土地制度改革在供給側結構性改革中舉足輕重，這不僅由于土地仍然是“財富之母”，是經濟活動不可或缺的基本要素和物質載體，更由于經濟發展中的一些結構性問題、深層次矛盾，如城鄉二元結構、產業空間同構、土地財政依賴、房產市場分化、地方債務風險等，與土地供給低效、土地制度不善直接相關。盡管改革取向早已明確，但由于土地問題的基礎性、根本性和復雜性，有關土地制度的改革探索仍步履維艱。在此背景下，近日經中央全面深化改革領導小組和國務院審定、國土資源部印發的《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（以下簡稱《意見》），甫一推出便備受關注。可以說，《意見》在市場化配置城鎮用地上邁出了實質性的一步，是土地供給側結構性改革的重要突破。
一、富有“含金量”的制度創新
改革開放以來，我國城鎮化進程加快，城鎮建設用地規模迅速擴張。受粗放、外延式發展方式和用地方式影響，現有城鎮建設用地中低效用地十分普遍。
所謂城鎮低效用地再開發，就是針對布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地，通過制度創新和深化改革，促進建設用地再開發，推動城鎮更新改造，以提升城鎮用地的人口、產業承載能力，提高城鎮用地產出率和利用效益。按照《意見》要求，低效用地改造開發的具體范圍，包括國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地，不符合安全生產和環保要求的用地，“退二進三”產業用地，規劃確定改造的老城區、城中村、棚戶區、老工業區等。
《意見》并非憑空臆造，而是在深入總結近年來部分省市試點探索的基礎上提出的。2009年，廣東省在國土資源部支持下開展了以“三舊”（舊城鎮、舊工廠、城中村）改造為主要內容的城鎮低效用地再開發試點，作為應對國際金融危機沖擊的重大舉措；2013年，試點增加了浙江、江蘇、上海等省市，進一步探索可復制、可推廣的經驗。幾年來的試點探索取得了重要進展，顯示了制度創新的巨大效應。
首先，有力促進了土地節約集約利用，增加了城鎮建設用地的有效供應，緩解了建設與保護的矛盾。城鎮低效用地再開發，一方面盤活了低效存量用地，釋放出大量的用地空間，另一方面相應減少了對農用地特別是耕地的占用，實現了保障與保護的統一。據廣東省調查統計，全省城鎮低效用地370多萬畝，改造后可節約土地超過100萬畝，相當于全省4年的新增建設用地規模。廣東2009年以來已實施“三舊”用地改造54.67萬畝，其中完成改造項目5003個，面積29萬畝；正在改造項目3819個，面積25.67萬畝；平均節地率達到47.24%。浙江省2014年以來累計完成城鎮低效用地再開發項目4941個，面積18.96萬畝，改造后工礦倉儲用地平均容積率從0.7提高到1.5，商服用地平均容積率從1.2提高到1.9，平均節地率在50%左右。
其次，帶動了社會資本投資，促進了產業結構優化升級，培育了發展新動能。城鎮土地的再開發和高效利用，除釋放出新產業、新業態發展的用地空間外，往往還伴隨著資本、勞動力、科技等要素的追加投入，伴隨著傳統產業升級和結構調整，并通過土地級差收益的顯化為企業發展注入新的活力和動力，從而發揮穩增長、調結構的乘數效應。截至目前，廣東省已累計投入改造資金1.03萬億元，其中社會資本投資約占8成；已完成的改造項目中，產業結構調整約占70%，一大批規模小、效益差、能耗大的企業被低能耗、低污染、高附加值的優質項目或者“互聯網+”、健康醫療等新產業、新業態所替代。浙江省以“畝產效益綜合評價”為基礎配置土地，倒逼企業進行技術改造和產業轉型,工礦倉儲用地畝均投資強度從112萬元提高到257萬元、畝均產出從70萬元提高到186萬元，商服用地畝均投資強度從74萬元提高到476萬元、畝均產出從68萬元提高到142萬元。
