策劃人手記：為弱勢群體提供優惠金融服務，作為一種美好的理念存在已久。2005年聯合國將普惠金融上升成為更加崇高的目標和制度，其基本含義是：能夠以可負擔的成本，有效、全方位地為所有社會成員提供金融服務。當前，中國也正在為踐行這一目標而努力，普惠金融的快速發展有目共睹。本期《理論周刊》特別邀請清華大學中國農村研究院副院長張紅宇、北京大學普惠金融與法律監管研究基地主任李大凱，圍繞中國普惠金融的現狀與問題提出自己的思考與建議。
當前，普惠金融正在中國快速發展，但在這一過程中呈現出的高息態勢也日益引起各方關注。高息將使社會低收入群體和貧困人群背負起更沉重的經濟負擔，這似乎已經偏離了普惠金融最初的目標。今天，我們邀請清華大學中國農村研究院副院長，原農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇教授做客“首席觀點”，探索在我國實行低息普惠金融的可能性。
鄉村振興需要大力增加農村普惠金融
《金融時報》記者：您從事農村政策指導和研究工作這么多年，您對農村金融的最大體會是什么？您覺得農村目前最欠缺的是什么？
張紅宇：最近幾年，農村金融改革有了突破性進展，在機構創新、產品創新、服務創新三個方面都有大的舉措和好的表現。從產品創新來看，普惠金融、金融支農的概念在擴張，有支持各類農業產業發展的項目安排，有面向普通農戶的服務，也有服務于各類新型農業經營主體的強農惠農貸款項目，金融扶貧助農的理念不斷更新發展。從服務創新看，如何與農業經營主體形成命運共同體，打通“最后一公里”不僅是農民的需要，也是金融部門的需要，實現了農業效益提升，對組織農民、幫助農民、提高農民、富裕農民發揮了重要作用，成績應當充分肯定。
現階段，在鄉村振興的大背景下，促進農村大發展，金融支持對農業產業發展意義重大。最大限度地提升普通農戶與農業經營主體的信貸可獲得性，要下大力氣克服農村金融供需不平衡、不充分、不可持續問題。農業農村部2018年調查表明，一般農戶的金融需求滿足率僅為20%左右，各類新型經營主體的資金缺口一般在30%—40%，1242家國家級龍頭企業的信貸滿意度也僅70%左右。從這個角度講，大力增加普惠性的農村金融非常關鍵，應該成為社會最關注的問題之一。
《金融時報》記者：農村普惠金融這么重要，您覺得農村普惠金融在哪些方面需要改進？
張紅宇：首先，在政策創新上，政府要支持涉農金融機構在創新機制上有作為，鼓勵金融機構創新符合農業農村需求的普惠金融產品和服務。對于有效改善農村和農民生活的普惠金融服務機構，給予專門扶持和適當獎勵。
其次，在服務創新上，政府要鼓勵支持涉農金融部門從業者俯下身子，大力發展包括互聯網金融在內的新型農村金融業態，創新發展數字金融，給予新型金融服務平臺提供涉農產品與服務同等稅收優惠與獎勵政策。
第三，在保障條件上，政府要為農村普惠金融的發展提供良好的金融生態環境，從財政、稅收等方面為普惠金融發展提供支持，建立社會信用體系，確保金融機構有積極性在當地提供普惠金融產品。
用創新方法實現低利率且可持續的普惠金融
《金融時報》記者：目前，全世界大多數普惠金融機構都采用了高利率的模式，比如格萊珉銀行貸款利率高達20%，墨西哥Banco Azteca銀行貸款利率高達35%-40%，我國小額貸款利率也保持在17%-24%高位，您認為普惠金融必須是高利率的嗎？
張紅宇：當前，不少學者和金融機構認為，只有大幅提高利率而非降低利率，才能改善中小企業融資難問題。如果降低貸款利率，多數商業銀行是不愿意提供貸款的，因為借貸對象大多是低收入階層或貧困人群，貸款逾期風險較高。所以普惠金融應該有一個較高的利率支撐，才能彌補高風險，承擔高成本。
我個人認為，真正的普惠金融必須解決好三個問題：第一，如何讓真正需要錢的人借到可以負擔的貸款，這其中包括篩選借款人，設立貸款條件，設立風控等問題；第二，怎么讓借到錢的人專款專用，不是拆東墻補西墻；第三，怎么保證借款人好借好還，包括怎么讓他還得起而不是選擇賴賬。唯有如此，才能從真正意義上解決“貸款難”“貸款貴”和“還款難”問題。
