——以廣東省德慶縣為例
摘要：廣東省德慶縣在全面開展土地確權工作的同時，構建了集金融、信用與產權交易一體化的“一證兩中心”機制，為創新農村金融體制進行了有益的探索。調研發現，“一證兩中心”的農村金融體系，為拓寬農戶融資渠道、緩解農戶融資抵押擔保難的問題、降低涉農信貸風險提供了寶貴的實踐經驗。然而，由于缺乏法律層面的支持，缺乏具有公信力的土地承包經營權價值評估機構，影響了土地經營權貸款業務的正常運行。因此，要完善農村土地相關法律法規，構建完備的農戶征信系統，健全農村土地市場服務體系和農村產權管理機構。
一、“一證兩中心+市場化運作”體制的具體內容
德慶縣的“一證兩中心+市場化運作”農村金融體制就是以農村土地承包經營權確權頒發農村土地承包經營權證為前提，依托縣征信中心和各鎮農村產權管理與交易中心作支撐，實行借貸市場化運作來開展農村土地承包經營權抵押貸款業務。
（一）以農村土地承包經營權確權登記頒證工作為基礎
隨著國家賦予農民土地承包經營權抵押、擔保等權能后，農村土地承包經營權證成為一項重要的金融抵押物。在“一證兩中心+市場化運作”農村金融體制下，銀行根據農戶抵押的農村土地承包經營權證具體價值發放貸款。2014年初，德慶縣被確定為肇慶市農村土地承包經營權確權頒證整縣推進試點后，積極推進土地確權登記頒證工作。在試點基礎上，德慶縣采取“一鎮一策、一村一方法”，于2014年7月在全縣全面鋪開確權工作。截至2016年12月末，德慶縣已完成確權的土地面積達26.1萬畝，占原登記承包土地面積19.89萬畝的131%；已完成確權的農戶6.7782萬戶，確權率100%；頒發農地證書63019本，頒證率95.3%（章維、王雯倩，2017）。
（二）建立征信中心
德慶縣依托人民銀行全國聯網的企業和個人征信系統、廣東省農戶征信系統及肇慶市征信統一信息平臺組建了德慶縣征信中心，并于 2013年12月30號正式揭牌運作。該征信中心是肇慶市首家縣級征信中心，掛靠于縣金融局。征信中心的農戶社會信息、經濟信息采集工作是與土地確權工作同步開展的。2016年底，肇慶市在德慶縣試點基礎上，已推廣至四會市、廣寧縣等縣市，累計19.73萬農戶的基本信息已被錄入征信系統，評定了464個信用村，整合了分散在各政府部門和行業協會的信用信息（陳潔，2017）。該項工作促進了部門之間的信用信息共建共享，進一步解決農村金融工作的信息不對稱問題，為土地承包經營權抵押貸款提供信用保障。征信中心還建立了常態化的信息更新制度，對農戶進行信用評級，對農民的經濟、社會行為起到了有效的監督和激勵作用。
（三）組建農村產權管理和交易中心
目前，德慶縣分別在縣、鎮兩級政府成立農村產權管理和交易中心。農村產權管理和交易中心主要有三大職能，其一是負責農村產權交易的申請受理、審核、登記等事項，為交易活動提供場地、設施、合同鑒定等服務；其二是搭建統一的農村產權交易信息網站和數據庫系統，整合農村產權登記信息和動態管理資料，及時發布農村產權流轉交易信息，規范農村土地流轉程序；其三是逐步建設成為貸款抵押物處置和抵押權利實現的服務平臺，為農村產權交易提供信息咨詢、項目包裝、產權評估、公開拍賣等服務。
（四）堅持市場化原則
德慶縣的“一證兩中心+市場化運作”農村金融體制是在堅持市場化的原則下進行的。該抵押貸款試點業務新模式充分運用借貸市場化運作來開展農村土地承包經營權抵押貸款業務。德慶縣政府通過構建平臺、制定規則和市場化服務吸引更多的社會資本進入農村金融市場，實現“多方多贏”的局面。該模式的市場化原則主要體現兩個方面，其一是政府不參與、不干涉抵押貸款業務的具體運作，完全由借貸雙方遵循自愿、互利、公平和誠信等原則自主交易，自主協商；其二是該模式允許所有金融機構自主自愿參與，創造了良好的公平競爭市場環境。