第三，改善了城市環境和公共服務，提高了城市宜居性，促進了以人為中心的新型城鎮化。城鎮低效用地再開發，改變了長期以來外延擴張的發展模式，將注意力更多放到舊工廠、棚戶區、城中村等建成區域和存量土地上，在優化用地結構和布局的同時，有效改善了城鎮生活生產環境，修繕了城市公益和基礎設施，強化了歷史文化建筑和街區保護，明顯提升了城鎮化質量，使城市更加和諧宜居，老百姓普遍有“獲得感”。
《意見》經中央全面深化改革領導小組和國務院審定后，意味著城鎮低效用地再開發已由地方層面試點政策上升到國家層面制度安排，預期將產生更大的溢出效應。
二、供給側結構性改革的重要突破
城鎮低效用地再開發直觀看，就是通過實施城鎮存量和增量用地的差別化政策，盤活城鎮低效用地，帶動社會資本投資、產業結構升級和城市環境改善；從深層次分析，則是通過改革城鎮土地使用制度，放松土地供給限制，降低城鎮開發成本，以用地結構優化引導和推動產業結構優化升級，提高土地供給效率，這正是供給側結構性改革的要義所在。具體體現在以下方面。
第一，土地供應由政府單一渠道改為政府、企業、集體多個渠道，促進了市場化配置土地。
始于20世紀80年代后期的城鎮土地使用制度改革，改變了過去一律無償、無限期劃撥土地的做法，建立了城鎮國有土地有償使用制度，工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地必須采取招標、拍賣或者掛牌方式出讓。土地有償使用不僅促進了土地節約集約利用，也為城市建設籌集了大量資金，并有效遏制了權力尋租，是我國土地制度的重大變革。但從實踐看，也存在一些突出問題，特別是供地渠道比較狹窄，從土地征收、儲備到出讓，由城市政府高度壟斷，甚至土地定價（協議出讓、地價優惠）也由政府一手操控，不僅扭曲了市場行為，加重用地結構不合理，也加大了土地開發中的利益矛盾，導致大量淘汰產業、過剩產能、城中村用地無法盤活出清；加之部分土地存在歷史遺留問題，特別是沿海地區由于早前“三來一補”等加工貿易十分興旺，大量舊廠房用地手續不全、無法調整利用，進一步加劇了用地供需矛盾，提高了企業用地成本，降低了工業產品競爭力。
《意見》明確了相關改革舉措，拓寬了土地供應主體。比如，明確除有關法律法規，以及國有土地劃撥決定書、國有土地使用權出讓合同規定或者約定應當由城市政府收回土地使用權的土地外，鼓勵原國有土地使用權人通過自主、聯營、入股、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發。又如，允許各地根據實際制定優惠政策，鼓勵農村集體經濟組織和原集體建設用地使用權人參與城中村集體建設用地開發，集體經營性建設用地入市改革試點地區，可按照改革試點要求，采取自主、聯營、入股等方式進行改造開發。再如，對企業“退二進三”、遷址重建的，除制定鼓勵政策措施外，要求各地在用地選址、土地審批、用地規模與計劃安排等方面給予積極支持。這些舉措極具針對性，其實質是要改變城市政府對土地出讓和一級開發的高度壟斷，讓企業、集體經濟組織逐步成為城鎮土地供應主體，推進土地市場化配置。
《意見》還明確了其他措施。一是鼓勵市場主體收購相鄰多宗低效利用地塊，申請集中改造開發；二是再開發涉及邊角地、夾心地、插花地等零星土地的，可一并進行改造開發；三是針對歷史遺留用地形成時間長、原因復雜、類型多樣的情況，按照依法依規、尊重歷史的原則進行分類處理，即對用地行為發生在1986年12月31日之前的，依照《確定土地所有權和使用權的若干規定》確權后，直接登記發證；發生在1987年1月1日至1998年12月31日之間的，依照1988年修訂的《土地管理法》，按土地現狀辦理征收手續；發生在1999年1月1日至2009年12月31日之間的，按照1998年修訂的《土地管理法》，繳納耕地開墾費和新增建設用地土地有償使用費后，辦理土地轉用征收手續。這些措施指向明確、務實管用，有利于釋放建設用地潛力，有效擴大城鎮土地供應。
第二，土地供應方式據實采用劃撥、協議出讓、招拍掛出讓等多種方式，有利于盤活存量土地資源。
