中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)地流轉(zhuǎn)
郜亮亮副研究員梳理了中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，從國有的“井田制”到商鞅變法，“廢井田，開阡陌”，承認(rèn)人民擁有私田，允許自由買賣，中國成為世界上最早出現(xiàn)土地私有制度的國家。直到宋代，中國完全進(jìn)入土地私有制時(shí)期；與土地產(chǎn)權(quán)制度相應(yīng)，比較典型的賦稅制度是“一條鞭法”和“攤丁入畝”，國家靠這種賦稅制度調(diào)整農(nóng)民與地主、國家與地主的關(guān)系，當(dāng)時(shí)的土地市場高度發(fā)達(dá)。新中國建立之后，土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)過了私有制、集體化和公有制幾個(gè)階段，直到上世紀(jì)七十年代末八十年代初出現(xiàn)了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，包括“包產(chǎn)到戶”、“包產(chǎn)到組”、“雙包到組”以及“包干到戶”等多種形式。他認(rèn)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為一個(gè)基本性的制度，其基礎(chǔ)在于集體所有，社會(huì)主義公有制，按地勞分配，你分的只是一個(gè)承包經(jīng)營權(quán)，所有權(quán)是集體。這些現(xiàn)象背后最核心的問題還是產(chǎn)權(quán)的變遷，也就是穩(wěn)定性變遷：（1）延長承包期（2）穩(wěn)定承包關(guān)系（3）土地調(diào)整的必要性（4）公平與效率（5）追求使用權(quán)穩(wěn)定和人人平等的“兩難境地”。
為解決這種“兩難境地”，必須發(fā)揮新型經(jīng)營主體作用進(jìn)行“適度規(guī)模經(jīng)營”，這就引出了“三權(quán)分置”改革，其內(nèi)涵主要是三條：落實(shí)集體所有權(quán)；穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)；放活土地的經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)分置”改革包括土地流轉(zhuǎn)、土地托管，以及與之相關(guān)的土壤質(zhì)量和土地的金融功能等問題。
產(chǎn)權(quán)、交易費(fèi)用與合約
路乾認(rèn)為產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)不同，產(chǎn)權(quán)不同于所有權(quán)。（1）所有權(quán)指的是法律上對物的歸屬表達(dá)；產(chǎn)權(quán)注重的是實(shí)際的效果、實(shí)際的使用，收益、轉(zhuǎn)讓的效果，所以它又分為使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。（2）使用權(quán)，比如說這塊土地到底怎么使用，到底耕地用，還是建設(shè)用地用，蓋房子使用，還是種地用，這是使用權(quán)。誰有權(quán)使用它？集體有權(quán)使用還是國家有權(quán)使用，國家通過土地管理制度，表面上是你的土地，你的承包地，但是你不能隨便使用它，受使用權(quán)限。（3）收益權(quán)，收益權(quán)是指這個(gè)資產(chǎn)獲得的收入歸誰所有，可以通過哪些方式獲得收入，可以出租嗎？可以轉(zhuǎn)讓嗎？出租轉(zhuǎn)讓的收益多少是分給農(nóng)民的，多少分給集體的，多少交給國家？這是收益權(quán)。（4）轉(zhuǎn)讓權(quán)，轉(zhuǎn)讓權(quán)是指這塊土地的使用權(quán)、收益權(quán)能否轉(zhuǎn)讓，誰可以轉(zhuǎn)讓。農(nóng)民是否可以把他的建設(shè)用地轉(zhuǎn)給城里，是否可以把承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。
