家鄉(xiāng)的村干部說(shuō)，2016年，我們家鄉(xiāng)已經(jīng)“數(shù)字脫貧”了，一個(gè)重要的事實(shí)是低保指標(biāo)大大減少，農(nóng)民解釋說(shuō)“由于脫貧了，不再下達(dá)那么多低保指標(biāo)”。這引起了我調(diào)查的興趣，不過(guò)從實(shí)際來(lái)看，“數(shù)字脫貧”并不一定是壞事。就低保制度而言，農(nóng)村低保指標(biāo)大大減少并得到農(nóng)民普遍的認(rèn)可，表明政府過(guò)去高估了農(nóng)村的貧困面，家鄉(xiāng)農(nóng)村實(shí)際上的貧困面比較窄，低保制度真正結(jié)合地方實(shí)際有序運(yùn)行起來(lái)。
低保指標(biāo)減少了，低保滿意度提高了
農(nóng)村低保評(píng)定過(guò)去幾年曾經(jīng)成為“天下第一難事”，無(wú)論采用什么標(biāo)準(zhǔn)均引起很大的爭(zhēng)議，總不能使人滿意。沒(méi)有想到在家鄉(xiāng)的農(nóng)村，在2015年和2016年這兩年成為容易解決的問(wèn)題。這其中的奧秘，一個(gè)主要說(shuō)法是現(xiàn)在評(píng)選程序上公開(kāi)透明了，另一個(gè)村民代表則認(rèn)為主要是評(píng)定低保有更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)了，不再下給每一個(gè)村莊下低保指標(biāo)，而是采取“應(yīng)保盡保”政策。不符合條件的一律不給予低保，這樣就減少了絕大多數(shù)低保人口。
家鄉(xiāng)的村莊紅村是鄂東南一個(gè)貧困縣的一個(gè)農(nóng)村，距離城鎮(zhèn)30公里，全村人口2041人，1092畝土地，是典型的人多地少類型的農(nóng)村。農(nóng)村80%以上的勞動(dòng)力從事二三產(chǎn)業(yè)，主要是外出到廣東和浙江等地務(wù)工。經(jīng)過(guò)篩選，2016年農(nóng)村低保評(píng)定了15戶一共38人。比起前些年100個(gè)左右的低保指標(biāo)，2016年的低保指標(biāo)降低了三分之二，是不是農(nóng)村扶貧起效果了呢？不是。而是自上而下下達(dá)的低保指標(biāo)過(guò)多（作為一種財(cái)政資源），導(dǎo)致原來(lái)很多不符合條件的戶也納入低保戶。現(xiàn)在只有符合條件的才納入低保，應(yīng)保盡保。
現(xiàn)在的低保絕大多數(shù)是因病殘主要?jiǎng)趧?dòng)力喪失，家庭經(jīng)濟(jì)陷入困境，應(yīng)當(dāng)吃低保是共識(shí)。例如有一家人漢興，去年因大病，家庭主要男勞動(dòng)力去世，留下兩個(gè)老人、一個(gè)婦女和兩個(gè)小孩，這個(gè)家庭當(dāng)年就納入了低保，每個(gè)月可領(lǐng)到433元低保金。相對(duì)于過(guò)去，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)在的低保滿意度大大提高。
總結(jié)來(lái)說(shuō)，目前低保令人滿意有幾個(gè)重要原因：
第一，上級(jí)不給指標(biāo)，應(yīng)保盡保。村民代表評(píng)價(jià)說(shuō)，這兩年低保分配很公正，該保障的均保障了，做到不漏一戶。在原來(lái)下指標(biāo)評(píng)低保時(shí)，干部和群眾都把這些低保當(dāng)作資源，持有不要白不要的心態(tài)，多了絕不退給國(guó)家。應(yīng)保盡保時(shí)，則低保就能嚴(yán)格按照國(guó)家和地方的貧困標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的程序來(lái)評(píng)定，該享受。
第二，對(duì)于申請(qǐng)戶，村以一定的標(biāo)準(zhǔn)（國(guó)家和地方的結(jié)合）評(píng)定，這些標(biāo)準(zhǔn)主要是勞動(dòng)力，一個(gè)家庭如果失去了主要?jiǎng)趧?dòng)力（主要是男勞動(dòng)力），那么這個(gè)家庭就自然陷入貧困，成為低保戶。嚴(yán)格按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)往往是很難的，因?yàn)檗r(nóng)民外出務(wù)工和務(wù)農(nóng)的收入均難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是人均純收入低于2800元就可以納入低保，只要有一個(gè)勞動(dòng)力務(wù)工，家庭收入就高于貧困線。這次村里規(guī)定有兒子的老人不評(píng)低保，明確低保不是資助貧困老人的養(yǎng)老錢。
