隨著我國農村區域性扶貧計劃的推進，我國貧困人口數量逐年減少，但扶貧投入給國家財政造成了很大壓力負擔。發展普惠金融就是為了減少財政負擔，力爭使資源分配更加公平，將資金效用發揮到最大化[1]。精準扶貧是針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用合規有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治理貧困方式。引導普惠金融的精準扶貧方向，有利于為弱勢群體提供金融服務，深化金融服務層次，擴大金融服務惠及群體，提高經濟發展水平[2]。因此，研究如何構建普惠金融支持精準扶貧的契合機制十分必要。
一、我國普惠金融發展現狀
（一）農村基礎設施建設逐步完善
隨著普惠金融的推廣和金融機構的積極參與，我國農村基礎設施建設日漸完善，金融服務覆蓋面不斷擴大，更好地服務民生、惠及貧困群體。截至2014年年底，全國已組建的新型農村金融機構92.9%以上的貸款投向了“三農”和小微企業，期望為普惠金融政策推廣助力。為了響應黨中央“發展普惠金融”的號召，全國現已有1070個縣（市）核準設立村鎮銀行，縣域期望覆蓋率為54.57%，有效提升了服務覆蓋面和滲透率。
（二）金融機構可持續發展能力顯著提升
2003年起，農村信用社改革試點啟動至今已經有13個年頭，經過積極探索與實踐，中國人民銀行等金融機構提供的2600多億元的政策資金為加快農村金融機構改革做出了巨大貢獻。主要表現為農村金融機構盈利水平上升，涉農貸款不良率呈下降趨勢，可持續發展能力明顯提升。
（三）農村融資環境良性發展
農村融資環境得到改善，由間接融資向直接融資轉變。截至2015年年底，數據統計顯示共有218家涉農企業在銀行債券市場發行債券，期末余額3125.58億元。股票融資也取得了較大進展，在2013—2015年這段時間內，3家農業企業一共融資17.8億元，也有大量的涉農公司在股份轉讓系統中掛牌。
（四）強化小微企業及“三農”金融服務
普惠金融建立的信用體系和擔保抵押機制，讓小微企業融資難問題得到了緩解，一系列扶貧優惠政策也提高了金融機構服務“三農”的積極性。以郵儲銀行江西省分行為例，該行加大服務“三農”力度，助力小微企業發展，積極踐行普惠金融。2015年向江西投放資金1283.75億元，面向涉農和小微企業貸款余額超過600億元，累計服務“三農”客戶49.6萬人次，累計為近9萬戶小微企業提供信貸支持。堅持精準扶貧，積極服務下崗、失業人員再就業和創業，累計提供185.8億元再就業小額貸款扶持，服務人員超過了25.8萬人次。加強與省財政廳、省工信委的合作，推進“財園信貸通”和“財政惠農信貸通”。截至2015年年底，共發放“財園信貸通”貸款16.17億元、“財政惠農信貸通”貸款21億元。
二、現階段普惠金融扶貧面臨的障礙
（一）“三農”經營主體弱勢性突出
我國貧困人口基數大，導致“三農”主體數量多、分布廣、多樣性強，無法進行全面管理。涉農企業和銀行之間的信息不對稱，又沒有專門的信息收集部門，導致信息收集難度大。而且，農業受自然條件的影響較大，收益明顯不如工業等其他行業，我國目前對于農業的保險、風險補償和擔保機制不夠成熟，使農業及涉農行業處于弱勢地位。
（二）農村金融產品單一，缺乏創新
政策性銀行、國有大型商業銀行、股份制商業銀行在農村地區網點少，基礎設施建設不完善，覆蓋面小；農村信貸產品開發積極性不高，產品開發相對滯后，導致農村信貸產品單一。服務農村的農村信用社、村鎮銀行等中小型金融機構，缺乏必要的管理人才和創新人才，經營理念和方式落后，信貸產品種類少。雖然目前開發了部分創新型金融產品，如純信用貸款、聯保貸款、林權抵押貸款等，但隨著農業經營多元化特征逐漸凸顯，金融產品遠遠不能適應農村經濟發展的新勢態。服務農村的中小型金融機構未能根據不同客戶類型進行針對化金融服務，在一定程度上給企業和農民融資造成了成本負擔[3]。
（三）農村金融扶貧缺乏有效激勵約束機制