只有解決了這三個問題，才能說是真正的普惠金融。有借錢需求的人很多，但普惠金融并不是要借錢給每一個人。現在的解決方案是用高息覆蓋高風險，通常在17%-24%之間，投放到市場上可以接觸到每一個人，但可能會帶來潛在的不良壞賬。如果是那些超出利率上限，利率甚至達到36%以上的貸款，真正的貧困人群、弱勢群體根本還不起高成本的貸款，這已經失去了普惠金融的價值，也喪失了普惠金融最初的社會意義。
《金融時報》記者：您認為目前我國以高息為特點的普惠金融有法律依據嗎？
張紅宇：從法律上來看，目前我國監管機構對普惠金融的利率尚無明確統一的規定。只有2015年8月6日最高人民法院頒布了《關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》第26條規定，“借貸雙方約定的利率未超過年利率24%，出借人請求借款人按照約定的利率支付利息的，人民法院應予支持。借貸雙方約定的利率超過年利率36%，超過部分的利息約定無效。”
我認為，最高人民法院司法解釋只是針對民間借貸的，并不是針對銀行、非銀機構正規途徑的商業性借貸。而作為一項金融活動，應該受到專項監管和利率指導，不應該套用或借用民間借貸的司法解釋進行監管。從這個意義上說，目前我國還沒有專門的普惠金融利率指導，急需填補立法空白。
當然，從目前市場實踐看，大多數普惠金融機構都面臨較高的成本，基本都是依賴高利率收入來維持生存，否則就難以維系。但是，普惠金融有著特殊服務對象，主要針對的是社會弱勢群體、貧困人群和城鎮低收入階層，這些特殊人群本身就無力承擔高利率負擔。如果普惠金融機構依然收取高利息，勢必加重這些弱勢群體的經濟負擔，加劇其生活狀況惡化程度。因此，于情于理，高利率與普惠金融都是相違背的，需要用創新方法實現特殊理念和目標，實現低利率且可持續的普惠金融。
《金融時報》記者：不少人認為普惠金融大都是由金融機構提供的，這些金融機構只能從利息中獲得收入才能得以生存，高額利息似乎也是順理成章的事情。您認為這種說法有道理嗎？
張紅宇：我認為這種觀點有一定道理，但并沒有實踐的必然性。普惠金融只有一部分業務涉及金融機構，如吸收存款業務，從利息中獲得收益也是可以理解的，但很多業務是金融衍生服務，這種服務收取的費用就十分低廉，甚至是免費的。
普惠金融不一定只有金融機構最適宜提供服務，有些互聯網企業有可能更便于提供服務，實踐中，也有許多非金融機構正在從事普惠金融業務，而且對普惠金融具有很大的貢獻。比如，目前創新的主流——科技公司就完全能夠實現普惠金融服務的各項任務，并且效率更高、成本更低、覆蓋更廣，具有明顯的優勢。
近期，我剛對四川省眉山市彭山區的農村改革進行了調研，他們在農村改革中積極推進普惠金融發展，創新金融產品，推出的“兩權”抵押貸款按照規定利率上浮不超過基準利率的30%，實現了農民貸得起、用得好、還得上，已累計發放1718筆，貸款總額8.35億元，效果就不錯。此外，大眾日益熟悉的螞蟻金服，已經擁有4.5億實名用戶，這些用戶除了可以享受基本的支付服務，還可以享受理財、保險、信貸、征信等服務。截至2018年6月底，螞蟻金服在支付、保險、信貸方面服務的“三農”用戶分別達到1.9億、1.7億、4300萬。由此可見，普惠金融服務機構完全可以開辟利息以外的產業鏈盈利來源，對普惠金融利率進行合理引導和限制是必要的。
《金融時報》記者：按照上述例子，有沒有一種普惠金融機構可以不靠利息生存和發展？
張紅宇：我認為至少有這樣一種可能存在：普惠金融機構可以不依賴利息生存，也不需要高利率，僅為農村提供普惠金融服務就可以實現自身生存和發展。當然，這個機構必須具有以下兩方面特質：
首先有能力大幅降低成本。實際上，互聯網公司就可以通過金融科技手段實現審核、放貸、貸后管理自動化，降低包括人力在內的各類成本，實現輕資產運營，大幅提高效率。
