度壁壘，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理制度，從城鄉(xiāng)分治轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)同治，推動形成公平公正、規(guī)范有序、高效便民、城鄉(xiāng)一體的新型社會治理格局。
首先，從城鄉(xiāng)分治轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)同治。促使行政管理從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)同治轉(zhuǎn)變，需要將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個領(lǐng)域和全過程，把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的職能融入各級部門的常規(guī)職能之中，形成既管城又管鄉(xiāng)的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)的全域規(guī)劃、全域服務(wù)、全域管理。為此，要改變過去“重城輕鄉(xiāng)”的傳統(tǒng)觀念，打破“城鄉(xiāng)分治”、“鎮(zhèn)村分治”的體制障礙，按照全域規(guī)劃、全域管理、城鄉(xiāng)同治的思路，把各級政府部門的管理職能由城鎮(zhèn)向農(nóng)村延伸和覆蓋，尤其要把規(guī)劃、土地、交通、通信、科教、文化、環(huán)衛(wèi)、防疫、城管、水務(wù)、安全、消防等經(jīng)濟(jì)社會管理和公共服務(wù)職能由城鎮(zhèn)向農(nóng)村延伸，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一保護(hù)和統(tǒng)一管理，制定覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一政策，推動形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的城鄉(xiāng)一體的行政管理體制。今后凡新出臺的政策，除與土地承包、集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)等直接相關(guān)的外，均應(yīng)取消城鎮(zhèn)與農(nóng)村的區(qū)分，實(shí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)。
其次，建立城鄉(xiāng)一體的社區(qū)治理體系。長期以來，受城市偏向政策的影響，中國城市社區(qū)建設(shè)成效顯著，而農(nóng)村社區(qū)建設(shè)嚴(yán)重滯后。當(dāng)前，農(nóng)村社區(qū)普遍存在經(jīng)費(fèi)投入不足、公共設(shè)施落后、專業(yè)人員缺乏、管理體制不順等問題。為此，必須拋棄過去那種“重城輕鄉(xiāng)”的觀念，調(diào)整城市偏向的社區(qū)政策，著力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社區(qū)發(fā)展，建立城鄉(xiāng)一體的社區(qū)治理體系?，F(xiàn)階段，重點(diǎn)是加強(qiáng)農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)化管理。在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)迫農(nóng)民“上樓”，搞大拆大建。有條件的地區(qū)，可按照地域相近、規(guī)模適度、有利于整合公共資源的原則，因地制宜、積極穩(wěn)妥推進(jìn)“撤村建居”，分類分批建立農(nóng)村新型社區(qū)。要借鑒城市社區(qū)的管理模式和服務(wù)理念，加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)，加大對公共服務(wù)設(shè)施的投入力度，建立并完善社區(qū)服務(wù)中心和“一站式”服務(wù)大廳，不斷增強(qiáng)社區(qū)的服務(wù)功能，逐步把社區(qū)服務(wù)延伸到自然村落，切實(shí)提高農(nóng)村社區(qū)的綜合服務(wù)能力和水平。
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