利潤最大化是金融機構經營的首要目標。但是，大部分農村地區有待開發、資金缺乏、金融環境差，往往很難吸引金融機構開展業務。而政府對涉農金融機構提供的相應優惠政策尚不能充分調動金融機構的投資積極性，導致農業金融機構沒有動力提供貸款和創新農村金融產品。同時，一些貧困地區財力不足，對于弱勢群體的信貸優惠政策得不到當地財政政策的支持，或是無法彌補所擔負的成本，使得金融機構缺乏向弱勢群體和窮人開展貸款業務的積極性[4]。
（四）農村信用體系亟須完善
貧困地區受經濟因素制約，信用意識落后，貧困人群的信用記錄幾乎為零，較差的信用環境導致了信用體系建設難度加大。信用記錄的缺失導致金融機構不敢開展信用服務，也不會致力于其業務的拓展。而且，貧困地區司法機關少，執行力不足，農戶違約后發現違約行為不僅可以逃避法律的制裁，而且還能獲益，造成了惡性循環，也是金融機構不良貸款率增高的原因之一。
（五）風險補償政策有待配套
目前農村金融服務風險補償機制不完善，雖然黨和政府出臺了一系列惠農扶貧政策，但是無法徹底解決問題。原因是扶持政策的力度不夠，資金無法彌補金融機構的貸款成本和損失，使金融機構特別是農村信用社的積極性受到了打壓[5]。
三、普惠金融扶貧案例評析——以廣西田東縣為例
田東縣是廣西唯一的全國農村金融改革試點縣。其扶貧已形成以金融支持為載體，健全金融組織體系、支付體系、信用體系、基礎金融服務體系、保險體系和擔保體系等“六大體系”的普惠金融服務模式，如圖1所示。
表1顯示田東縣貸款余額大幅度上漲，貧困人口數量大幅度下降，貧困發生率下降17%，農民人均純收入年均增長29.5%。田東縣普惠金融扶貧經驗的啟示如下：
（一）搭建農村產權交易平臺，激活農村生產要素
2012年12月18日，田東縣農村產權交易中心成立。該中心開設林權、土地經營權、農業生產設施、農村住房、牲畜權、無形資產等農村產權交易管理綠色通道，提供項目投融資和政策咨詢、網上貿易代理和網上商務咨詢、大宗農產品推介等服務。運行近4年來，主持集體產權交易9797宗，交易額度累計至8.19億元；土地經營權流轉鑒證8.13萬畝，全縣土地經營權流轉累計18.57萬畝；產權抵押貸款139宗3.92億元；貧困村產權抵押貸款32宗5257萬元。
1.搭建以交易中心為平臺的交易服務網絡
依托交易中心平臺，在縣政務服務中心各涉農單位服務窗口建立“農村產權交易綠色通道”，在各鄉鎮農業服務中心設立“農村產權交易服務站”，在行政村設立“農村產權交易信息點”，構建產權交易服務網絡，打通農村資產資源變現渠道。田東縣先后出臺《農村產權交易中心建設方案》《農村產權抵押貸款試點意見》《農村集體“三資”管理制度（試行）》《農村產權交易管理辦法（試行）》等一系列文件，為全縣農村產權交易管理提供了制度保障。
2.構建產權交易管理協作機制
整合產權主管部門、銀行機構、擔保機構、評估機構等各部門資源，加強部門之間的信息交流，在處理產權流轉、產權抵押融資、資產評估、不良資產處置等方面做好預防，嚴防交易風險。引進多家評估機構入駐交易中心，讓群眾能夠有更多的機會選擇不同的評估服務。聘請律師為產權交易提供法規咨詢，確保交易服務正規、合法。與廣西北部灣產權交易所、北京農村產權交易所等達成合作伙伴關系，推動交易業務跨區域發展。
3.推進個性化服務，確保產權順利入市交易
針對交易物處于偏遠農村的情況，推行“個性化”服務，縣經管站、評估事務所以及鄉鎮站所等組成聯合工作組到實地核查，確保交易的真實性，也為群眾節省了交易成本。2015年新成立項目部、電商部、特產部，拓展經營范圍。目前正在推進交易中心入股田東國泰投資有限公司工作，利用自身國有品牌與“三貝儂”電商品牌合作成立電子商務部，開展網上貿易代理、網上商務咨詢及大宗農產品營銷。
（二）激活貧困地區發展內生動力
田東縣探索農村金融與精準扶貧“聯姻”，解決了貧困戶發展的資金難題，構建了激勵貧困群眾增收脫貧的機制。
1.健全組織機構體系，完善支付結算體系