產(chǎn)權(quán)表示的是更加明確的權(quán)利狀態(tài)，使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)換權(quán)，往往發(fā)現(xiàn)所有權(quán)不是那么重要，所有權(quán)是一個(gè)法律的表達(dá)。所有權(quán)可以是集體的，但使用權(quán)是誰的？收益權(quán)是誰的？轉(zhuǎn)讓權(quán)又是誰的？它和所有權(quán)又不完全一致。中國土地制度變遷，所有權(quán)的變化，從私人變成國有；另一個(gè)層面，又是產(chǎn)權(quán)的變化，使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)的變化。
科斯看來，只要產(chǎn)權(quán)是界定清楚的，尤其是轉(zhuǎn)讓權(quán)界定清楚的，加上雙方交易成本足夠低，市場配置的結(jié)果都會(huì)使得財(cái)產(chǎn)價(jià)值最有效率，這時(shí)候不需要我們第三方再去判斷，誰傷害了誰。你無法決定清楚誰好誰壞，雙方是互相傷害，雙方都有自己的訴求，我無法說明哪一個(gè)人就一定是好的，哪一個(gè)人就一定要承擔(dān)一個(gè)責(zé)任，說不清楚的。只要財(cái)產(chǎn)清楚界定的，可以通過談判和交易，這時(shí)候所謂的傷害，所謂的外部性可以內(nèi)部化。這時(shí)候無須我們的管制、政府、稅收的介入。當(dāng)交易費(fèi)用不能用的時(shí)候，法律制度就變得很重要。交易費(fèi)用不能用的時(shí)候，不需要法律制度，不需要政府，不需要管制，不需要一些辦法，只要政府提供產(chǎn)權(quán)界定的服務(wù)，提供市場交易的服務(wù)，這個(gè)問題就解決掉了。我們要實(shí)施一個(gè)市場交易，就必須發(fā)現(xiàn)你與誰成交，你與誰做交易，你要告訴愿意與你交易的人，你要告訴他你有這個(gè)東西，你可以跟他成交，你找到這樣的人。還要告訴他，以什么樣的條款，什么樣的價(jià)格來交易，什么樣的方式，什么樣的談判方式，能夠達(dá)成一個(gè)合約，怎么簽訂合約，怎么保證合約條款能夠觀察和實(shí)施。這所有的活動(dòng)，都是有成本的，都不是天然的，都不是輕而易舉的，都是要花費(fèi)代價(jià)的，這些代價(jià)就是交易費(fèi)用。
產(chǎn)權(quán)一個(gè)很重要的是轉(zhuǎn)讓權(quán)。我們資源要進(jìn)行重新組合，更有效地發(fā)揮它的作用，就必須是不同的資源要素重新配置、重新組合，這就要求我原有的資源所有者要把資源轉(zhuǎn)讓出去。轉(zhuǎn)讓出去意味著交換，而交換所通過的方式是通過合約來進(jìn)行的。合同合約的選擇取決于具體的交易成本，不同的農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，交易成本就不一樣，農(nóng)村的合約選擇不是一個(gè)，我們看似乎沒有效率，但實(shí)際上它是有效率的結(jié)果，它是交易費(fèi)用下的選擇。
農(nóng)地三權(quán)分置的法律表達(dá)
高圣平教授認(rèn)為《物權(quán)法》124條對憲法上農(nóng)村的基本經(jīng)營體制在民法的實(shí)際法上做了表達(dá)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這種承包經(jīng)營的模式，在法律上屬于對他人的土地的利用，或者說對他人之物的利用，對他人之物的利用，在法律上我們有幾種表達(dá)的方法，一種是把這種他人對集體所有的土地的利用關(guān)系，把它表達(dá)為一種債權(quán)，還有一種是把它表達(dá)成物權(quán)，前者是指在家庭承包時(shí)，農(nóng)戶和集體簽一個(gè)土地承包合同，使承包農(nóng)戶在一定期限內(nèi)能取得對集體土地耕作的權(quán)利，對集體土地這種耕作的權(quán)利在最開始的時(shí)候說它是基于一個(gè)土地承包合同所產(chǎn)生的一個(gè)權(quán)利，在解釋上通常是把它當(dāng)作這是當(dāng)事人之間的合同關(guān)系或者說這是一種債法上的關(guān)系。這種債權(quán)具有固定的弱點(diǎn)，它的效力僅僅是在當(dāng)事人之間發(fā)生，也就是說它只是在集體和承包農(nóng)戶之間具有相當(dāng)于法律的約束力，但是對第三人而言它不可能具有對抗第三人的效力，也就是說除了集體以及承包農(nóng)戶之外的人而言，你沒有辦法主張這種耕作權(quán)的效力。
