農業在世界各國經濟發展中發揮著基礎性作用，是國民經濟的基礎，同時由于自然風險與市場風險并存，農業也表現出嚴重的弱質性，依靠其自身力量實現農業可持續發展在現階段并不可能，這決定了農業必須受到保護與支持。受目前農業發展水平所限，社會力量還不能擔此重任，來自國家層面的財政支持成為農業發展的重要保障。財政對農業的支持與保護，主要表現為國家作為主體，通過財政投入、農業稅收政策、財政補貼、財政貼息等財政手段，實現對農業的引導、支持和管理，從而促進農業和國民經濟的可持續發展。
縱觀農業發達國家的農業發展進程，無一不是政府在財政農業政策上投入了大量關注與支持。美國農業發展迅速，不僅由于其具有豐富的自然資源，而且離不開政府長期以來的財政支持與資金支持。美國自獨立至今，為應對多變的農業經濟環境，經過不斷摸索，巳逐漸形成一套成熟的財政支農體系。本文通過剖析美國財政支農實踐和特征，以期為推進中國財政支農與農業的可持續發展提供借鑒。
1、美國財政支農實踐的演進
1.1美國獨立后至19世紀60年代：構建農業生產基礎設施
美國早期農業并不發達，處于手工勞作和畜力勞作為主要生產方式的傳統農業階段。這一時期，政府將公有土地公開低價拍賣給私人耕作，推進西部農業開發。此后，為加快土地私有化進程，地塊出售規模和土地售價均逐步降低，而且購買者被允許有較長的支付期限。另外，政府還開始支持交通運輸等農業基礎設施建設，以輔助扶持為主，政府或將擁有的土地贈予鐵路公司，鼓勵鐵路公司積極參與鐵路建設；或給予直接的資金援助；或給予私人投資農業基礎設施以減免稅收優惠；或給予貸款等以募集農業基礎建設資金。
1.2 19世紀60年代至20世紀20年代：著力支持農業科研與教育
為迅速吸引足夠的拓荒者發展農業，政府開始向拓荒者贈送土地。1862年《宅地法》規定，移民以10美元便可占用160英畝（1英畝≈0.405hm2)荒地，耕作滿5年后即歸私人所有。此后美國相繼通過6部類似立法。這一時期，農民生產積極性高漲，農業生產力得到高速發展。國家財政對農業的支持重點開始調轉至推動農業技術進步上來，如大力支持農業教育與科研、農業技術開發與推廣。1862年《莫里爾贈地法》規定，各州可以將聯邦政府贈予的土地出售，用以建立州贈地大學或者農學院，開啟了美國政府建立和完善農業教育的工作，推動了農業教育、科研體系的發展。1875年威斯康星大學建立了美國第一個農業試驗站，至1886年各州成立了12個農業試驗站。1887年國會通過的《農業試驗站法》規定，各州必須在贈地學院下成立1個農業試驗站，專門負責研究服務于當地農業的科學技術和成果示范，聯邦政府每年資助1.5萬美元。在農業基礎設施建設上，財政支持也轉移至農業灌溉基礎設施建設方面，且仍以輔助支持手段為主，由各州政府通過出售聯邦政府分配的公有土地，獲得州政府灌溉基金，來對農業灌溉基礎設施進行資金支持。
1.3 20世紀30年代：限制生產和價格補貼
第一次世界大戰后，歐洲經濟復蘇，農產品生產開始過剩，美國農產品出口銳減，導致美國農場主收入減少，農場經營困難。此時國會提出MCNary-Haugen計劃，建議控制農產品的國內供給數量，以提高國內價格，剩余的農產品則可以傾銷海外。該計劃雖未實行，但為后來的財政支農政策奠定了基礎。
30年代的經濟危機中，美國農業生產面臨著嚴重的過剩危機，農產品價格劇烈下跌，農場主收入銳減，甚至破產。為此，1930年國會通過《關稅法案》，將美國貨物進口關稅提高，甚至到歷史最高水平，以保護國內農產品市場。緊接著，奉行凱恩斯國家干預思想的羅斯福政府于1933年實施《農業調整法》，第一次實施了農產品價格支持和種植面積削減計劃，使農產品供需達到平衡，價格得以提高，保證了農場主相對穩定的收入。這標志著美國開始實施農業補貼政策，用以直接干預農業生產。
1.4 20世紀40～80年代：強化政府支持
第二次世界大戰后，各國對美國農產品的需求提高，美國農產品出口恢復。1948年《農業法》規定，美國農產品價格逐漸由市場決定，傾向實行靈活的價格支持，試圖改革美國農產品價格支持政策。但緊接著1949年《農業法》又重新修訂為強化主要農產品的價格支持，并擴大支持范圍。經過各利益集團之間多年的“拉鋸式”爭論，最后形成折中：