針對網點覆蓋面窄的問題，田東成立北部灣村鎮銀行，農村信用社重組改制為農村商業銀行，成立2家農村資金互助社、2家小額貸款公司，成立農村產權交易中心。針對農村金融服務設施滯后、支付環境差的問題，在鄉鎮和人口集中的鄉村辦點布放ATM機，在所有貧困村布放POS機、轉賬電話。全縣發行各種銀行卡77.05萬張，人均1.75張，成為全國首個實現轉賬支付電話“村村通”的縣。
2.推廣“三農”保險，完善抵押擔保體系
田東縣建立多個保險服務站，大力推廣特色農業保險。推出“小農戶+小貸款+小保險”，銀保合作，有效分擔小額貸款風險，創新開辦留守兒童意外傷害保險、殘疾人保險等，有效保障弱勢群體的生產生活。縣財政出資3000萬元成立助農融資擔保公司，為帶動群眾發展的涉農小微企業、專業大戶提供融資擔保，目前累計提供擔保融資1.42億元。推進林權、集體土地所有權、土地承包經營權、集體建設用地使用權、宅基地使用權、農房所有權、小型水利工程產權等確權、流轉、抵押貸款，全縣農村產權抵押貸款139宗共計3.92億元，其中貧困村5257萬元，將“沉睡”資源轉化為發展資本。
（三）構建信用體系，簡化小額貸款程序
田東縣銳意改革創新，圍繞信用建設，強化農村金融服務，以小額信用貸款有效緩解了貧困戶資金缺、貸款難問題，探索出一條金融助推脫貧新路子。
1.架起信用“橋梁”，開展信用評級
建立信用信息系統。在中國人民銀行百色中心支行的支持下，田東縣建立縣、鄉鎮、行政村、農戶四級信用信息系統。整合公安、計生、民政等部門信息資源，從2009年開始采集所有農戶信息并錄入系統。針對農戶信用評級缺失問題，對全縣農戶進行信用評級增信，強化信息動態管理，適時調整信用等級，建立起信用體系，實施精準扶貧。
縣直部門、金融機構、農戶代表多方探討信用戶、信用村評級標準，對采集的信息指標賦予相應權重，進行評級增信。針對貧困戶采取科學合理的信用評級方式，降低“家庭收入”“家庭財產”等在信用評級中的權重，更重視道德品質、遵紀守法、扶貧項目參與等指標。同時，強化信息動態管理，適時調整信用等級。截至2015年年底，建立了7.3萬農戶信用信息檔案，評定A級以上信用戶5.8萬戶、信用村139個、信用鎮7個，全縣共有53個貧困村先后被評為信用村。
2.推廣保險擔保，建立風險緩釋機制
推出香蕉、甘蔗等13個地方特色農產品保險，探索“小貸款+小保險”新模式，發放小額信用貸款，引導農戶購買小額貸款保險，分擔信貸風險。縣財政出資800萬元建立涉農貸款風險補償基金，激發涉農金融機構發放小額貸款的內生動力，截至2016年11月份償付金融機構農戶貸款壞賬219.8萬元。各金融機構采取了更加靈活的風險處置措施，如針對農戶突發情況不能按時還款等情況適當延長信貸期限。
3.改革農業經營機制，讓貧困群眾資金利用效率最大化
解決了資金問題，一些貧困戶有能力致富了，但不少貧困戶有了資金苦于沒有技術，對市場也不熟悉，這類群體該怎么脫貧？田東縣通過“新型經營主體+基地+農戶”的模式，發揮經濟能人的優勢，帶動貧困戶脫貧致富。為了更大限度地讓貧困戶受益，田東縣探索以土地承包經營權入股、產業扶貧資金入股等方式發展集體股份合作制經濟。
（四）田東縣普惠金融扶貧模式的評價
田東縣探索以普惠金融為手段的精準扶貧模式，加大財政投入，重點扶持打造農業特色產業，積極培育有效金融需求主體，帶動農戶脫貧致富。搭建產權交易平臺，拓展了經營范圍，服務具有扶貧脫困的針對性，走可持續發展的道路，在發展經濟的同時降低了金融風險發生概率。充分開發整合包括農村基層行政網絡在內的“鄉土資源”，形成推動農村金融改革創新的合力，無疑是一條符合國情和欠發達地區農村實際的金融普惠之路。但是田東縣農村金融改革創新目前尚處于起步階段，還面臨著政策性農業保險法律法規缺失、農村金融機構創新動力不足、涉農貸款風險補償及擔保基金嚴重不足等諸多問題。加之有了資金卻沒有技術，對市場導向不了解，大多數貧困人群仍然迷茫，而且人才引進機制尚欠完善，導致產業扶貧難以推廣，普惠金融支農的長效機制并未形成。
四、現階段加快推進普惠金融精準扶貧的對策
