2016年11月，中辦國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》。
一、“三權分置”的提出
改革開放之初，在農村實行家庭聯產承包責任制，將土地所有權和承包經營權分設，所有權歸集體，承包經營權歸農戶，極大地調動了億萬農民積極性，有效解決了溫飽問題，農村改革取得重大成果。
現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權（以下簡稱“三權”）分置并行，著力推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。
“三權分置”是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律，展現了農村基本經營制度的持久活力。有利于明晰土地產權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益；有利于促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。
（一）指導思想
圍繞正確處理農民和土地關系這一改革主線，科學界定“三權”內涵、權利邊界及相互關系，逐步建立規范高效的“三權”運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度。優化土地資源配置，培育新型經營主體，促進適度規模經營發展，進一步鞏固和完善農村基本經營制度，為發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村提供堅實保障。
（二）基本原則
尊重農民意愿。堅持農民主體地位，維護農民合法權益，把選擇權交給農民，發揮其主動性和創造性，加強示范引導，不搞強迫命令、不搞一刀切。
守住政策底線。堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。
堅持循序漸進。充分認識農村土地制度改革的長期性和復雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經驗上升為制度安排。
堅持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創新，總結形成適合不同地區的“三權分置”具體路徑和辦法。
二、“三權分置”的內涵
（一）始終堅持農村土地集體所有權的根本地位(防土地兼并、兩極分化）
農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本，必須得到充分體現和保障，不能虛置。土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利（自物權）。農民集體是土地集體所有權的權利主體，在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用。通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。
農民集體有權依法發包集體土地，任何組織和個人不得非法干預。有權因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地。有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。承包農戶轉讓土地承包權的，應在本集體經濟組織內進行，并經農民集體同意。流轉土地經營權的，須向農民集體書面備案。集體土地被征收的，農民集體有權就征地補償安置方案等提出意見并依法獲得補償。
（二）嚴格保護農戶承包權（確保廣大農民基本生存權及平等分享土地發展權）
農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩定現有土地承包關系并保持長久不變。土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利（他物權，用益物權）。農村集體土地由作為本集體經濟組織成員的農民家庭承包，不論經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。
承包農戶有權占有、使用承包地，依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施，自主組織生產經營和處置產品并獲得收益。有權通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉土地。有權依法依規就承包土地經營權設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。承包土地被征收的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。
（三）加快放活土地經營權（促進農地資源優化配置、建設現代農業）
賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。在完善“三權分置”辦法過程中，要依法維護經營主體從事農業生產所需的各項權利，使土地資源得到更有效合理的利用。