由此我們需要把這種權(quán)利上升為物權(quán)，物權(quán)是基于流轉(zhuǎn)合同產(chǎn)生的，同樣是基于土地承包合同產(chǎn)生的，在當(dāng)事人之間同樣具有法律效力，也就是說它比債權(quán)更加豐滿的是它可以就第三人進(jìn)行主張，這時(shí)這個(gè)物權(quán)足以對抗所有權(quán)，也就是說這個(gè)集體到這個(gè)時(shí)候它除了受合同約束之外，它更加受到基于自己的自主意識(shí)在自己的所有權(quán)之上為他人設(shè)立了一個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)這種物權(quán)的一個(gè)約束，這個(gè)時(shí)候它就再不能夠隨意的來收回這個(gè)承包地，也不能隨意的調(diào)整這個(gè)承包地。
從兩權(quán)分離到三權(quán)分置，兩權(quán)分離在法律上把它表達(dá)成在土地所有權(quán)上面設(shè)定一個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)結(jié)構(gòu)安排，這種安排需要進(jìn)行革新，按照我們現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)界的一些介紹，大致的是說原來這種兩權(quán)分離反映的是自耕農(nóng)及小農(nóng)生產(chǎn)這種生產(chǎn)關(guān)系。
到了現(xiàn)在，我們農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了一些改變，就是農(nóng)地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為了一個(gè)常態(tài)，據(jù)統(tǒng)計(jì)到去年年底，應(yīng)該是全國35.3%的農(nóng)用地已經(jīng)發(fā)生了流轉(zhuǎn)，也就是說無論基于什么情況，農(nóng)業(yè)人口的改變還有作業(yè)形態(tài)的改變，到城里去打工等等農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)的現(xiàn)狀所帶來的生產(chǎn)關(guān)系的改變，再不是承包農(nóng)戶自己在耕作這個(gè)承包地，而是承包農(nóng)戶之外的人在耕作這個(gè)承包地，怎么來反映這種生產(chǎn)關(guān)系的改變，其實(shí)我們原來的法律上對這種情形是有規(guī)定的，無論是物權(quán)法還是土地承包法，我們上面都規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。
也就是說土地承包經(jīng)營權(quán)既然法律上把它當(dāng)成一個(gè)物權(quán)，那么權(quán)利人處分自己的權(quán)利就是這個(gè)物權(quán)當(dāng)然的內(nèi)容，那么我們現(xiàn)在看當(dāng)時(shí)只不過說基于一些政策上的考量，我們對農(nóng)地的流轉(zhuǎn)做了一些限制，比如家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，我們說它的流轉(zhuǎn)就是轉(zhuǎn)包、出租，還包括了一些所謂的轉(zhuǎn)讓，對于入股和抵押，我們無論是土地承包法還是物權(quán)法沒有做出明確規(guī)定的，在解釋上雖然有創(chuàng)新的必要，但是在實(shí)踐中，從農(nóng)業(yè)主管部門的態(tài)度來看是禁止的，轉(zhuǎn)讓也設(shè)定了嚴(yán)格的調(diào)整，他要得到發(fā)包方的同意，他必須要有穩(wěn)定的收入來源或者穩(wěn)定的職業(yè)等等，像這些條件都是來限制土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這原來是有一些制度供給。
現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)原來這些制度的設(shè)計(jì)現(xiàn)在被大規(guī)模的農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，就產(chǎn)生了一個(gè)新的需要，就是說如果是由他人來行使這種耕作權(quán)利的時(shí)候，也就是說承包農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)之后，我把這個(gè)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體（家庭農(nóng)場，還是土地合