2016年10月，中辦、國辦印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。從改革開放之初，農村土地所有權和承包權的“兩權分立”，到如今將經營權從承包權中獨立出來的“三權分置”，或將在中國經濟深化供給側結構性改革的發展新常態下，再次激活中國“三農”的積極性，從而最大限度地提升中國農業的競爭力。
在第一次“兩權分立”后，中國農民的生產積極性得到極大的激勵，中國農業的生產潛力得到極大釋放，中國農村的生活水平得到極大提升，在相當長一段時間內，讓中國農業與工業、服務業一同成為助推中國經濟快速發展的重要動力，但隨著市場經濟在中國大地特別是東南沿海地區的蓬勃發展，廣大內陸農村的主要勞動力紛紛離開農業生產，以農民工的身份加入到建筑、制造、服務等二三產業，使得農業、特別是農村土地面臨勞動力人口流失、生產要素供需失衡的局面，原本被承包的土地不斷被閑置、撂荒，而隨著城市人口的不斷增加，對于農產品的需求卻在持續擴大，這也就形成了農產品需求與供給兩側的不對稱發展。
同時，許多對農業發展潛力深具信心的投資者和企業家，在中央連續多年“一號文件”的鼓勵下，也紛紛開始關注和嘗試農業領域的投資機會，希望通過資本的投入推動農業轉型升級、通過科技的結合提升農業生產效率。但在具體實施過程中也遇到了一些因為政策不明確而帶來的困難，比如在進行承包權流轉過程中，由于承包權主體與經營權主體的角色混合，當土地在進行流轉時，承包人與集體所有權人之間、承包人與具體經營流轉對象之間，在法理上缺少必要依據，在發生流轉費用糾紛、集體土地改變用途等事件中，難免出現對經營流轉對象的權益缺少保護，導致有實力有能力經營農村土地的投資者望而卻步的現象，不能將農村土地的潛力做最大化發揮，進而損及農地集體所有者與承包者的權益。另外，部分離開農村土地的農民，由于承包權與經營權分屬不清，擔憂流轉后失去在集體土地承包流轉過程中的權益，寧可讓土地閑置、撂荒，也不愿意參加流轉，或者因土地價值差異，少量流轉費用缺少對農民承包流轉的吸引力，導致土地閑置、撂荒。
而此次推出的完善農村土地所有權、承包權、經營權分置辦法，進一步明確了農民對農村土地的權屬細節，將經營權明確為農村土地的一種獨立權屬，有利于堅定農民通過對經營權的獨立處置、提升農村土地利用率的信心，也有利于保護投資者對農村土地長期穩定合理化流轉的信心，進一步維護農民的利益，也進一步鞏固投資者的利益。在一定程度上解決了農民在承包農村土地并再流轉后，是否仍然擁有集體農地的承包話語權的問題，也在一定程度上解決了投資者在流轉農村土地后，是否直接承擔集體農地的承包責任的問題。雖然在“三權分置”的過程中，還可能有這樣或那樣的未決細節需要深究落實，但至少在農村集體土地改革的頂層設計上，制定了較為明確的方向和思路。
一旦將農地經營權與承包權分離，那么農地的權屬就更加清晰，農民雖然離開土地務工，但仍然是農地所屬集體的成員，仍然享有本集體農地承包的權益，而分離的經營權可以作為一種獨立的農地權屬以市場化方式流轉給看好農地發展潛力的投資者，同時，投資者得到流轉的農地經營權后，并不直接涉及該農地的承包權，因此不需要在面對農地集體所有者時缺乏理直氣壯的依據，農民可以直接自主享有所承包土地的經營權轉讓收益，而投資者也只需要針對農地經營權進行商洽。
在農業生產規模化的今天，傳統的小農經營模式，已然無法滿足農業生產力提升的需要，甚至對農業生產力的進一步釋放形成局限或阻礙作用，因此投資者在尋求通過整合土地資源規模、提高農業生產科技含量等方式加快傳統小農經營模式的轉型升級、提升農業生產勞動效率，但當農地承包權與經營權混合一體時，農民流轉就必須將全部權益整體付出，即不再享有該農村集體土地的承包權益，而承接農地流轉的投資者一并接續流轉出的全部權益、即使該投資者并不屬于該農地所屬的所有權集體，那么在現有的農村集體土地法律法規體制下，就隱藏了諸多潛在利益沖突，比如一旦流轉后的農民打算回鄉，但是否還有農地其他承包權利，或是，一旦農村集體打算改變相關農地的用途、投資者是否有權參與相關決策和補償協商?
在一系列不確定因素的困擾下，目前擁有農地承包權的農民在離鄉務工時，不便或不敢將土地流轉，或者就是將土地流轉全權委托給農村集體處置，自身權益無法得到切實有效的保護，而有意擴大農地生產經營的投資者，同樣不便或不敢承接土地流轉，或者只能與農村集體或在農村集體的協助下與農民達成缺乏法律法規依據的模糊協議。
但如果農地的承包權與經營權明確分立，農地的經營權就成為一項獨立可交易的權屬，既可以直接進行流轉或出租并得到法律的保護，同樣可以將該權屬進行抵押、轉移乃至證券化，比如連片土地的承包農民，即使不屬于同一農村集體但仍然可將連片土地的經營權打包并通過信托計劃、集合權益計劃等金融創新產品，整合為規模化土地資源，并委托他人進行總體管理。農民享受權屬增值收益，既可以提高農民在經營權處置方面的收入，也可以突出農民在收益中的主體地位，同時還可以通過集中整合實現農業生產的規模化，便于機械化、信息化、科技化農業生產方式的推廣利用。
目前，包括農業在內的中國經濟正在深化供給側結構性改革，所謂“供給側結構性改革”與之前提出的“供給側改革”有“結構性”三字之差，而恰恰是這三字之差，說明了在經濟發展轉型升級的過程中，改革從粗放型向集約型的轉變，“供給側改革”可以簡單理解為供給與需求之間失衡，單純抑制供給就可以逐步恢復供需平衡，而“供給側結構性改革”，則彰顯出目前供給與需求之間不僅僅存在簡單的數量失衡，而且還存在更為嚴重的質量失衡，是落后供給的過剩與高附加值需求的缺口之間的矛盾，落實到中國農業領域，就是一邊是農民高成本低附加值的農產品供給無法滿足市場低成本高附加值的農產品需求，另一邊是外國廉價農產品大舉進占中國市場，農民始終承擔高風險低收益的經營與生存壓力，而這一壓力無疑也是農民進城務工、放棄農業生產甚至閑置撂荒農地的無形推手。
如果分離獨立的農地經營權重新進行打包整合，就意味著可以在法律法規的保護框架下，以市場化公允的估值水平，引入與農地經營權對等的增量資本、盤活農地經營權的存量資源，有益于提升農民承包權的價值、提高農民切實收益，特別有益于在老少邊窮地區的減貧甚至脫貧工作，有益于推動農業生產的規模化、現代化、信息化、科技化、金融化、產業化，降低農業生產的周期性風險，提高農業生產的常態化收益。
中國農業的供給側結構性改革方興未艾、如火如荼，這一事關中國數億農民最廣大根本利益的系統性改革雖然起步艱難，但通過包括農地“三權分置”在內的系列頂層設計的陸續出臺，必將為中國農業的未來指明發展的方向。
作者系香頌資本執行董事
中國鄉村發現網轉自:中國農村網
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