摘要：歷時40多年的市町村“平成大合并”是影響日本基層社會、基層政權發展的重大事件。鑒于此，本文從日本市町村“平成大合并”的基本概況入手，分析了影響市町村“平成大合并”的各種因素及“平成大合并”的運作及合并形式，最后論述了市町村“平成大合并”對日本農村社會發展的影響。
關鍵詞：日本；市町村；“平成大合并”；農村社會；影響
從明治時代起，日本在進行農村經濟社會管理過程中，為了降低行政管理成本、促進農村地區經濟發展、提升政府管理的效益及擴大社會公共基礎設施的使用率，通常會采用拓寬市町村的地域范圍，減少市町村數目的方式來達成，學術界一般稱之為“市町村大合并”。從日本農村地方自治發展歷史看，在其農村基層社會治理中，市町村大合并有3次，即明治維新后的“明治大合并”、第二次世界大戰之后的“昭和大合并”及當前的“平成大合并”。“平成大合并”是對日本現代農村經濟社會發展影響力最大的一次。
1、日本市町村“平成大合并”概況
日本市町村是日本基層政權組織，也是基層自治團體，相當于中國的鄉鎮村，是維系農村社會管理的基本政治單位。1965年，日本政府頒布了《市町村合并特別法例》（以下簡稱《合并特別法》）。該法明確提出了農村基層政權改革的方向，即繼續支持在基層社會進行自主行為的市町村合并，通過合并穩定地方自治制度。由此，按照該法拉開了40年（1970-2010年）的市町村大合并高潮，史稱“平成大合并”。盡管在2010年后，市町村的數目及地域范圍基本上得以確定，但是一些小范圍的合并到現在還是在繼續進行。“平成大合并”大致可以分為兩個時段，第一個時段是從1970-2000年，這30年時間內，雖然《合并特別法》明確支持地方政權自主的合并行為，但實際上這一階段市町村的數目變化不大，1970年時市町村的個數為3380個，到2000年的時候還有3213個，與30年的歷史相比，減少的數目無疑是很小的，可以說是變化不大。第二個階段是從2000-2010年，進入21世紀這短短的10年時間，日本市町村合并的速度與前30年相比大大加快了，從2000-2007年這7年時間，市町村的數目從原來的3213個減少到1703個，共減少了1510個，從2007-2010年進一步減少，到今天，市町村的總數僅為1346個，但還有進一步減少的可能[1]。
2、市町村“平成大合并”的原因
日本自1947年頒布《地方自治法》以來，法律賦予了市町村的地方自治權，被稱之為地方自治公共團體。市町村是否合并及如何合并，完全取決于市町村民的自主選擇，是民主選擇的結果。但是，“平成大合并”是日本地方自治史上最大的一次合并，除了市町村民自主選擇之外，還有其他的一些因素促成了這次長達40年的大合并。
2.1受到日本進入21世紀后推行地方分權改革的影響
進入21世紀后，日本政府推行了一系列的政治行政改革措施，其中地方分權是改革的重心。2000年日本政府修訂了《地方自治法》，進一步確定了市町村基層地方基層政權的治理原則，即推行“自行決策、自主負責”的原則。在此原則的主導下，中央政府及市町村的上一級政府下放國家權力，強化地方自治權與自主權，一般事項均由市町村自行決定，中央政府及上一級政府不再干預。但是，日本基層數目眾多的地域狹小的市町村的存在，使得地方分權難以推行。比如在2005年的時候，市町村人口總數在3萬人以下的占到了大約50%，甚至有100個市町村的人口不足1000人，最少的僅為50人[2]。人口過少，使得中央政府意識到強推地方分權可能會引發市町村之間的惡性競爭，而且也缺少推行地方分權的人、財、物，因此，合并為其必然之路，唯有如此，才能夠形成一定規模，有足夠的人口、充足的財稅，才能適應地方分權的需要，這樣，市町村合并就成為了必然的選擇。
2.2受到日本嚴峻經濟形勢的影響