我國現行城鎮土地使用制度將擴大土地有償使用覆蓋面作為方向，將建設統一開放、競爭有序的市場體系作為目標，總體上是符合市場配置資源改革方向的。但在實踐過程中，也存在無視用地來源、輕視產權保護、忽視地方多樣性，采取簡單劃一做法的傾向，為高效利用土地人為設置了障礙。比如，存量建設用地與新增建設用地相比，歷史遺留問題更多，利益關系更加復雜，拆遷開發成本更高，采取統一的招拍掛出讓方式無疑面臨更大困難。又如，現有用地形成于不同時期，產權來源多種多樣，采取統一收回、整理、出讓的方式實施舊城改造，難免侵害產權主體的權益，也會加大拆遷改造的難度。再如，城市更新方式多種多樣，既有改變用途、拆除重建或功能升級的，也有不改變用途、只調整完善功能的，對經營性用地一律實行“凈地”招拍掛模式，明顯捆住了城市更新的手腳。這些問題，導致城市更新改造舉步維艱，也使城市外延擴張勢頭難以遏制。
《意見》在堅持土地出讓基本制度的基礎上，針對存量用地與新增用地的不同特點，并結合產權來源、改造方式等不同實際，明確了差別化的政策措施。一是改變了“一刀切”的招拍掛出讓模式，允許原劃撥土地改造后用途仍符合《劃撥用地目錄》的，可繼續按劃撥方式使用；改造開發土地需辦理有償使用手續，符合協議出讓條件的可依法采取協議方式。二是在土地用途認定、價款繳納上區別對待，明確原依法取得的工業用地改造開發后提高廠房容積率但不改變用途的，可不再增繳土地價款；利用現有工業用地，興辦先進制造業、生產性及高科技服務業、創業創新平臺等國家支持的新產業、新業態建設項目的，經市縣人民政府批準，可繼續按原用途使用，過渡期為5年，過渡期滿后依法按新用途辦理用地手續。三是實行政策性獎補，規定原國有土地使用權人沒有開發能力的，可由政府依法收回土地使用權進行招拍掛，并給予原國有土地使用權人合理補償；優先安排一定比例用地用于公共設施建設，對積極履行公共性、公益性義務，配建保障性住房或公益設施的改造開發主體，可給予適當政策獎勵。此外，采用政府和社會資本合作（PPP）方式實施項目建設，相關用地需要有償使用的，可將通過競爭方式確定項目投資主體和用地者的環節合并實施（見國土資源部《產業用地政策實施工作指引》）。這些政策措施，適應了舊城改造和城市更新的多樣性需求，降低了城鎮土地開發門檻，維護了原國有土地使用權人的土地權益，將為城鎮低效用地開發利用注入活力。
第三，統籌兼顧國家、集體、個人的土地增值收益，有利于增加城鄉居民財產性收入。
按照我國現行法律規定，城鎮建設必須統一使用現有國有土地或經征收的國有土地，城鎮經營性建設用地必須通過有償方式取得，農村集體建設用地不能直接入市，通常稱為“一個龍頭放水”。究其實質，是將農村土地轉為城鎮建設用地的增值收益，以及城鎮建設用地改變用途的增值收益，全部收歸國有（城市政府所有）。隨著市場取向的改革不斷深化和城鄉居民產權保護意識的日益增強，上述制度的執行也日益困難，征地拆遷糾紛越來越多、周期越來越長，改革勢在必行。
《意見》的核心精神，就是鼓勵土地權利人自主改造開發，鼓勵社會資本積極參與開發，形成形式多樣的開發模式。對于國有土地使用權人來說，就是鼓勵其通過自主、聯營、入股、轉讓等多種方式對其使用的國有建設用地進行改造開發；對于農村集體經濟組織和集體建設用地使用權人來說，就是鼓勵其采取自主、聯營、入股等方式進行改造開發。運用市場化手段參與改造，鼓勵多樣化模式推進開發，目的就是讓市場的各個主體都能從中受益，參與開發的企業、組織和個人都能分享增值，在盤活利用城鎮低效用地、擴大產業用地供給的同時，逐步增加城鄉居民財產性收入，落實協調發展、共享發展理念。
為了保障改革決策的順利推進，維護群眾土地權益，《意見》要求健全民主協商和社會監督機制，明確提出建立公開暢通的溝通渠道，充分了解和妥善解決群眾利益訴求，充分尊重原土地使用權人的意愿，未征得原土地使用權人同意的，不得進行改造開發；建立項目信息公開制度，對改造開發涉及的各個環節實行全過程公開，切實保障群眾的知情權、參與權、監督權。
