——以廣東省德慶縣為例
摘要：廣東省德慶縣在全面開(kāi)展土地確權(quán)工作的同時(shí)，構(gòu)建了集金融、信用與產(chǎn)權(quán)交易一體化的“一證兩中心”機(jī)制，為創(chuàng)新農(nóng)村金融體制進(jìn)行了有益的探索。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“一證兩中心”的農(nóng)村金融體系，為拓寬農(nóng)戶融資渠道、緩解農(nóng)戶融資抵押擔(dān)保難的問(wèn)題、降低涉農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而，由于缺乏法律層面的支持，缺乏具有公信力的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，影響了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款業(yè)務(wù)的正常運(yùn)行。因此，要完善農(nóng)村土地相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建完備的農(nóng)戶征信系統(tǒng)，健全農(nóng)村土地市場(chǎng)服務(wù)體系和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理機(jī)構(gòu)。
一、“一證兩中心+市場(chǎng)化運(yùn)作”體制的具體內(nèi)容
德慶縣的“一證兩中心+市場(chǎng)化運(yùn)作”農(nóng)村金融體制就是以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證為前提，依托縣征信中心和各鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理與交易中心作支撐，實(shí)行借貸市場(chǎng)化運(yùn)作來(lái)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。
（一）以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作為基礎(chǔ)
隨著國(guó)家賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保等權(quán)能后，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證成為一項(xiàng)重要的金融抵押物。在“一證兩中心+市場(chǎng)化運(yùn)作”農(nóng)村金融體制下，銀行根據(jù)農(nóng)戶抵押的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證具體價(jià)值發(fā)放貸款。2014年初，德慶縣被確定為肇慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證整縣推進(jìn)試點(diǎn)后，積極推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證工作。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，德慶縣采取“一鎮(zhèn)一策、一村一方法”，于2014年7月在全縣全面鋪開(kāi)確權(quán)工作。截至2016年12月末，德慶縣已完成確權(quán)的土地面積達(dá)26.1萬(wàn)畝，占原登記承包土地面積19.89萬(wàn)畝的131%；已完成確權(quán)的農(nóng)戶6.7782萬(wàn)戶，確權(quán)率100%；頒發(fā)農(nóng)地證書63019本，頒證率95.3%（章維、王雯倩，2017）。
（二）建立征信中心
德慶縣依托人民銀行全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的企業(yè)和個(gè)人征信系統(tǒng)、廣東省農(nóng)戶征信系統(tǒng)及肇慶市征信統(tǒng)一信息平臺(tái)組建了德慶縣征信中心，并于 2013年12月30號(hào)正式揭牌運(yùn)作。該征信中心是肇慶市首家縣級(jí)征信中心，掛靠于縣金融局。征信中心的農(nóng)戶社會(huì)信息、經(jīng)濟(jì)信息采集工作是與土地確權(quán)工作同步開(kāi)展的。2016年底，肇慶市在德慶縣試點(diǎn)基礎(chǔ)上，已推廣至四會(huì)市、廣寧縣等縣市，累計(jì)19.73萬(wàn)農(nóng)戶的基本信息已被錄入征信系統(tǒng)，評(píng)定了464個(gè)信用村，整合了分散在各政府部門和行業(yè)協(xié)會(huì)的信用信息（陳潔，2017）。該項(xiàng)工作促進(jìn)了部門之間的信用信息共建共享，進(jìn)一步解決農(nóng)村金融工作的信息不對(duì)稱問(wèn)題，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款提供信用保障。征信中心還建立了常態(tài)化的信息更新制度，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)行為起到了有效的監(jiān)督和激勵(lì)作用。
（三）組建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理和交易中心
目前，德慶縣分別在縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理和交易中心。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理和交易中心主要有三大職能，其一是負(fù)責(zé)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的申請(qǐng)受理、審核、登記等事項(xiàng)，為交易活動(dòng)提供場(chǎng)地、設(shè)施、合同鑒定等服務(wù)；其二是搭建統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易信息網(wǎng)站和數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，整合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記信息和動(dòng)態(tài)管理資料，及時(shí)發(fā)布農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序；其三是逐步建設(shè)成為貸款抵押物處置和抵押權(quán)利實(shí)現(xiàn)的服務(wù)平臺(tái)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易提供信息咨詢、項(xiàng)目包裝、產(chǎn)權(quán)評(píng)估、公開(kāi)拍賣等服務(wù)。
（四）堅(jiān)持市場(chǎng)化原則
德慶縣的“一證兩中心+市場(chǎng)化運(yùn)作”農(nóng)村金融體制是在堅(jiān)持市場(chǎng)化的原則下進(jìn)行的。該抵押貸款試點(diǎn)業(yè)務(wù)新模式充分運(yùn)用借貸市場(chǎng)化運(yùn)作來(lái)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。德慶縣政府通過(guò)構(gòu)建平臺(tái)、制定規(guī)則和市場(chǎng)化服務(wù)吸引更多的社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)“多方多贏”的局面。該模式的市場(chǎng)化原則主要體現(xiàn)兩個(gè)方面，其一是政府不參與、不干涉抵押貸款業(yè)務(wù)的具體運(yùn)作，完全由借貸雙方遵循自愿、互利、公平和誠(chéng)信等原則自主交易，自主協(xié)商；其二是該模式允許所有金融機(jī)構(gòu)自主自愿參與，創(chuàng)造了良好的公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境。