2965年約翰遜總統時期出臺《食品和農業法》，延續供給控制，降低價格支持，并引入新的收入支持，以保護農民收入。70年代起，聯邦政府實行目標價格保護政策，目標價格以生產成本加上生產利潤而定，當市場價格低于目標價格，政府將就二者差額給予差額補貼。目標價格和差額補貼政策實質是政府為農戶的市場波動風險買單。僅1987年政府的差額補貼就近170億美元。在對外貿易方面，美國于1948年推行歐洲復興計劃，極大地推動了美國農產品的出口。1954年國會通過《農產品貿易與發展法案》，將糧食援助行動制度化，使糧食援助成為美國剩余農產品處理的主要途徑，這是該階段美國財政支農的一大特點，以這種方式出口的農產品也享受了國家出口補貼。在農業科研、服務上，政府以補貼形式加強了對農業科研與推廣、農作物保險、農場經營建設貸款、運輸系統建設、農產品檢查的資金支持。
伴隨著農業的開發，美國土地資源遭到破壞，氣候異常，政府開始調整財政政策以保護土壤。20世紀50年代聯邦政府開始土地銀行計劃，通過繳納相當于土地10年所產價值的租金，承租5～10年的土地，以達成休耕、退耕。1960年政府大約承租了2800萬英畝農田。
1.5 20世紀90年代：注重市場導向
在貿易自由化、聯邦政府財政壓力沉重的背景下，1996年克林頓政府通過了《農業完善和改革法》，規定到2002年完全取消向農戶提供農產品價格與收入支持補貼，之前的7年過渡期內，農戶可以簽訂“彈性生產合同”，獲得政府按平均補貼基準和種植面積支付的彈性生產合同補貼，這是一種不受價格波動影響的現金補貼，實質為財政給予農戶的直接固定收入支持。該法案還對“備用地保護計劃”進行了修正，農場主可以自愿與政府簽訂為期10～15年休耕具有生態敏感性耕地的合同，并對休耕的土地進行植被綠化，就可獲得相當于休耕土地租金的財政補貼，1個農場的補貼額在50～50000美元。法案同時取消了大部分農作物的種植面積限制，新的“彈性生產合同”補貼給予農戶種植自由，不會影響收入補貼；還取消了農場主儲備補貼，只保留400萬t糧食儲備用于國際人道食品援助，縮減了大量農場主儲備補貼。
但美國農業這場市場導向的改革在實踐中嚴重受挫。為保證農戶收入與農業的穩定，美國于1998～2000年連續3年出臺直接補貼的臨時法案，1996～2001年美國農產品計劃年均實際支出160億美元。
1.6 2002年至今：強化財政對農業的支持
世紀之交，美國經濟陷入低谷，為帶動農業經濟走出衰退，刺激農產品出口增加，穩定農民收入，美國開始擴張性財政支農政策，強化農業支持。2002年美國頒布《農場安全與農村投資法案》以固定直接支付（按基期種植面積與產量計算）取締彈性生產合同補貼，并將大豆、花生和其他油料作物包含進來，還提高了直接支付率。2002～2007年農業支持額達到940億美元。該法案還設計了新的最低價格保護補貼工具——反周期補貼，當農產品有效價格低于目標價格時，對農戶進行直接收入補貼；反之，則不予以補貼。在資源環境方面，法案加大了對農業環境保護的資金和技術支持，計劃2002～2007年投入171億美元，用于土地休耕、土壤保持、濕地保護、草場保育等的現金補貼和技術支援。這一期間美國農業資源和環境保護實際財政支持金額達240億美元，遠超預算規模近70億美元。在農業公共服務方面，法案也加大了支持力度，計劃2002～2007年農業綜合開發資金支持規模將比1995年農業法案中的支持規模增加190億美元，主要在農業科研、教育和技術推廣、食品安全與營養、食品檢驗檢疫、自然災害救濟、農業保險等方面。