1998年亞洲金融危機，沉重地打擊了日本經濟，進入21世紀后，日本經濟的泡沫型凸顯，導致了中央財政與地方財政日益困難，減少行政編制及合并數目龐大的市町村也成為必然選擇。據日本官房廳資料顯示，從2001-2009年，日本中央政府與地方政府的長期債務平均每年本金就超過了700萬億日元（100日元約合6.48元人民幣，2017），財政舉步維艱成為政府常態。而市町村地方政府的財稅來源主要是由地方稅、交付稅、國庫轉移金、地方債等組成。其中地方稅是市町村政府自行征收的，但是人口過少的市町村這項稅收根本不能維持市町村政府運轉；而交付稅、國庫轉移金、地方債這些并非自主財源，而是需要受制于中央政府及上級政府，稱之為依存財源。一直以來，依存財源一直是很多市町村的主要財稅來源，尤其是一些人口少、高齡化人口多的市町村，這種情況更為嚴重。比如像小野縣的巖手町在2008年的時候，其依存財源占到了其財政收入的75.2%，邢內縣的山內町在2009年的時候其依存財源占到其財政收入的78%。依存財源的比例過高，對地方自治與地方分權產生諸多的不利影響，比如，第一，使得市町村受制于中央政府或上級政府，影響其自主權與自治權的行使。第二，使得中央財政或上級財政的轉移支付壓力陡增。第三，使得中央財政或上級財政轉移支付的資金使用難以形成最大化、規模化效益。因此，推行市町村的合并，擴大市町村的規模，就成為改變市町村財政狀況，減少中央財政或上級財政轉移支付壓力的重要途徑。為此，日本官房廳做了一個測算，即便是合并30%的市町村，市町村長官及議員的數量將會減少25000人，工資支出將會減少1500億日元[3]。此外，市町村合并后，一些社會公共設施建設的投資也會減少，避免了過度的重復建設及重復投資。同時，對于原來一些人口少、地域小的市町村無法進行大型基礎設施建設，合并之后，則可以進行大型基礎設施建設，提高公共資源的配置效應。所以，日本政府從2000年起，不斷出臺各種政策刺激措施，包括財政支持、地方債免除等優惠條件，鼓勵地域相近、人口較少的市町村加快合并速度。事實上，日本政府的刺激政策起到了很好的效果，從2000-2010年，日本市町村的合并速度是歷史上最快的。
2.3受到農村人口高齡少子化的影響
任何一個社會要保持人口正常更替，其生育率及人口老齡化必須保持在合適的比例上。日本在20世紀60年代，平均每個女性生育2.18個孩子，到了20世紀70年代，這個指標降到了2.05個，到2005年的時候只有1.01個。這只是全國的平均統計數據，在農村社會這個指標會更低，在2005年日本農村平均每個女性生育不到1個孩子。少子化社會的到來，加之人口的老齡化，尤其是山區農村表現得更為明顯。日本政府意識到，少子化、老齡化社會在其農村地區已經是主流趨勢，市町村要維持其正常的運轉，必須要聚集一定數量的人口。在此背景下，市町村的合并也就成為必然了。
2.4受到信息化、交通圈擴大的影響
日本市町村之所以能夠在2000年后合并速度得到了前所未有的加快，在很大程度上是受到了信息社會到來的影響，互聯網、電子商務的日益普及，加之交通圈的擴大，在很大程度了擴展了民眾的生活圈。比如以交通為例，2006年行山縣的佐游町共有人口18230人，家庭戶數是5102戶，該町卻保有各類車輛15639臺，基本上1.1個人就有一輛車，顯然，交通工具的改善縮短了人與人之間的空間距離。此外，在一些公共基礎設施或公共服務上，由于交通、通信的發達，也突破了過去市町村的地理界線，尤其是一些人口較少的村、町在公共設施或服務上比較落后，這些村民就會選擇到其他的町、村使用公共設施或是服務。比如據日本總務廳在2002-2007年的統計顯示，黑川縣的河大町、大箱町、珩樹町、府谷町這4個町的醫院并沒有嚴格按照地理界線提供醫療服務，尤其是在居家養老上，其中府谷町的醫院養老病人基本上是來自黑川縣的其他町村[4]。由此可以看到，即便是在農村地區，交通、通信的發達，民眾的活動范圍早已超過了原有的行政地理界線，各種跨市町村的區域界線的服務也越來也多，這樣就會導致一些市町村的公共設施處于閑置狀態，合并既能夠提高這些公共資源的利用率，也是人際關系交往擴大的客觀需要。
2.5受到町村改市條件放寬的影響
町村改市是日本城市化的一種方式，從行政級別上看，市町村是一樣的，都是基層自治政權，但是“市”建制的城市化味道更濃厚一些。在2000年前，日本政府對于町村改市的要求是比較嚴格的，具體而言有以下要求：第一，改市需要聚集人口5萬人以上。第二，從事非農業（包括農林牧副漁）的人口至少超過65%。第三，房屋聯排街道要占到街道總數的65%以上。從2000年后，日本政府為了鼓勵市町村的合并，不斷出臺優惠政策，降低町村改市的條件，其中最重要的條件就是人口要求，2002年日本政府正式將原來要求的5萬人改為3萬人，這樣幾個町村的人口加起來就會達到3萬，一些有市制偏好的町村在人口上就達到了要求，符合改市的條件，自然這對于町村合并也帶來了促進作用。