作社，還是這個(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè)），那么這些新型的經(jīng)營主體對于土地的耕作權(quán)利是不是可以把它構(gòu)造成一個(gè)新的權(quán)利，比如說這就涉及到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，就是原來的土地所有權(quán)以及土地所有權(quán)之上設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)的這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，它沒有辦法反映我們現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的改變，那么我是不是可以說再把新型主體經(jīng)營土地的權(quán)利再把它構(gòu)造成一個(gè)權(quán)利，這樣就成了“農(nóng)地三權(quán)分置”學(xué)說的一個(gè)來源。
地權(quán)與地制
劉守英教授認(rèn)為，我們觀察土地問題，看到土地首先應(yīng)該想到土地及其“地權(quán)”，還應(yīng)當(dāng)想到“地權(quán)”是屬于誰的。農(nóng)民有什么權(quán)，農(nóng)民的權(quán)利結(jié)構(gòu)不是天然就私權(quán)的，尤其在中國，它不是全部私權(quán)，也就意味著不同的權(quán)利結(jié)構(gòu)。我們再找其他主體怎么介入到權(quán)利體系里面去，比如說國家跟整個(gè)農(nóng)民土地權(quán)利里面到底有什么關(guān)系？集體經(jīng)濟(jì)組織到底有什么關(guān)系？還有我們現(xiàn)在的公司，現(xiàn)在有很多公司也進(jìn)到整個(gè)農(nóng)村權(quán)利體系，其他相關(guān)的主體跟農(nóng)民，就種地的那個(gè)主體的權(quán)利體系之間到底是什么關(guān)系？
所有制是什么？馬克思講所有制是“各種生產(chǎn)關(guān)系的總和”，實(shí)際上就是說你整個(gè)這個(gè)社會(huì)在上層建筑層面對這個(gè)社會(huì)的基本制度安排，所有制實(shí)際上是框定整個(gè)這個(gè)社會(huì)的基本制度形態(tài)的制度規(guī)定。土地的政治制度的安排就是一個(gè)以集體所有制為主的制度安排，這是一個(gè)政治制度，是一個(gè)法律安排，在這個(gè)政治制度下，土地權(quán)利的經(jīng)濟(jì)安排怎么表現(xiàn)？土地的產(chǎn)權(quán)就是使用土地權(quán)利的這種制度安排形式，就我們要使用土地，這些制度規(guī)定框定你怎么樣使用土地，土地怎么受益，土地怎么轉(zhuǎn)讓，這些制度安排的具體的制度規(guī)定就是土地產(chǎn)權(quán)。
我們講到產(chǎn)權(quán)的時(shí)候，就是說使用土地的時(shí)候具體有什么規(guī)定，對于這些規(guī)定形成的產(chǎn)權(quán)，我們怎么看待？就是看這個(gè)土地的使用、土地的收益、土地的轉(zhuǎn)讓，這些就變成可以度量了，怎么使用土地，你使用土地以后土地怎么收益，另外不同的土地使用者之間如何轉(zhuǎn)讓土地，土地的權(quán)利在不同的制度安排下，我們來度量它的產(chǎn)權(quán)的制度安排的情況的時(shí)候，就是根據(jù)它的使用收益和轉(zhuǎn)讓來度量你整個(gè)土地使用的情況，土地產(chǎn)權(quán)的情況。再比如看一個(gè)土地產(chǎn)權(quán)安排的是否有效，就看土地使用的制度安排里面使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)怎么去界定的，好和壞的差別在哪兒呢？就在于它的強(qiáng)度以及廣度上，另外看這個(gè)權(quán)利可不可以排他、可不可以轉(zhuǎn)讓。由此，整個(gè)土地產(chǎn)權(quán)我們明確的三個(gè)主要權(quán)利有：如何使用、如何收益、如何轉(zhuǎn)讓？要產(chǎn)權(quán)干什么用的？就兩個(gè)功能，第一個(gè)就是讓大家吃定心丸，第二個(gè)就是對未來有預(yù)期。你一個(gè)產(chǎn)權(quán)制度如果你在使用、收益、轉(zhuǎn)讓的強(qiáng)度、廣度、排他性和轉(zhuǎn)讓性，這些權(quán)利安排下說這個(gè)產(chǎn)權(quán)制度好和不好，就是看權(quán)利安排，這三種權(quán)利安排的程度，這個(gè)制度好還是不好，第一個(gè)就是看它的明晰性，就是你是不是很清晰的，第二看它是不是穩(wěn)定的，現(xiàn)在我們的產(chǎn)權(quán)制度最怕的就是每天變，那產(chǎn)權(quán)制度最后大家就亂了，沒有穩(wěn)定性了，產(chǎn)權(quán)制度不能老變來變?nèi)サ模闳绻钱a(chǎn)權(quán)制度想怎么變就怎么變，那就變成絕對集權(quán)了，產(chǎn)權(quán)制度不能隨便弄！
