糧食庫存爆滿，新糧難進，老糧出不去；國產糧進倉庫，進口糧進市場——這已成為當前農業領域最突出的矛盾。
在此背景下，中央農村工作會議將農業供給側改革提上日程，即改變目前生產與需求脫節、糧食流通政府收儲取代市場機制的局面。2016年是非常關鍵的一年。國務院參事、國家發改委原副主任杜鷹透露，矛盾焦點亦即改革重點——在糧食收儲、補貼制度的改革方面，“市場定價、價補分離”的思路已定，并寫進今年中央“一號文件”。“能不能走出去，看今年。”杜鷹日前在“清華三農論壇2016”上表示。
“清華三農論壇”是清華大學中國農村研究院的年度論壇，一般于每年的中央農村工作會議后召開。清華農研院于2011年底成立，由中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文掛帥任院長，中央財經領導小組辦公室副主任韓俊等任副院長，云集了“三農”職能部門的主要負責人以及“農口”核心智囊。每年的“清華三農論壇”成為政策信號傳遞以及“三農”政策研討的重要平臺。
1月9日召開的“清華三農論壇2016”上，陳錫文、韓俊、杜鷹以及農業部農業貿易促進中心主任倪洪興等人，都就國內外價差、糧食收儲補貼制度改革、農業結構調整等焦點問題發表了自己的看法。
從決策層釋放的信號來看，改革決心已下。但是，如收儲補貼制度，“價格下調多少？補多少？怎么補，各部門有不同意見。”杜鷹表示。
而農業結構如何調整？在糧食以及畜牧業等相當多農產品中國都沒有比較優勢的情況下，農業要怎么走？也尚待尋找出路。
形勢嚴峻
當前糧食矛盾最突出是玉米，玉米臨時收儲搞不下去了已是共識。
杜鷹表示，他去年到東北做了調研。到2015年11月底，東北四省的玉米庫存達到歷史最高點，“夠全國一年的玉米消費量。”而聯合國糧農組織確定的糧食庫存消費比安全線是17%-18%。
他接著表示，這些玉米80%是按照國家厘定的臨時收儲價格收的。2008年以來，玉米臨儲價格提高了60%，產量則提高了40%，“增產玉米基本全部被國家糧庫吃盡”，形成了所謂的“政策市”。目前，東北處于新糧難進、老糧出不去的狀態。有三分之一老糧存放于臨時倉儲設施中，“陳化、變質幾率、安全隱患很大”。
由于玉米大部分進了國庫，國家又要求順價銷售，導致整個產業鏈的危局。“東北玉米加工全部慘淡經營。玉米原料成本高于加工企業可承擔的。”杜鷹說。
與此同時，進口玉米及其替代品嚴重沖擊市場。在中國玉米價格因“政策市”不斷提升時，國際玉米價格卻一路下滑。杜鷹表示，2015年，玉米國內外價差每噸又擴大了270元，至660元，即每斤相差3毛3分錢。糧食價格較之于“分”，這一價差可謂巨差。
2015年9月，中國首次較大幅度地下調了玉米臨時收儲價格，從每斤1.12元降至1元。即便如此，國內價格也遠高于國外。目前，玉米配額內進口價格大約是每斤七毛六。
據海關總署統計，2015年前11個月，包括大豆在內的中國糧食進口已達到1.18億噸，同比增長達27%。中國進口玉米約460萬噸；幾乎沒有關稅保護的大麥，進口則高達1027.6萬噸，高粱進口達984.4萬噸，玉米酒糟進口達640.1萬噸。
2015年，中國糧食實現“十二連增”，糧食總產量達到12429億斤。進口創新高的同時，國產糧很多只能進國庫。除了價差因素，陳錫文認為，這顯示了國產糧食供給和市場需求的不匹配，“現有國產供給中，有1000億斤是無效供給。”
韓俊總結，玉米現在的困局就是典型的市場失靈案例。“改革方向非常清楚，讓市場恢復活力”。
進口沖擊有多嚴重
不過，雖然糧食國內外價差引致的矛盾全面爆發，如何認識這一現象，意見仍不一致。
陳錫文認為，“價差不是不能邁出去的坎”。他表示，眼下的高價差是政府托市收購、國際糧價大幅下跌、國際航運價格下跌、匯率等多種因素的綜合結果。現在說的價差是關稅配額內的價差。而稻谷、小麥、玉米三大主糧，關稅配額外的進口有65%的關稅，課稅后價格并不比國內便宜，“不用那么大的恐慌”。