二、德慶縣農(nóng)村金融改革實(shí)踐的成效
（一）破解農(nóng)戶和企業(yè)融資抵押擔(dān)保難題
農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)貸款難一直困擾著農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，其中主要難點(diǎn)就是農(nóng)戶貸款擔(dān)保難以落實(shí)。德慶縣在“一證兩中心+市場(chǎng)化運(yùn)作”模式實(shí)施之前涉農(nóng)貸款大都采取多戶聯(lián)保方式，在一定程度上降低了農(nóng)民貸款的門檻，但由于農(nóng)民在申請(qǐng)貸款中缺少必要的抵押物，導(dǎo)致涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)增長(zhǎng)緩慢。德慶縣完成土地確權(quán)頒證工作之后，推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，這不僅有效拓寬了農(nóng)村地區(qū)擔(dān)保物范圍，改善農(nóng)戶貸款擔(dān)保結(jié)構(gòu)，更有效解決了廣大農(nóng)民融資擔(dān)保難問(wèn)題，為農(nóng)民增加了融資渠道。
（二）有效降低涉農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)
德慶縣的“一證兩中心+市場(chǎng)化運(yùn)作”農(nóng)村金融體制以《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》作為抵押品，解決了農(nóng)民貸款缺乏實(shí)物抵押的難題，也為銀行債權(quán)提供了貸款保障，有利于銀行控制風(fēng)險(xiǎn)。另外，德慶縣征信中心的建立，通過(guò)整合農(nóng)民的信用信息，并建立常態(tài)化的信息更新制度，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，為金融機(jī)構(gòu)提供有力貸款審核材料，大大增加對(duì)貸款人的約束力，從而有效降低涉農(nóng)信貸風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)了金融機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村金融市場(chǎng)的積極性。
（三）有力提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力
隨著“一證兩中心+市場(chǎng)化運(yùn)作”農(nóng)村金融體制推行，逐步解決了農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體擴(kuò)大再生產(chǎn)和農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)過(guò)程中的資金短缺問(wèn)題，推動(dòng)農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)民合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展壯大，為農(nóng)村土地規(guī)模化、股份化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了新機(jī)遇。另外，農(nóng)戶通過(guò)獲得貸款資金后，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，全縣土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)9.67萬(wàn)畝，占現(xiàn)有耕地面積的46%。流轉(zhuǎn)的土地主要用于發(fā)展柑桔、南藥、優(yōu)質(zhì)蔬菜等農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和壯大農(nóng)業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得到大幅度提升。2016全年，德慶縣實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值48.6億元，增長(zhǎng)4.5% 。
三、德慶縣農(nóng)村金融改革實(shí)踐中存在的問(wèn)題
（一）尚無(wú)相關(guān)法律支撐
根據(jù)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定均未允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款行為（雷紹輝，2012；李曉聰?shù)龋?015），所以德慶縣實(shí)施的以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款為核心的農(nóng)村金融改革缺乏相關(guān)法律的支持，相關(guān)做法與現(xiàn)行法律存在沖突。盡管2014年中央一號(hào)文件以及國(guó)務(wù)院《關(guān)于金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的若干意見(jiàn)》中提出，“允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，但相關(guān)的政策僅局限于鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)試辦此類服務(wù)，而且對(duì)于產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有規(guī)定給予風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。一旦抵押貸款出現(xiàn)違約現(xiàn)象，訴訟時(shí)缺乏法律層面的支持。因此，無(wú)論是農(nóng)戶還是金融機(jī)構(gòu)，參與該項(xiàng)貸款業(yè)務(wù)的熱情并不高。目前，肇慶農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)信社、華潤(rùn)村鎮(zhèn)銀行僅陸續(xù)發(fā)放11筆農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。
（二）尚無(wú)具有公信力的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)
目前，德慶縣已發(fā)放的11筆農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款在抵押物價(jià)值評(píng)估方面，由借貸雙方協(xié)商確定，銀行機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)?shù)貒?guó)土部門提供的民間土地承包價(jià)格，按照一定的折扣率計(jì)算評(píng)估價(jià)值。由于農(nóng)村金融市場(chǎng)尚處于萌芽階段，開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的銀行處于壟斷地位，若沒(méi)有具有公信力的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，農(nóng)民抵押貸款獲得的金額往往偏低，存在暗箱操作的空間，嚴(yán)重影響農(nóng)民貸款的積極性，損害農(nóng)民的利益。
（三）尚未健全貸款抵押物處置機(jī)制