2008年《食品、保護和能源法》出臺，延續了2002年農業法案對農業支持的基本思想，強化政府對農業的支持。設立了平均作物收入選擇計劃，當農戶因農產品價格下降或者產量下降而導致收入減少時，都能獲得平均作物收入補貼，有效保證農戶收入的穩定性；以農產品5年平均價格的85%作為營銷援助貸款和貸款差額支付的借貸率標準，降低了借貸率的市場扭曲度與不確定性；設立了新進入農戶的直接支付計劃，在其進入農業的第一個5年內，可享受正常水平120%的直接支付率與50%的貸款率，貸款還可延期1年，2008年僅此1項預算補貼就達2.5億美元；2008年農業法案還增設了加強生態保護支付項目，完成生態要求的農戶，可獲得正常支付率110%的直接支付率，這一項目當年度預算為5000萬美元。另外，政府對高速鐵路、高速公路、多目標水利設施、電力等農業基礎設施進行升級建設，對農村寬帶、電信的資金支持力度也大為加強。如2009年對農村寬帶計劃支持29.3億美元，對互聯網建設援助10億美元，對電信基礎設施建設13億美元等。
2012年《農業改革、食品和就業法案》出臺，形成2013～2017年美國農業政策基本框架。法案建立了農業收入風險保障計劃（ARC)，當作物收入低于近5年平均水平的89%時，該計劃將提供不超過近5年平均水平10%的補貼，補貼最高限額為5萬美元；取消了直接支付、反周期支付、平均作物收入計劃；擴大了作物保險項目的覆蓋范圍；增加了乳制品利潤保護計劃與市場穩定計劃；科研與園藝項目、生物能源項目支持資金增加；在營養項目中規范了食品零售商行為。這次法案仍以保障農場主收入為核心，關注財政支農政策的針對性，高位的農產品價格為財政預算的縮減提供了空間。
美國2014年農業法案出臺，超越了一直以來以高補貼為主的財政支農思路，逐步放棄政府對農業生產和農產品市場的直接干預，支農手段逐漸趨向于市場化，市場配置資源的基礎作用和政府的支農力度同時得到加強。該法案取消了年均耗資50億美元的直接支付，保留營銷援助貸款項目，新設立了2個項目——價格損失保障（PLC，反周期補貼的調整形式）和農業風險保障（ARC，平均作物選擇補貼的升級模式），生產者在作物播種前可以在二者之間做出選擇；新法案進一步完善了保險政策，擴大農業保險項目覆蓋范圍和補貼額度，以突出農業保險在防范農業生產風險中的作用；合理調整資源保護項目，具體有休耕儲備計劃、資源保護管理項目、區域資源保護合作項目等，注重靈活性與責任感；強化營養項目，為低收入家庭提供營養援助項目；增加農業科研、推廣項目資金，對于非營利性的研究與科技轉化項目，財政安排了2億美元授權，為食物和農業法律研究安排了每年500萬美元授權。
2、美國財政支農的特征
在美國財政支農200多年的發展歷程中，通過強化提高農民收入、農業基礎建設、資源環境保護等方面的保護與支持，形成較為完善的財政支農體系，具有鮮明的特色:①美國財政對農業的支持與保護，是建立在市場運行規律的基礎上的，糾正市場失靈的同時注重發揮市場對農業資源配置的基礎作用，并且弱化影響農業市場效應的政策措施，保證了農業生產效率和競爭活力。②國際、國內農業經濟環境發生重大改變時，美國政府都會根據國內外經濟形勢，與時俱進地調整好財政支農政策，必要時會頒布農業法案，引導與調整農業的發展方向。③美國把財政支農政策納入立法，不同時期不同情形之下財政支農政策的調整，都是通過農業基本法的不斷修正來實現的。從1933年《農業調整法》到2014年農業法案，美國先后出臺20余部農業基本法（表1），100多部專項法，已形成完善的農業法律支持體系。④財政支農的規模、力度和范圍不斷強化，由價格支持為主轉向收入支持為主（如直接支付補貼、反周期支付、平均作物收入選擇計劃、營銷援助貸款），更加注重農場主的收入提高與穩定。⑤目前美國財政支農支持工具以綠箱政策（WTO鼓勵各成員支持農業使用的工具）為主，沒有或僅有微小的貿易扭曲作用，不需要做出削減承諾。⑥美國財政支農一直以來注重農業保險、農業生態環境、食品安全與監管、農業基礎設施、農業科研與教育等的支持力度。1933年《農業調整法》中就提出水土資源的保護；2002、2008年農業法案都加大了對農業環境保護的補貼支持，2002—2007年農業資源與環境支持資金總額達270億美元；2014年新法案特別強化了農業風險的保障。
3、美國財政支農對中國的啟示