經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益。有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地。承包農戶流轉出土地經營權的，不應妨礙經營主體行使合法權利。經承包農戶同意，可依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，并依照流轉合同約定獲得合理補償。經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，須經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面備案。
流轉土地被征收的，地上附著物及青苗補償費應按照流轉合同約定確定其歸屬。加強對土地經營權的保護，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體。支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地經營權抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。
三、“三權分置”的自我實施機制
落實“三權分置”要堅持市場導向，健全自我實施保障機制。農村土地“三權分置”是繼家庭聯產承包責任制后的又一制度創新，兩者一脈相承，都是在總結農民群眾實踐基礎上逐步轉化為全國性政策。同時，由于兩大制度創新產生和實施的歷史背景、時代條件不同，在落實“三權分置”過程中，一定要堅持市場導向，著力健全促進其自我實施的體制機制，確保充分發揮政策創設的積極作用。
“三權分置”源于市場經濟環境下實踐需求的推動。上世紀七、八十年代實行聯產承包責任制，處于計劃經濟時代，無論是改革前的生產隊還是改革初期的承包農戶，其農業生產經營行為都附屬于計劃種植、統購統銷的宏觀調控。“三權分置”孕育于社會主義市場經濟環境，其實質是典型的誘致性制度變遷。在承包地流轉形成的“三權分置”格局中，流出承包地的農戶可以獲得租金收入，并因其勞動力的解放而獲得非農就業收入；新型主體則可以通過擴大經營規模提升農業效益，在同樣的承包土地上獲得比支付租金更高的農業生產經營收入。
實踐中，“三權分置”最早在經濟發達地區出現也說明了這一點。如上世紀九十年代中期，浙江一些地區就已經給新型經營主體發放流轉土地他項權證，在山東棗莊等一些農村改革試驗區也給流入方發放流轉土地使用權證。因此，如果說承包制率先在比較貧困的農村突破，是因為太窮太苦，受生活所逼、鋌而走險，主要體現社會發展規律的話；“三權分置”最早在經濟發達地區出現，則是因為非農就業機會多多，是市場配置資源的必然結果，主要體現了市場規律的作用。
實施“三權分置”的政策取向是發揮市場在農地資源配置中的主導作用。實行家庭聯產承包責任制，“兩權分離”的實施，主要是農村集體經濟組織內部的事情，由農民群眾按照國家法律政策平均承包集體土地，更多地體現了農村集體經濟組織內部生產資料分配的公平性。實行“三權分置”，是以“兩權分離”機制的確立為前提，其創新之處主要在于賦予經營權相對獨立的權能，并允許各類市場主體按照競爭法則配置土地經營權，以推進農地資源的優化配置，促進土地適度規模經營和現代農業發展。經營權的放活，則超越了傳統集體社區的邊界，只要給的流轉價格合適，無論是否本集體經濟組織成員，都可以流轉到土地經營權發展農業生產。
落實“三權分置”要著力健全市場導向的自我實現機制。“三權分置”源于市場經濟環境下的實踐需求推動，政策目標是促進農地資源的優化配置，我們落實“三權分置”也一定要堅持市場導向，著力健全相關保障制度，為其自我實施創造良好的外部環境。
第一，就流轉內容而言，經營權的權能多少應由市場主體自行決定。與農戶承包權權能由法律規定不同，經營權的權利內容應由流轉雙方協商確定。這主要是因為，不同經營主體利用流入土地從事的產業不同，對土地租期、改善農田設施、培肥地力等方面的要求各異，國家不可能通過整齊劃一的方式規定所有經營主體獲得的經營權內容。把權力交給市場，讓雙方通過簽訂流轉合同來約定，以適應農業生產實踐對土地權能需求的豐富性、多樣性。因此，政府也不宜直接頒發經營權證書，因為我們不可能設計一個包羅萬象的證書式樣，可以涵蓋成千上萬新型主體的各種需求。到底流轉多少權能，讓流轉雙方自己權衡，流轉的權能少，租金就可能低一些，流轉的權能多，租金就可能高一些。
第二，就流轉進程而言，承包土地經營權流轉率多高要遵循市場規律。我們搞承包制，實行“兩權分離”，強調的是公平，遵循的是公開、公平、公正的原則。在實施時就要求步調一致，充分保障農戶的土地承包經營權。實行“三權分置”，強調是效率，遵循自愿、有償、協商的原則。在實施時，就要堅持因地制宜、因勢利導，體現差異性、多樣性，不能依靠行政命令，要求某地在什么時候達到多高的流轉比率，更不能要求流轉率達到100%。
第三，政府的任務主要是做好制度設計和權利保護工作。強調市場機制在落實“三權分置”中的主導作用，并不是說政府在其中無所作為。實施“三權分置”需要政策法律的保障和引導。要盡快完善土地承包相關法律政策，維護好農民土地集體所有權、農戶土地承包權，在此基礎上平等保護流入方依流轉合同取得的土地經營權。同時，要通過健全土地經營權流轉市場、培育市場中介組織等方式，為流轉雙方提供信息發布、政策咨詢、價值評估等服務，為“三權分置”的有序實施提供重要保障。
來源：根據報告“我國農村土地制度三權分置改革”整理
（作者：農業部農村經濟體制與經營管理司副司長）
中國鄉村發現網轉自：微信號 新三農
(掃一掃，更多精彩內容！)