第三，嚴(yán)格程序和監(jiān)督，評(píng)選過(guò)程和評(píng)選結(jié)果公開(kāi)，村委會(huì)把低保評(píng)定結(jié)果張貼在村委會(huì)外墻上，讓全村人監(jiān)督。村民代表大會(huì)評(píng)選的結(jié)果要上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所并由縣民政局組織進(jìn)行核查。既然評(píng)定戶數(shù)較少，那么縣鄉(xiāng)政府就有組織能力進(jìn)行一家一戶的核查，防止不合格的低保戶的大量存在。我四叔家因買了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，今年就不再有評(píng)低保資格。
相對(duì)于過(guò)去，農(nóng)民對(duì)現(xiàn)在的低保滿意度大大提高。（資料圖）
低保亂象如何發(fā)生
村民代表回憶，低保在過(guò)去亂象叢生。那么是如何發(fā)生的呢？
筆者參加過(guò)一次評(píng)定低保的村民代表大會(huì)，體會(huì)到了這一點(diǎn)。2009年紅村低保評(píng)定制度是：上級(jí)給一定量的指標(biāo)，由村民代表大會(huì)評(píng)定低保戶，并向報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核通過(guò)。上級(jí)一共下?lián)?/span>94個(gè)低保指標(biāo)，一個(gè)低保人口一個(gè)月30多元，一年300多元，主要標(biāo)準(zhǔn)是要求農(nóng)民家庭均純收入低于490元。當(dāng)年評(píng)選用低保人口而不是低保戶。評(píng)定一共有二套方案：一不分解，嚴(yán)格按上級(jí)政策來(lái)評(píng)選，選出若干低保戶，該戶內(nèi)全部人口享受低保；二分解，選取一定的農(nóng)戶造冊(cè)作為名義的低保戶，然而實(shí)際上為照顧更多的家庭，把低保戶分解為低保人，也就是幾戶共享一個(gè)低保戶的錢。村民代表一致同意分解低保指標(biāo)，因?yàn)椤按蠹乙粯永щy，要照顧的人口很多”。
哪些家庭應(yīng)該享受，應(yīng)該分幾個(gè)指標(biāo)，名義低保戶（造冊(cè)上報(bào)）和實(shí)際低保人（村評(píng)定應(yīng)分配低保資金的“人口”）之間如何分低保資金，又是一個(gè)問(wèn)題，每年都有少數(shù)不按照約定分低保錢的低保戶。按照政策，低保應(yīng)當(dāng)評(píng)定給最困難的農(nóng)戶。國(guó)家收入標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)村很難實(shí)行，因此實(shí)際的做法是，把全村各個(gè)農(nóng)戶從高到低，按照順序排列，取最貧困的農(nóng)戶。農(nóng)民首先列舉出最貧困的家庭，一個(gè)20-30戶的村民小組一般有1-2戶，他們的家庭失去主要?jiǎng)趧?dòng)力，而負(fù)擔(dān)又比較重，他們理所應(yīng)當(dāng)評(píng)選低保。這樣的農(nóng)戶在全村8個(gè)村民小組大約有15戶左右，一共大約50個(gè)人口（低保戶人口偏少）。
其余多出的低保指標(biāo)，則難以分下去，但是低保指標(biāo)既然分到村里，村里沒(méi)有理由不分下去（這是爭(zhēng)取來(lái)的資金），各種各樣的地方標(biāo)準(zhǔn)就出來(lái)了。主要有福利性的低保、關(guān)系性的低保和維穩(wěn)型的低保。大量低保資金被作為一種治理資源被錯(cuò)配了。
福利性的低保最為普遍：農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)照顧老年人，減少他們的醫(yī)藥費(fèi)。許多老年人有慢性病，例如高血壓、糖尿病、結(jié)石病。應(yīng)當(dāng)照顧有多個(gè)子女讀大學(xué)的農(nóng)民。他們請(qǐng)求村里給一個(gè)低保，只要“低保證”，不要低保金。還有一些“合理”的理由：例如老干部為村莊做了貢獻(xiàn)，卻沒(méi)有保障，村要用低保對(duì)他們進(jìn)行一些照顧；集體無(wú)償占有農(nóng)戶土地修路，對(duì)于這些損失應(yīng)當(dāng)用低保進(jìn)行一些補(bǔ)償。