產(chǎn)權(quán)非常重要，產(chǎn)權(quán)不搞清楚，農(nóng)民就不給你好好種地，集體的時(shí)候農(nóng)民就睡在田埂上，生產(chǎn)隊(duì)長敲鑼就敲不出人來，就不好好干活，原因是原來集體地權(quán)那種安排對他沒有激勵(lì)，這樣就是說那個(gè)制度不好。最后就改成農(nóng)民承包土地，農(nóng)民承包土地現(xiàn)在我們整個(gè)集體地權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)非常有意思，第一個(gè)它是家戶包地，歷史的家戶所有制，基本上就回到那個(gè)狀態(tài)了，就以農(nóng)戶為單位承包土地，第二就是將集體所有的土地包到農(nóng)戶以后，使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)給到農(nóng)戶，給到農(nóng)戶以后我們不僅給到農(nóng)戶，然后整個(gè)地權(quán)為了使它穩(wěn)定，我們在整個(gè)地權(quán)的期限上不斷延長，從十五年到三十年再到現(xiàn)在的“長久不變”，什么意思呀，沒有邏輯、沒有道理。
另外一個(gè)重要的概念時(shí)地權(quán)的合約。產(chǎn)權(quán)是決定農(nóng)民的投資及生產(chǎn)積極性，合約直接決定了農(nóng)民對土地的利益和他直接的收成，我們整個(gè)土地的合約非常有意思的幾件事，第一個(gè)我們一定要記住，整個(gè)中國的集體土地是怎么合約的，是國家把集體土地給合約到農(nóng)戶的，國家把集體土地分包到農(nóng)戶的，不是集體組織把土地分到農(nóng)戶的，這是非常重要的一件事。所以第一個(gè)就是說這個(gè)國家跟農(nóng)民的關(guān)系，第二個(gè)是集體跟農(nóng)民的關(guān)系發(fā)生變化，最初農(nóng)民是交集體提留，包產(chǎn)到戶的時(shí)候農(nóng)民承諾交集體提留；第二個(gè)階段就是當(dāng)時(shí)我們整個(gè)農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革和財(cái)稅體制，當(dāng)時(shí)全部落到縣鄉(xiāng)兩級(jí)以后不堪重負(fù)，承擔(dān)整個(gè)政府、學(xué)校教師這些公共的費(fèi)用就是由農(nóng)民土地在承擔(dān)，所以各種稅費(fèi)、各種攤派到農(nóng)民手上；接下來的基層稅費(fèi)改革，“一事一議“把集體跟農(nóng)民的關(guān)系不斷的理清，整個(gè)土地的合約基本上剩余權(quán)就不斷的接近于私權(quán)，實(shí)際上就是說將國家跟集體對農(nóng)民土地的這些義務(wù)不斷的接觸，使剩余權(quán)不斷的接近于私權(quán)。
由此我們看到，集體地權(quán)結(jié)構(gòu)非常要命的一件事就是有集體制，集體的來源、土地的來源和集體制的實(shí)際含義，形成了農(nóng)民對地權(quán)上這些權(quán)利關(guān)系及其發(fā)展演變。
（本文系2017年7月10日至12日在中國人民大學(xué)舉辦的教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目——“農(nóng)地三權(quán)分置的實(shí)踐研究”2017年暑期調(diào)研行前培訓(xùn)暨“農(nóng)地三權(quán)分置”專項(xiàng)培訓(xùn)會(huì)議內(nèi)容。文中觀點(diǎn)，由熊雪鋒根據(jù)授課內(nèi)容和錄音整理）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信公眾號(hào) 村莊與城市
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