二、德慶縣農村金融改革實踐的成效
（一）破解農戶和企業融資抵押擔保難題
農戶經營貸款難一直困擾著農戶經營的發展，其中主要難點就是農戶貸款擔保難以落實。德慶縣在“一證兩中心+市場化運作”模式實施之前涉農貸款大都采取多戶聯保方式，在一定程度上降低了農民貸款的門檻，但由于農民在申請貸款中缺少必要的抵押物，導致涉農貸款業務增長緩慢。德慶縣完成土地確權頒證工作之后，推行農村土地承包經營權抵押貸款，這不僅有效拓寬了農村地區擔保物范圍，改善農戶貸款擔保結構，更有效解決了廣大農民融資擔保難問題，為農民增加了融資渠道。
（二）有效降低涉農信貸風險
德慶縣的“一證兩中心+市場化運作”農村金融體制以《農村土地承包經營權證》作為抵押品，解決了農民貸款缺乏實物抵押的難題，也為銀行債權提供了貸款保障，有利于銀行控制風險。另外，德慶縣征信中心的建立，通過整合農民的信用信息，并建立常態化的信息更新制度，對農戶進行信用評級，為金融機構提供有力貸款審核材料，大大增加對貸款人的約束力，從而有效降低涉農信貸風險，調動了金融機構參與農村金融市場的積極性。
（三）有力提升農業綜合生產能力
隨著“一證兩中心+市場化運作”農村金融體制推行，逐步解決了農村經營主體擴大再生產和農民自主創業過程中的資金短缺問題，推動農業大戶、農民合作社和家庭農場等農業新型經營主體的發展壯大，為農村土地規模化、股份化經營和農業產業化發展提供了新機遇。另外，農戶通過獲得貸款資金后，促進土地流轉規模的擴大，全縣土地流轉面積達9.67萬畝，占現有耕地面積的46%。流轉的土地主要用于發展柑桔、南藥、優質蔬菜等農業特色產業，引導了產業結構調整和壯大農業支柱產業，農業綜合生產能力得到大幅度提升。2016全年，德慶縣實現農業總產值48.6億元，增長4.5% 。
三、德慶縣農村金融改革實踐中存在的問題
（一）尚無相關法律支撐
根據現行的《中華人民共和國物權法》和《中華人民共和國農村土地承包法》的規定均未允許農村土地承包經營權抵押貸款行為（雷紹輝，2012；李曉聰等，2015），所以德慶縣實施的以農村土地承包經營權抵押貸款為核心的農村金融改革缺乏相關法律的支持，相關做法與現行法律存在沖突。盡管2014年中央一號文件以及國務院《關于金融服務“三農”發展的若干意見》中提出，“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，但相關的政策僅局限于鼓勵試點地區試辦此類服務，而且對于產生的風險并沒有規定給予風險補償。一旦抵押貸款出現違約現象，訴訟時缺乏法律層面的支持。因此，無論是農戶還是金融機構，參與該項貸款業務的熱情并不高。目前，肇慶農業銀行、農信社、華潤村鎮銀行僅陸續發放11筆農村土地承包經營權抵押貸款。
（二）尚無具有公信力的土地承包經營權價值評估機構
目前，德慶縣已發放的11筆農村土地承包經營權抵押貸款在抵押物價值評估方面，由借貸雙方協商確定，銀行機構根據當地國土部門提供的民間土地承包價格，按照一定的折扣率計算評估價值。由于農村金融市場尚處于萌芽階段，開展農村土地承包經營權抵押貸款業務的銀行處于壟斷地位，若沒有具有公信力的土地承包經營權價值評估機構，農民抵押貸款獲得的金額往往偏低，存在暗箱操作的空間，嚴重影響農民貸款的積極性，損害農民的利益。