3、市町村“平成大合并”的運作與形式
3.1合并的運作
市町村是日本基層政權組織，也是具有自治權的地方團體，在合并的過程中，市町村民們有最終的決定權。為了體現合并的公平、公正、公開的原則，通常情況下有合并意向的幾個市町村議會按照《地方自治法》的要求，成立一個臨時性的協商機構---合并協商會，該機構雖然臨時性的，但在合并中代表民意行使執行權，合并完成后即宣告解散。合并協商會實行的是委員會制，一般而言，是由合并各方的市町村行政首長、政府主要官員、議員以及按照《地方自治法》要求的一定民意代表共同組成。合并協商會作為一個執行機構，其協商的內容有很多，主要是涉及合并中及合并后的一些問題，如合并的方式、合并的時間、合并后的名稱、合并涉及的財稅問題、合并后的議會組成、合并后征稅方式、合并后的行政首長選舉問題等。當然，還有一些需要討論的問題也可以在此協商。協商過程中所有的信息必須要公開透明，不能違背民意，所有的問題均需要在各市町村的網站或是信息公開欄上予以公布，合并協商會討論過程及結果也必須隨時向全體民眾披露。合并協商會對討論的問題具有最終的決定權，但當合并涉及重大分歧的時候，合并協商會無權決定，必須要舉行合并各方的全民投票公決。比如在2006年北海道的東野村、奉浦村、芒田町3町村決定合并成立新的柊葉町，并且成立了合并協商會，經過了一年半的協商，但各方還是分歧較大，奉浦村的全體村民投票最后決定放棄，最終合并未能成功[5]。
3.2合并的形式
第一，新設合并。這種合并方式是指全部廢除合并各方原有的市町村建制，重新組成一個新的市町村。市町村在日本法律上均具有法人資格，是重要的團體法人。通過新設合并，合并各方原有的法人資格喪失，自然各方原有的行政長官、議員等均喪失任職資格。合并之后新的市町村的行政長官、政府主要官員、議員等均需要全體市町村民重新選舉產生。這種合并形式通常在規模、人口差不多的市町村之間進行，是一種對等形式的合并。比如2007年日本歌山縣的集盃村、金烏町、清鼓町3個町村決定合并，成立新的有田町，這3個町村的條件大致差不多，人口、面積也無多大差異，采用的就是新設合并的方式，原有的3個名稱均不再沿用。合并之后，町長、議員均要重新選舉，原來的3個町長均沒有再次當選新町長，而是重新選舉了另外一人擔任新町長，議員的選舉也很重要，原來的議員由于町村法人資格喪失，其身份也自然喪失，所以議員不能自然轉任，需要重新選舉。
第二，編入合并。這種合并方式又稱之為吸收入合并，是在合并各方市町村的條件不對等的情況下，其中人口較多、規模較大的一個市町村去合并其他的市町村。較大的這個市町村的法人資格可以保留，其他被并入的各方法人資格喪失。同樣的，被保留法人資格的市町村其行政首長、議員的資格與身份繼續保留，并繼續行使權利，等到下次選舉；而法人資格喪失的市町村其行政首長、議員資格喪失。比如2008年，新潟市與新進市、武田村、越甸町等13個市町村協商合并時，新潟市無論是人口還是面積、公共基礎設施等方面均具有較大的優勢，其他的12個市町村在吸收到新的新潟市過程中，喪失法人資格，原有的名稱也不再沿用，市長也由原新潟市長擔任，新潟市原有的55名議員也保留任職資格，其他的12個市町村根據各自的人口、規模增補的議員需要等到下次重新選舉[6]。
4、市町村“平成大合并”對日本農村社會發展的影響
“平成大合并”作為一個持續了40年的市町村大合并過程，對日本的地方自治及農村社會發展產生了深遠的影響。同時也應該看到，市町村大合并的過程并不會停止，因此，其影響也會不斷地發展。總體而言，具有以下幾個方面。
4.1擴大了居民生活圈，提升了公共設施及服務的使用范圍
日本作為一個發達國家，其農村地區的車輛保有量位居世界前列，城鄉的公共交通網絡亦十分發達，互聯網在農村地區也已經普及，由此導致了民眾活動范圍的擴大。在市町村合并之前，各市町村的各類公共基礎設施及公共服務其服務對象僅僅是本市町村的居民，如像圖書館、醫院、體育館等。即便是兩個市町村交界處的居民要使用不屬于本市町村的公共設施及服務，也需要支付一定的費用，這對于一些不愿意支付費用的居民而言就需要到較遠的本市町村區域內使用這些設施或接受公共服務，無形中增加了居民的生活成本支出。隨著市町村的合并，這些問題就迎刃而解，各類公共基礎設施及公共服務為居民提供了更多的選擇，也大大提高這些公共設施及服務的使用率。比如，新潟市與其他的12個市町村合并后，其他的那些市町村少子化嚴重的保育院就可以在整個新潟市范圍內得到較好的使用，大大提高這些閑置公共設施的使用率。
