2016年11月，中辦國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》。
一、“三權(quán)分置”的提出
改革開放之初，在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分設(shè)，所有權(quán)歸集體，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶，極大地調(diào)動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民積極性，有效解決了溫飽問題，農(nóng)村改革取得重大成果。
現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“三權(quán)”）分置并行，著力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。
“三權(quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的持久活力。有利于明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護(hù)農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)益；有利于促進(jìn)土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
（一）指導(dǎo)思想
圍繞正確處理農(nóng)民和土地關(guān)系這一改革主線，科學(xué)界定“三權(quán)”內(nèi)涵、權(quán)利邊界及相互關(guān)系，逐步建立規(guī)范高效的“三權(quán)”運(yùn)行機(jī)制，不斷健全歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。優(yōu)化土地資源配置，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，進(jìn)一步鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供堅(jiān)實(shí)保障。
（二）基本原則
尊重農(nóng)民意愿。堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，加強(qiáng)示范引導(dǎo)，不搞強(qiáng)迫命令、不搞一刀切。
守住政策底線。堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)性地位，堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系，不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了。
堅(jiān)持循序漸進(jìn)。充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地制度改革的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)改革，由點(diǎn)及面開展，不操之過急，逐步將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為制度安排。
堅(jiān)持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異，鼓勵(lì)進(jìn)行符合實(shí)際的實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新，總結(jié)形成適合不同地區(qū)的“三權(quán)分置”具體路徑和辦法。
二、“三權(quán)分置”的內(nèi)涵
（一）始終堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)的根本地位(防土地兼并、兩極分化）
農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的根本，必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置。土地集體所有權(quán)人對(duì)集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利（自物權(quán)）。農(nóng)民集體是土地集體所有權(quán)的權(quán)利主體，在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)農(nóng)民集體對(duì)承包地發(fā)包、調(diào)整、監(jiān)督、收回等各項(xiàng)權(quán)能，發(fā)揮土地集體所有的優(yōu)勢(shì)和作用。通過建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織民主議事機(jī)制，切實(shí)保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保農(nóng)民集體有效行使集體土地所有權(quán)，防止少數(shù)人私相授受、謀取私利。
農(nóng)民集體有權(quán)依法發(fā)包集體土地，任何組織和個(gè)人不得非法干預(yù)。有權(quán)因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損等特殊情形依法調(diào)整承包地。有權(quán)對(duì)承包農(nóng)戶和經(jīng)營(yíng)主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長(zhǎng)期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的，應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行，并經(jīng)農(nóng)民集體同意。流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，須向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒?。集體土地被征收的，農(nóng)民集體有權(quán)就征地補(bǔ)償安置方案等提出意見并依法獲得補(bǔ)償。
（二）嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)（確保廣大農(nóng)民基本生存權(quán)及平等分享土地發(fā)展權(quán)）
農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利（他物權(quán)，用益物權(quán)）。農(nóng)村集體土地由作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，不論經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。任何組織和個(gè)人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要充分維護(hù)承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能。
承包農(nóng)戶有權(quán)占有、使用承包地，依法依規(guī)建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品并獲得收益。有權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或限制其流轉(zhuǎn)土地。有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護(hù)承包地獲得相關(guān)補(bǔ)貼。承包土地被征收的，承包農(nóng)戶有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償，符合條件的有權(quán)獲得社會(huì)保障費(fèi)用等。不得違法調(diào)整農(nóng)戶承包地，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。
（三）加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（促進(jìn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)）
賦予經(jīng)營(yíng)主體更有保障的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期。在完善“三權(quán)分置”辦法過程中，要依法維護(hù)經(jīng)營(yíng)主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的各項(xiàng)權(quán)利，使土地資源得到更有效合理的利用。
經(jīng)營(yíng)主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并獲得相應(yīng)收益。有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件優(yōu)先續(xù)租承包土地。承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，不應(yīng)妨礙經(jīng)營(yíng)主體行使合法權(quán)利。經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可依法依規(guī)改良土壤、提升地力，建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施，并依照流轉(zhuǎn)合同約定獲得合理補(bǔ)償。經(jīng)營(yíng)主體再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)或依法依規(guī)設(shè)定抵押，須經(jīng)承包農(nóng)戶或其委托代理人書面同意，并向農(nóng)民集體書面?zhèn)浒浮?