第四，改變一次性出讓土地的做法，有利于擺脫對土地財政的過度依賴，逐步過渡到可持續的稅收模式。
現行土地出讓制度顯著擴大了地方政府可用財力，使地方政府土地財政特征越來越明顯。應當說，土地財政多年來在提供市政基礎設施建設資金、支持地方加快發展等方面，確實扮演了一個極重要的角色，也是我國土地公有制優越性的體現。同時也要看到，在我國特有體制和特定發展階段形成的土地財政，承載著復雜的利益關系，一定程度上扭曲了地方政府行為，導致各地將房地產變成主要投資品，帶來了大量顯性和隱性的系統風險。現行土地財政不可持續，必須尋找可持續的增長模式。
《意見》無論是提出鼓勵國有土地使用權人通過自主、聯營、入股、轉讓等多種方式進行改造開發，還是鼓勵農村集體經濟組織和集體建設用地使用權人采取自主、聯營、入股等方式進行改造開發，抑或鼓勵引導工業企業“退二進三”等，其背后，都意味著放棄對單一的土地出讓方式的過度依賴，某種程度上就是對“賣地財政”的糾偏。當然，改革不可能一蹴而就，要化解巨大的利益矛盾也不可能畢其功于一役。盡管如此，通過多渠道供應土地，鼓勵自主改造開發，再加上變一次性出讓為租賃為主、先租后讓、租讓結合等等改革，積小改為大改，最終實現“土地財政”轉型升級，建立起可持續的稅收模式，既是必要的，也是可行的。
三、城鎮低效用地再開發改革前景廣闊
城鎮低效用地再開發潛力巨大。從用地規模看，多年來我國城鎮建設用地快速增長，其中低效用地占了相當比例。據遙感監測，1990年至2012年，全國20個城市群建設用地規模由1.54萬平方公里擴展至7.90萬平方公里，擴大了4.13倍，其中長三角和珠三角分別擴大了9.4倍和9.6倍，“土地城鎮化”明顯快于人口城鎮化，積聚了大量低效用地。從用地效率看，目前我國人均城鎮用地133平方米，工業用地容積率只有0.3～0.6，若將人均城鎮用地逐步壓縮到100平方米，工業用地容積率提高到0.6～1.2，至少可盤活用地3000萬畝。從用地結構看，現狀城鎮用地中，工礦倉儲用地占28.0%，東部地區這一比例更達到32.0%，遠遠高于發達國家城市工業用地占比，如紐約1988年工業用地占比是7.5%，大阪1985年是14.5%，東京1982年是2.5%。另外，我國公共管理與公共服務用地占城鎮用地的比例達到12.5%，也遠遠高出國標要求。過高的工業用地和公共管理用地占比，是城市產業結構和用地結構不合理的表現，但也為結構調整、產業升級儲備了大量建設用地。近年來的試點經驗表明，只要制度合理、政策對頭，許多城鎮低效用地都可以盤活利用，為產業發展和城鎮建設釋放大量空間。
推進城鎮低效用地再開發恰逢其時。經濟發展進入新常態，土地市場分化，土地財政萎縮，落實擴內需、穩增長、調結構，僅靠擴大新增建設用地供應、培育一級市場的管理模式、運作辦法不再奏效，必須轉變土地利用方式和管理方式，多渠道挖掘土地資源潛力，全方位發揮土地資源資產效應。這為城鎮低效用地再開發提供了重要契機。
城鎮低效用地再開發對民營經濟更是重大利好。城鎮低效用地再開發的各項制度創新，歸結起來就是“放權讓利”，對社會投資十分有利。與政府和社會資本合作（PPP）項目相比，城鎮低效用地再開發項目一般投資范圍較寬、投資門檻較低、投資回報期較短、預期收益較可靠，更加適合民間投資。可以說，城鎮低效用地再開發新政為民間投資提供了巨大商機。
城鎮低效用地再開發任重道遠。作為一項敏感復雜、影響深遠的改革，城鎮低效用地再開發也還有不少探索空間。比如：如何建立合理有效的利益分配機制，以推動各項“鼓勵措施”落地；如何處理好依法依規與政策激勵的關系，引導農村集體經濟組織和集體建設用地使用權人積極參與城中村集體建設用地開發；如何妥善處理大量手續不全的歷史遺留用地問題，既有效盤活存量土地、又防止誘發新的違法用地，等等，都有待各地大膽實踐、深入探索。
中國鄉村發現網轉自:《財經》2016-12-22
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