各國普惠金融發展有不少成功模式，如孟加拉鄉村銀行、印度尼西亞人民銀行鄉村信貸部以及巴西無網點銀行模式，這些可以為國內普惠金融扶貧提供有益的借鑒。加快推進普惠金融精準扶貧是一個系統工程，應當變政府主導為政府引導，著力培育農村金融誘致性因素的成長，積極推進多方機制和政策的協同創新。
（一）發揮政府引導作用，助推合理配置資源
要扭轉目前農村金融改革內生動力不足、金融創新難以大范圍推廣和開展的尷尬局面，政府應在扶貧中發揮主要的引導作用，鼓勵和引導金融資源向貧困地區傾斜。農村人才過少導致農民即使有資金不懂技術也無法脫貧。政府可招收專門人員，建立一個基層組織或者部門帶動貧困人群脫貧致富；政府官員應深入農村開展調查，發揮帶頭作用，監督好各級金融機構，制定切實可行的扶貧方案。加強金融扶貧模范縣創建工作，推動試點，調動扶貧開發的積極性。
（二）強化扶貧政策聯動，建立扶貧運行機制
普惠金融扶貧需要財政、稅收、產業、金融及扶貧政策的協調配合。建立扶貧基金，引導扶貧項目，培養專業化合作組織。建立金融精準扶貧檢測考核評價機制，通過考核人員、責任、任務，對扶貧工作及相關工作人員進行綜合測評、評優評先。聯動部門間資源，集中金融、機關、企業、事業單位的人力財力，合力完成制定的精準扶貧目標。建立風險補償機制，省、市、縣利用共同資源建立扶貧貸款風險分擔補償基金，共同承擔各類金融貸款的損失補償。在貧困地區發展農業保險業務，建立風險防范機制，有利于扶貧開發及普惠金融扶貧的可持續發展[6]。
（三）建立完善扶貧法律法規體系
關于普惠金融精準扶貧的法律法規，可借鑒印度、巴西等國信貸支農的經驗，通過法律規定，要求銀行業機構將25%的信貸資源用到“三農”領域，否則就要購買一定的農業金融機構債券，變相補償涉農金融機構的損失，擴大涉農金融機構的資金來源。強化失信懲戒機制，減少貧困農戶逃貸行為，降低涉農金融機構不良貸款率，并將繁瑣的涉農貸款訴訟流程簡化，讓農民參與到執法過程中來。
（四）加強扶貧信息共享，建立動態信用評級
政府扶貧部門應將建立的扶貧檔案信息與金融機構擁有的信用信息互聯互通。金融機構可根據信用評級體系對每個農戶進行信用評級，實現系統自動信用評級授信，并通過信用評級，隨時準確了解貧困戶動態信息，根據不同情況發放相應貸款，實施守信失信有別的獎懲機制，有效遏制涉農壞賬[7]。
（五）推動產品創新，探索扶貧新模式
從本地環境及金融資源出發，不斷加大普惠金融針對貧困地區的金融產品和服務創新力度，拓展政策性銀行與農村資金互助社的合作渠道。同時，配合政府政策激勵措施，引導和鼓勵商業性金融機構開展基于農村資金互助社平臺的農村金融服務，探索開展金融扶貧新模式。鼓勵涉農金融機構將小額信貸、農業保險和銀行卡業務的開展與“龍頭企業+基地+專業合作社+農戶”等現代農業經營模式相結合，帶動貧困農戶脫貧致富，也可以推出專門面向農戶創業的創業小額貸款。將政府財政支農投入的一部分通過市場化運作平臺，以委托貸款、投資參股等方式支持新型農村金融機構、貧困村扶貧互助資金、農民專業合作社的發展[7]。
（六）加強金融基礎設施建設，優化金融生態環境
加快整合銀行和有關部門的信用資源，避免重復建設和信息分割。加強金融基礎設施建設，推進互聯網金融服務創新，推廣手機和網上銀行等電子金融服務，讓更多貧困戶享受到扶貧計劃帶來的益處。擴大金融機構網點在貧困區和貧困鄉的覆蓋面，實現貧困地區金融服務全覆蓋。加強農村信用文化建設，以農戶信用評級為突破口，不斷完善農村信用體系，并使之與一定的信貸財政稅收優惠政策相結合。建立金融知識宣傳教育長效機制，切實推進農村金融知識普及工作，增強農村干部、能人及普通農民的金融意識和金融能力，培養良好的誠信意識和風險鑒別能力，營造良好的金融生態環境[8]。
參考文獻：略
作者單位：曾之明，湖南商學院地方金融研究所所長；何鴻景，湖南農業大學本科在讀。
中國鄉村發現網轉自：《征信》2017年第2期
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