德慶縣的“一證兩中心+市場(chǎng)化運(yùn)作”農(nóng)村金融體制中的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理和交易中心將逐步增加貸款抵押物處置和抵押權(quán)利實(shí)現(xiàn)的業(yè)務(wù)。但目前，德慶縣尚未形成統(tǒng)一開(kāi)放完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，由于土地細(xì)碎零散，金融機(jī)構(gòu)無(wú)法有效地通過(guò)及時(shí)轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)減少貸款損失，進(jìn)一步影響金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款積極性；另外，德慶縣尚未規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，有相當(dāng)一部分土地是在親戚朋友或相互關(guān)系較好的村民之間流轉(zhuǎn)，并沒(méi)有簽訂書面合同，極易產(chǎn)生土地糾紛。由于缺少有效土地流轉(zhuǎn)合同，這部分農(nóng)戶往往在貸款審批過(guò)程中因評(píng)估不過(guò)而被拒之門外，大大影響了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款適用性。
（四）尚未建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范制度
農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)，農(nóng)地的自然屬性也決定了其極易受到自然災(zāi)害或市場(chǎng)波動(dòng)的影響（于麗紅等，2015），這些不可預(yù)期的狀況都難以保障貸款的農(nóng)戶能有一個(gè)穩(wěn)定的收入，極易造成農(nóng)戶難以還貸情形，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款具有高風(fēng)險(xiǎn)特征。而目前德慶縣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)近乎空白，農(nóng)民也缺乏投保的意識(shí)。在沒(méi)有建立有效的風(fēng)險(xiǎn)防范制度之前，開(kāi)展農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)將面臨許多不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。另外，德慶縣在開(kāi)展抵押貸款期間，也尚未建立農(nóng)村風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，如遇到較大的自然災(zāi)害和市場(chǎng)價(jià)格下跌，將導(dǎo)致農(nóng)民永久失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在現(xiàn)階段，土地依然承載著較強(qiáng)的社會(huì)保障功能，失地農(nóng)民的增加將導(dǎo)致嚴(yán)重的民生風(fēng)險(xiǎn)（謝林鈺，2014），也在一定程度上限制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的發(fā)展壯大。
四、政策建議
（一）加快完善農(nóng)地相關(guān)法律法規(guī)
基于保障農(nóng)民基本生活水平和維持社會(huì)穩(wěn)定的考慮，現(xiàn)行的農(nóng)地相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的開(kāi)展。然而，隨著農(nóng)村社會(huì)保障制度的逐步完善，農(nóng)地社會(huì)保障功能的不斷弱化，實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款逐步具備可行性。國(guó)家應(yīng)該加快修訂《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》和《物權(quán)法》中關(guān)于家庭承包經(jīng)營(yíng)土地不得進(jìn)行抵押貸款的規(guī)定，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押得到法律的認(rèn)可（高圣平，2014；宋麗萍，2010）。此外，出于保障農(nóng)民基本生活條件的需要，國(guó)家在修改法律時(shí)還可以規(guī)定原抵押人在喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，對(duì)原土地享有優(yōu)先承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（楊柳，2009）。
（二）加快完善農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押服務(wù)體系
政府應(yīng)逐步建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，即縣級(jí)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，村級(jí)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，完善規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)；另外，還需要建立具備公信力的第三方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，可考慮通過(guò)引入相關(guān)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的中介公司或者政府直接組建獨(dú)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估中心，對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押價(jià)值進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估。
（三）建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和保障機(jī)制
一是設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金，當(dāng)銀行在貸款發(fā)生違約或?qū)崿F(xiàn)抵押權(quán)較困難時(shí)，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)基金彌補(bǔ)金融機(jī)構(gòu)可能出現(xiàn)的處置虧損和不良貸款（吳建國(guó)，2015）；二是加強(qiáng)涉農(nóng)信貸與涉農(nóng)保險(xiǎn)的合作，通過(guò)政府補(bǔ)貼部分保費(fèi)，同時(shí)將涉農(nóng)保險(xiǎn)投保情況作為授信要素，激發(fā)農(nóng)民投保的積極性，有效降低風(fēng)險(xiǎn)；三是加快完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，減弱農(nóng)民對(duì)土地的天然依賴，減弱土地的社會(huì)保障功能，從而進(jìn)一步發(fā)揮土地的市場(chǎng)效益，加大土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款運(yùn)用廣度。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《武漢金融》2017年第5期
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