但在一些研究人士看來，價差因素并非周期性、短期的，而是長期性的。而所謂的關稅壁壘，能提供的保護也非常有限。
在1月9日下午的分論壇討論時，農業部農業貿易促進中心主任倪洪興提出，農業是高度依賴自然資源的產業，土地經營規模決定了農業基礎競爭力。隨著中國進入新發展階段，勞動力、土地和環境保護、質量安全成本的顯性化和不斷提高，中國農業進入了成本快速上漲時期，大宗農產品生產成本必然與瑞士、日本和韓國的水平趨于接近，與美國、加拿大和澳大利亞等主要出口國的差距不斷拉大，基于成本之上的國內糧食市場均衡價格與國際市場價格差距擴大的趨勢不可逆轉，“這是個長期趨勢”。
他表示，不同于日本，中國入市時，并沒有爭取到農產品的高關稅保護，“中國農業實際上已經非常開放”。中國農產品進口的平均關稅水平只有15.2%，只有世界平均水平的四分之一，最高的關稅只有65%；而日本農產品進口平均關稅水平約為42%，如稻米，則可征收數倍的關稅。
匯率對中國農產品競爭力的確造成了影響，但匯率變化本身也是比較優勢和競爭力變化的體現。
他稱，配額管理農產品相當于有兩層天花板，配額內稅后價為第一層，配額外稅后價為第二層。目前三大谷物國內價格都已經頂破第一層天花板，玉米在特定時段已經頂破第二層天花板，“大米和小麥頂破第二層天花板將在‘十三五’末成為常態。”
而大豆、大麥、高粱、木薯、玉米酒糟實行單一關稅，只有一層天花板，多數情況下國內成本價已經頂破天花板。“天花板效應不僅來自同類產品，也來自替代品進口”。
如何改革？
如此情形之下，不改肯定不行。“解決‘三農’問題必須靠改革。”韓俊說。
陳錫文表示，今年要推進糧食供給制度方面的改革。這一輪改革至少要實現四個重要目標：第一個是必須擋住進口，關鍵是把國內價格降下來，能夠頂住進口沖擊；第二，是新庫存不能再增加；第三，放活市場，形成多元化主體、多渠道的流通；第四，給農民合理補貼， “這個過程不能讓農民太吃虧”。他強調，無論如何不能出現“大起大落”，“現在看糧食多了一點，說句實在話，要減下去快”。
雖然各部門還未就具體改革方案達成共識，杜鷹認為，有幾個基本點，一是價格必須貼近市場，“這樣庫里糧食才出得去，外面才進不來”，要把整個產業鏈搞活。他認為，玉米市場價格降到每斤0.76元-0.80元之間，是比較合理的。而給農民的補貼，“至少要彌補種糧成本”，據價格部門計算，包括土地和勞動力成本，玉米成本在每斤一塊錢上下。
怎么補？杜鷹不贊成在玉米上推行目標價格政策，即政府不收儲，將所定目標價格與市場價格之間的差價補貼給農民，這要求核算每戶玉米種植面積或產量。“如果玉米也搞目標價格，會把地方政府累死。”他建議，邁過受WTO規則限制扭曲市場的黃箱補貼政策，直接向綠箱、藍箱政策邁進。比如，可以考慮設定旱地綜合補貼，將對玉米和大豆的補貼統籌考慮。在東北許多地方，這兩種作物是輪作的。
陳錫文此前也表達過，將黃箱補貼改為綠箱補貼的思路。
杜鷹還表示，必須采取非常規手段，放棄順價銷售，盡快卸庫。“否則那么大庫存在那，國內、國際價格永遠起不來”，糧食一旦陳化會造成巨大潛虧。
而怎么調結構？調減玉米后種什么？如果轉向種水稻、小麥，又會加劇這些品種的過剩，成為下一個玉米。一位農口智囊告訴財新記者，這是目前最難的事情，既不能靠政府行政命令，而依靠市場調節怎么實現？怎么將機制、產業鏈建起來，難度也很大。
但無論如何，糧食流通改革反反復復、一次次折返，終成困局。國際市場倒逼之下，市場化改革的共識已經基本形成。
韓俊表示，“城里人需要什么，農民就生產什么，這就是農業結構性調整”。與此同時，必須減少農民，讓農民工順利進城，“沒有戶籍制度改革、公共服務改革，就無法順利實現人口流動，調節資源配置”。
中國鄉村發現網轉自：財新網（記者 汪蘇）
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