（三）尚未健全貸款抵押物處置機制
德慶縣的“一證兩中心+市場化運作”農村金融體制中的農村產權管理和交易中心將逐步增加貸款抵押物處置和抵押權利實現的業務。但目前，德慶縣尚未形成統一開放完善的土地流轉市場，由于土地細碎零散，金融機構無法有效地通過及時轉讓承包經營權來減少貸款損失，進一步影響金融機構開展農村土地承包經營權抵押貸款積極性；另外，德慶縣尚未規范農村土地經營權流轉，有相當一部分土地是在親戚朋友或相互關系較好的村民之間流轉，并沒有簽訂書面合同，極易產生土地糾紛。由于缺少有效土地流轉合同，這部分農戶往往在貸款審批過程中因評估不過而被拒之門外，大大影響了農村土地經營權抵押貸款適用性。
（四）尚未建立有效的風險防范制度
農業屬于弱質性產業，農地的自然屬性也決定了其極易受到自然災害或市場波動的影響（于麗紅等，2015），這些不可預期的狀況都難以保障貸款的農戶能有一個穩定的收入，極易造成農戶難以還貸情形，使得農村土地承包經營權抵押貸款具有高風險特征。而目前德慶縣農業保險業務近乎空白，農民也缺乏投保的意識。在沒有建立有效的風險防范制度之前，開展農村土地經營權抵押貸款業務將面臨許多不可預知的風險。另外，德慶縣在開展抵押貸款期間，也尚未建立農村風險補償機制，如遇到較大的自然災害和市場價格下跌，將導致農民永久失去土地承包經營權。在現階段，土地依然承載著較強的社會保障功能，失地農民的增加將導致嚴重的民生風險（謝林鈺，2014），也在一定程度上限制了土地承包經營權抵押貸款的發展壯大。
四、政策建議
（一）加快完善農地相關法律法規
基于保障農民基本生活水平和維持社會穩定的考慮，現行的農地相關法律法規并沒有允許農村土地承包經營權抵押貸款的開展。然而，隨著農村社會保障制度的逐步完善，農地社會保障功能的不斷弱化，實行土地承包經營權抵押貸款逐步具備可行性。國家應該加快修訂《農村土地承包法》、《擔保法》和《物權法》中關于家庭承包經營土地不得進行抵押貸款的規定，使土地承包經營權抵押得到法律的認可（高圣平，2014；宋麗萍，2010）。此外，出于保障農民基本生活條件的需要，國家在修改法律時還可以規定原抵押人在喪失土地承包經營權后，對原土地享有優先承包經營權（楊柳，2009）。
（二）加快完善農地承包經營權流轉及抵押服務體系
政府應逐步建立縣、鄉鎮、村三級農村土地流轉服務網絡，即縣級建立農村土地流轉管理服務中心，鄉鎮建立農村土地流轉交易服務中心，村級建立農村土地流轉服務站，統一土地流轉市場，完善規范土地流轉合同，規范農村土地經營權的流轉；另外，還需要建立具備公信力的第三方土地承包經營權價值評估機構，可考慮通過引入相關業務能力強的中介公司或者政府直接組建獨立的土地承包經營權價值評估中心，對農村土地經營權抵押價值進行準確評估。
（三）建立有效的風險分擔和保障機制
一是設立農村產權抵押融資風險基金，當銀行在貸款發生違約或實現抵押權較困難時，通過風險基金彌補金融機構可能出現的處置虧損和不良貸款（吳建國，2015）；二是加強涉農信貸與涉農保險的合作，通過政府補貼部分保費，同時將涉農保險投保情況作為授信要素，激發農民投保的積極性，有效降低風險；三是加快完善農村社會保障制度，減弱農民對土地的天然依賴，減弱土地的社會保障功能，從而進一步發揮土地的市場效益，加大土地經營權抵押貸款運用廣度。
中國鄉村發現網轉自：《武漢金融》2017年第5期
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