4.2“村”建制的大量合并撤銷，推進了日本城市化進程
町村是最基層的自治團體，雖然其法律地位是一樣的，但“村”是最能體現農村色彩的，也是最具有鄉土意味的。經過“平成大合并”的推進，今天日本“村”已經在市町村中是數目是最少的，只有175個，而且分布也不均衡，有13個縣已經沒有“村”，這些縣占到都道府縣數總數的30%，有21個縣有1～5個“村”，保留“村”最多的是長野縣，有31個[7]。在日本城市化進程中，大部分的市是經過市町村合并而形成的，只有少數市是經過自然由村-町-市的演變，這種演變需要經濟的發展及人口的推動。所以，市町村合并始終是日本城市化的途徑之一，40年的“平成大合并”無疑也是日本城市化高速發展時期，只要市町村合并不停止，城市化進程也不會停止。
4.3市町村大合并提升了市町村的對外形象
市町村雖然同屬基層政權與自治團體，但是在經濟社會發展上還是有差異的。“町村”更多的是體現其鄉土、農村、偏遠、經濟較為落后的一面，“市”則體現的是城市、繁華、經濟發達等特征。而事實上也是如此，總體來看，“市”比“町村”要發達一些，人口比較多，地域面積也比較大。在市町村大合并中，滿足了人們向往城市生活的心理與期望，也有助于提升市町村的形象，在合并的過程中，町村變成了市，最大的好處就是能夠將年輕人留下來，這對老齡化的日本社會是非常重要的，年輕勞動力留下后，對這些基層地區的經濟發展具有較大的促進作用。除此之外，在合并改市之后，對于承接大城市的產業轉移也有更大的吸引力。
4.4在市町村大合并中，通過城鄉一體化帶動了一批田園型城市的出現
市町村，村更多的是鄉村，町介入村與市之間，町本身已經含有都市的因素在內。從市町村本身的發展來看，體現了城市與農村的有機融合，在大合并后，基本上是村中有城市、城市有鄉村，城鄉一體化發展，形成了日本特色的田園型都市，這也體現人與自然和諧的一面。比如像新潟市就是這種田園城市的典型，經過2005年的大合并，新潟市到2007年的時候，其人口已經達到了80萬人，面積達到了736km2，人口密度比之前下降了近一半，一些重要的評價指標，如農田面積、農業產值、糧食自給率等均有了很大的提升。新潟市在合并之后，其發展目標就是將都市與田園融為一體，發展高品質的差異性農業，促進工商業與農業的結合，到今天，新潟市的上述各項指標均已經位居日本同級地區的首位，市町村合并取得了較好的成效[8]。類似于新潟市這樣的田園城市，是很多地區市町村合并的目標，也是日本城鄉一體化發展的獨特之路。
4.5市町村大合并提高了基層政府的行政服務能力與質量
市町村合并后，城鄉一體化發展，都市與農村融為一體。面對合并后的城鄉居民，對市町村政府的行政服務提出了較高的要求，且隨著社會多元化的發展，人們對政府提供的公共服務有著更高的期待。如前所述，市町村合并后政府工作人員得以減少，財政狀況得到了較為明顯的改善，在財政狀況好轉的情況下，對于一些專業服務（如環境保護、城鎮規劃等）就會配備一些專業的人員，這無疑大大提高了公共服務的質量，提升政府的服務能力。
當然，“平成大合并”是日本地方政治史上的大事，有很多的積極作用。但是，也可能會帶來一些負面的影響。第一，合并之后市町村的地域范圍擴大了，拉遠了政府與民眾之間的距離，使得民眾與政府之間的意見溝通可能會不暢。第二，合并之后的市町村一般是由合并之前的市町村規模較大、人口較多的那些市町村政府控制公共事務，對于一些合并之前較小的市町村，其本身固有的歷史、文化、傳統等可能會受到漠視，對這些歷史文化的傳承可能會產生不利影響[9]。第三，在一些大市與小町村合并，合并后的一些小町村的特色產業可能得不到政府的支持，小町村的一些居民意見可能難以在議會中通過。
參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：世界農業（2017.03）
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