其次必須具有創新的盈利模式。這種新的盈利模式可以從根本上擺脫對貸款利息的依賴，成為一個真正意義上的普惠金融服務機構。比如，同一地域的農民從事農業生產具有共同的季節特征和類似的種子、農藥、化肥、農機等需求，在農產品成熟的季節具有相同的銷售需求，這兩者均具有明顯的規模效應，獲得議價權，并運用這個議價權與農資生產商和農產品采購商進行談判，降低采購農資成本，提升農產品銷售價格，取得收入和利潤。
防范風險與加強管理有助于普惠金融健康發展
《金融時報》記者：從當前農村普惠金融情況來看，農村信用風險依然是一個高發性風險，金融機構如何有效預防貸款逾期已經成為我國農村普惠金融的重中之重，您有哪些好的建議？
張紅宇：第一，增加非現金方式供給，以智能手機系統的方式提供貸款，只提供貸款額度，不提供現金，不僅避免了現金損失，在一定程度上也可以避免道德風險。
第二，限制貸款額度，規定一定的信貸條件。根據每個借款人或單位的信用情況增加額度，不搞“一刀切”的信貸規模，有效避免利用信貸額度進行套利的不法行為。
第三，限制信貸資金用途，通過信息科技手段限制貸款只能用于購買農業生產資料，如種子、農藥、化肥、農機、通信等用途，且在系統內有記錄。如果發現借款人有違反情況的，可以采取進一步措施取消或者減少信貸。
第四，建立合作社為社員擔保制度，用熟人社會信息充分的優勢，來抵消農戶貸款的道德風險。截至2018年年底，我國有218.6萬家農民專業合作社，基本都是農村熟人社會自發組成的，覆蓋1億戶以上農戶，占全國農戶的52%以上。這些合作社社員之間都是本村本鄉熟人關系，具有較高的本土信用資源。如果以這些合作社作為農戶社員貸款的擔保機構，可以有效解決農戶貸款的信用問題。比如，采取信用違約黑名單制度，一旦社員發生違約，合作社需要替農戶社員先行償還。合作社可以要求貸款農戶社員以其農村土地使用權和宅基地證書或請保證人等方式向合作社提供反擔保。發生違約的農戶將會被記入黑名單，從此失去獲得低息貸款優惠的資格。
《金融時報》記者：對于繼續擴大普惠金融創新試點，開展普惠金融新局面，您有哪些具體的建議？
張紅宇：首先，將普惠金融利率納入統一監管體系，明確利率標準。目前我國對普惠金融利率尚無統一的利率監管，僅作為民間借貸利率由最高法院的司法解釋來調整，規范性明顯不足，我建議將普惠金融利率納入國家統一利率監管系統中，規定一定的優惠利率區間，從而防止高利貸繼續在民間肆意橫行。
其次，加大低息普惠資金的供給，讓更多的貧困人群、低收入人群獲得可靠的信貸資源。我國貧困人口眾多，需要普惠金融服務的群體非常巨大。為了實現普惠金融服務的大面積覆蓋，建議國家通過政策盡快加大低息普惠資金的供給力度，這也是金融供給側結構性改革的必然要求。
第三，完善普惠金融評價指標體系。在提高金融的普惠性時，可負擔性也是評價產品和服務質量的一大關鍵因素。現行普惠金融評價指標存在一個重大缺陷，就是側重普惠金融的經濟性，而忽視了“惠民”效果，導致高利率超出了使用者能夠承擔的范圍。因此，2017年中國普惠金融發展情況報告提出，在普惠金融評價指標中加入可負擔性這個指標，主要就是利率負擔在弱勢群體收入中的占比，不宜超過三分之一，并且將該指標作為核心指標之一，在整個指標體系中的權重應該占到50%左右，這對于幫助貧困人群獲得金融服務具有重要的現實意義。我國改革開放雖然已經走過了四十個年頭，但普惠金融的發展卻只有短短十余年。或許，普惠金融正在黎明中探索前行，還會遇到各種各樣的艱難險阻，但我堅信，普惠金融一定有著美好的未來。( 記者 姜欣欣)
作者簡介：張紅宇 管理學博士。清華大學中國農村研究院副院長，中國農業經濟學會副會長，中央農辦、農業農村部鄉村振興專家委員會委員，農業農村部農村經濟體制與經營管理司原司長。多次參與中央一號文件起草，多次主持聯合國糧農組織、世界銀行等國際組織及國家社科基金重大項目、國內政府部門組織的課題研究。
中國鄉村發現網轉自：金融時報
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