流轉(zhuǎn)土地被征收的，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)按照流轉(zhuǎn)合同約定確定其歸屬。加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流向種田能手和新型經(jīng)營(yíng)主體。支持新型經(jīng)營(yíng)主體提升地力、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、依法依規(guī)開展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資。鼓勵(lì)采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營(yíng)方式，探索更多放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效途徑。
三、“三權(quán)分置”的自我實(shí)施機(jī)制
落實(shí)“三權(quán)分置”要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，健全自我實(shí)施保障機(jī)制。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的又一制度創(chuàng)新，兩者一脈相承，都是在總結(jié)農(nóng)民群眾實(shí)踐基礎(chǔ)上逐步轉(zhuǎn)化為全國(guó)性政策。同時(shí)，由于兩大制度創(chuàng)新產(chǎn)生和實(shí)施的歷史背景、時(shí)代條件不同，在落實(shí)“三權(quán)分置”過程中，一定要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，著力健全促進(jìn)其自我實(shí)施的體制機(jī)制，確保充分發(fā)揮政策創(chuàng)設(shè)的積極作用。
“三權(quán)分置”源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下實(shí)踐需求的推動(dòng)。上世紀(jì)七、八十年代實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，無(wú)論是改革前的生產(chǎn)隊(duì)還是改革初期的承包農(nóng)戶，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為都附屬于計(jì)劃種植、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的宏觀調(diào)控?！叭龣?quán)分置”孕育于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，其實(shí)質(zhì)是典型的誘致性制度變遷。在承包地流轉(zhuǎn)形成的“三權(quán)分置”格局中，流出承包地的農(nóng)戶可以獲得租金收入，并因其勞動(dòng)力的解放而獲得非農(nóng)就業(yè)收入；新型主體則可以通過擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模提升農(nóng)業(yè)效益，在同樣的承包土地上獲得比支付租金更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入。
實(shí)踐中，“三權(quán)分置”最早在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)也說明了這一點(diǎn)。如上世紀(jì)九十年代中期，浙江一些地區(qū)就已經(jīng)給新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放流轉(zhuǎn)土地他項(xiàng)權(quán)證，在山東棗莊等一些農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)也給流入方發(fā)放流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)證。因此，如果說承包制率先在比較貧困的農(nóng)村突破，是因?yàn)樘F太苦，受生活所逼、鋌而走險(xiǎn)，主要體現(xiàn)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的話；“三權(quán)分置”最早在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)，則是因?yàn)榉寝r(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)多多，是市場(chǎng)配置資源的必然結(jié)果，主要體現(xiàn)了市場(chǎng)規(guī)律的作用。
實(shí)施“三權(quán)分置”的政策取向是發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)地資源配置中的主導(dǎo)作用。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，“兩權(quán)分離”的實(shí)施，主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的事情，由農(nóng)民群眾按照國(guó)家法律政策平均承包集體土地，更多地體現(xiàn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部生產(chǎn)資料分配的公平性。實(shí)行“三權(quán)分置”，是以“兩權(quán)分離”機(jī)制的確立為前提，其創(chuàng)新之處主要在于賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)能，并允許各類市場(chǎng)主體按照競(jìng)爭(zhēng)法則配置土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以推進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。經(jīng)營(yíng)權(quán)的放活，則超越了傳統(tǒng)集體社區(qū)的邊界，只要給的流轉(zhuǎn)價(jià)格合適，無(wú)論是否本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，都可以流轉(zhuǎn)到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
落實(shí)“三權(quán)分置”要著力健全市場(chǎng)導(dǎo)向的自我實(shí)現(xiàn)機(jī)制?！叭龣?quán)分置”源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的實(shí)踐需求推動(dòng)，政策目標(biāo)是促進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，我們落實(shí)“三權(quán)分置”也一定要堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，著力健全相關(guān)保障制度，為其自我實(shí)施創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
第一，就流轉(zhuǎn)內(nèi)容而言，經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能多少應(yīng)由市場(chǎng)主體自行決定。與農(nóng)戶承包權(quán)權(quán)能由法律規(guī)定不同，經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容應(yīng)由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定。這主要是因?yàn)?，不同?jīng)營(yíng)主體利用流入土地從事的產(chǎn)業(yè)不同，對(duì)土地租期、改善農(nóng)田設(shè)施、培肥地力等方面的要求各異，國(guó)家不可能通過整齊劃一的方式規(guī)定所有經(jīng)營(yíng)主體獲得的經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容。把權(quán)力交給市場(chǎng)，讓雙方通過簽訂流轉(zhuǎn)合同來(lái)約定，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐對(duì)土地權(quán)能需求的豐富性、多樣性。因此，政府也不宜直接頒發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，因?yàn)槲覀儾豢赡茉O(shè)計(jì)一個(gè)包羅萬(wàn)象的證書式樣，可以涵蓋成千上萬(wàn)新型主體的各種需求。到底流轉(zhuǎn)多少權(quán)能，讓流轉(zhuǎn)雙方自己權(quán)衡，流轉(zhuǎn)的權(quán)能少，租金就可能低一些，流轉(zhuǎn)的權(quán)能多，租金就可能高一些。
第二，就流轉(zhuǎn)進(jìn)程而言，承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)率多高要遵循市場(chǎng)規(guī)律。我們搞承包制，實(shí)行“兩權(quán)分離”，強(qiáng)調(diào)的是公平，遵循的是公開、公平、公正的原則。在實(shí)施時(shí)就要求步調(diào)一致，充分保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。實(shí)行“三權(quán)分置”，強(qiáng)調(diào)是效率，遵循自愿、有償、協(xié)商的原則。在實(shí)施時(shí)，就要堅(jiān)持因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，體現(xiàn)差異性、多樣性，不能依靠行政命令，要求某地在什么時(shí)候達(dá)到多高的流轉(zhuǎn)比率，更不能要求流轉(zhuǎn)率達(dá)到100%。
第三，政府的任務(wù)主要是做好制度設(shè)計(jì)和權(quán)利保護(hù)工作。強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制在落實(shí)“三權(quán)分置”中的主導(dǎo)作用，并不是說政府在其中無(wú)所作為。實(shí)施“三權(quán)分置”需要政策法律的保障和引導(dǎo)。要盡快完善土地承包相關(guān)法律政策，維護(hù)好農(nóng)民土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包權(quán)，在此基礎(chǔ)上平等保護(hù)流入方依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。同時(shí)，要通過健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、培育市場(chǎng)中介組織等方式，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢、價(jià)值評(píng)估等服務(wù)，為“三權(quán)分置”的有序?qū)嵤┨峁┲匾Ｕ稀?
來(lái)源：根據(jù)報(bào)告“我國(guó)農(nóng)村土地制度三權(quán)分置改革”整理
（作者：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司副司長(zhǎng)）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號(hào) 新三農(nóng)
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