還有一些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)托關(guān)系戴帽下來(lái)的低保，應(yīng)當(dāng)保證，因?yàn)樗麄兓蛟S能為村莊爭(zhēng)取項(xiàng)目資源。
最后還有一些老上訪戶，為了穩(wěn)住他，就要用低保收買他們。種種變通造成了低保指標(biāo)怎么也不夠分。村干部困惱地說(shuō)，“雖然陽(yáng)新縣是湖北省低保最多的縣，我們村是陽(yáng)新縣低保指標(biāo)最多的村，然而再多的指標(biāo)也分不過(guò)來(lái)”。由于低保如何分配的共識(shí)實(shí)難以形成，最后操作空間很大，就形成了人人詬病低保，都不滿意，造成基層干群關(guān)系緊張的局面。
低保精準(zhǔn)如何可能
中央這幾年很重視精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)重要部分是如何精準(zhǔn)地識(shí)別出“貧困戶”，對(duì)貧困戶進(jìn)行脫貧的一個(gè)基礎(chǔ)措施是低保，保證其最基本的生活，不至于因天災(zāi)人禍而中斷。我對(duì)家鄉(xiāng)農(nóng)村低保制度實(shí)踐的調(diào)查表明，十年來(lái)低保制度有一個(gè)完善的過(guò)程。這就是從“下指標(biāo)”到“應(yīng)保盡保”的轉(zhuǎn)型過(guò)程。
陽(yáng)新縣一直是國(guó)家級(jí)的貧困縣，鄉(xiāng)村干部一直把它作為“財(cái)富”，因?yàn)椤柏毨Эh”意味著國(guó)家財(cái)政的幫扶，在各類資金上進(jìn)行傾斜。低保資金是其中的一項(xiàng)。國(guó)家為了照顧貧困地區(qū)，下達(dá)的低保指標(biāo)偏多，基層政府為了把低保指標(biāo)分下去，形成種種變通，導(dǎo)致低保評(píng)定有過(guò)大的操作空間，引發(fā)鄉(xiāng)村治理亂象，農(nóng)民對(duì)評(píng)低保相當(dāng)不滿意。
實(shí)際上，家鄉(xiāng)并不如想象地那樣窮。在過(guò)去，因?yàn)楦睾苌伲r(nóng)民生活非常貧困，農(nóng)民僅維持溫飽。在八十年代改革開(kāi)放之后，農(nóng)民就不斷地離開(kāi)土地。由于陽(yáng)新縣處于武漢南下浙江和廣東沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的交通要道上，借此便利，農(nóng)民很早就外出務(wù)工。農(nóng)民越來(lái)越普遍認(rèn)識(shí)到打工經(jīng)濟(jì)是解決農(nóng)民貧困的根本出路。
這一背景下，如果家里沒(méi)有能外出務(wù)工的勞動(dòng)力，僅僅依靠人均半畝承包地，農(nóng)民的家庭經(jīng)濟(jì)就會(huì)陷入貧困。因此國(guó)家提供的農(nóng)村低保應(yīng)當(dāng)給予哪些缺乏勞動(dòng)力，難以滿足家庭經(jīng)濟(jì)基本需要的家庭。
從紅村實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)保盡保的低保制度，應(yīng)當(dāng)是兜底性質(zhì)的。在農(nóng)民看來(lái)，致富奔小康主要是個(gè)人的事，而國(guó)家主要扮演兜底的角色。農(nóng)民對(duì)這兩年低保制度滿意度的提高，并不源于更多的低保指標(biāo)，而是要求更公正的低保評(píng)選制度，國(guó)家政策和村兩委確實(shí)幫助了需要幫助的人。
這樣低保兜底幫助農(nóng)民達(dá)到的收入水平就不可能很高，否則就有更多的處于一般經(jīng)濟(jì)水平的農(nóng)民要求獲得低保，導(dǎo)致低保制度瞄準(zhǔn)的偏離。在低保資金一定的情形下，低保面過(guò)大，意味著有限的低保資金被分散，真正貧困的農(nóng)戶所獲得的幫助就越少，貧困戶達(dá)到基本生活水平就越難，就越是偏離低保制度救助貧困的初衷。這是之前低保亂象形成的真正原因。
作者系華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：觀察者網(wǎng)
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