近年來中國財政支農投入規模持續增長，投入結構也不斷優化，在促進農村和農業發展、農民增收方面效果明顯，但是面對國際國內環境變化的各種機遇與挑戰，財政支農在實踐中還存在著不少問題，財政支農效率較低。美國在財政支農領域經驗豐富，可為中國財政支農發展提供借鑒與啟示。
3.1 在發揮市場對資源配置作用的基礎上，堅定財政支農之路
農業的基礎性地位與天生的弱質性決定了國家必須對其進行支持與保護，中國必須堅定不移地走財政支農道路。同時，必須認清國家財政對農業的支持與干預是以尊重市場機制、充分發揮其作用為出發點的，兩者是契合的。美國作為一個農業大國，其財政支農即是以糾正市場失靈為主線的。農業支持與干預的領域正是農業市場失靈的領域，財政支農的目標即為補救市場缺陷、糾正市場偏差，引導農業發展的方向，保證農業市場的高效與靈活性。
3.2 建立健全財政支農立法體系
美國對農業的支持與保護立法較完善，為財政支農政策的實施奠定了堅實的法律基礎，執行效率高。而中國的財政支農法律基礎較薄弱，沒有系統的、專門的規范法律，僅有的財政支農條款也只是原則性規定，操作性不強，政策效率低，因此，中國亟須將財政支農政策制度化、法制化，以農業基本法為基礎，建立健全農業專業法律體系，確保財政支農政策的穩定性和連貫性。著重加緊推進農業發展投入、農業資源保護、農業支持保護、農產品質量安全、農業應急機制、農業保險等領域的立法，并隨農業經濟形勢需要而適時修正。
3.3 加大財政支農規模、支持力度，優化財政支農結構
中國財政支農支出絕對數額逐年穩定增長，但占國家財政總支出比例偏小（圖1），遠遠低于美國等農業發達國家30%—50%的支農份額，可見，中國財政支農總量還是有很大增長空間的。
中國應強化財政支農的支持規模與力度，確保支農資金增長速度高于財政收入的增長速度；優化其支持結構，明確支農資金投放重點，針對性地向農業基礎設施建設、農業資源環境、農業科研、教育、技術推廣等農業公共產品方向傾斜，最大限度地發揮財政支農的效果。
3.4 積極推進以綠箱政策為主線的農業補貼政策，有效增加農民的轉移性收入，引導農業健康成長
綠箱政策屬免于削減承諾的支持措施，沒有或僅有微小的貿易扭曲作用，沒有為生產者提供價格支持的作用；而黃箱政策對農業生產、貿易有直接扭曲影響作用，需要限制和逐步削減，與當年農業的生產類型、生產數量、農產品價格有直接關系。中國農業補貼可允許有8.5%的微量黃箱政策，目前還有些許增長空間，應充分利用好糧食直接補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼、良種補貼、測土配方施肥補貼等，增加農民的轉移性收入，引導農民采用先進種養技術、優質種質資源，推動農業向機械化、規模化轉變。綠箱政策一般包括政府一般服務（農業科研、教育、技術推廣、農業基礎設施建設）、糧食安全儲備補貼、糧食援助補貼、農業結構調整投資補貼、農業資源儲備補貼、農業環境保護補貼等。這些支持政策均涉及糧食安全、農業可持續發展的國家大計。目前中國實施的綠箱政策離WTO《農業協定》要求還很遠，有的內容還是空白，中國應著力培育不扭曲市場機制作用的綠箱政策農業補貼工具，充分發揮WTO《農業協定》賦予中國的綠箱政策權利，引導與支持中國農業健康、可持續發展。
3.5 逐步完善農業保險制度
收入補貼與農業保險是保障美國農民收入的雙保險。美國2014年新農業法案在農業風險管理方面加大了投入，農業保險富有責任感與靈活性的調整對中國相關政策有一定的啟示。中國應制定有針對性的農業保險條例，開發不同類別的農業保險產品，分別滿足不同農民群體的風險保障需求；同時，持續擴大農業保險的補貼規模，增加保險品種，提高賠付標準，建立健全巨災風險保險制度。
3.6合理利用好國內外兩個市場、兩種資源
美國新農業法案可能將使重要農產品價格優勢進一步加強，中國國內農產品市場可能會直接受到其影響。以糧食供給“以我為主、立足國內”為出發點，允許糧食和其他重要農產品“適度進口”，可能是中國當前的理性選擇，中國應統籌利用國內外兩種資源、兩個市場，確保農產品貿易政策與國內農業發展和市場調控政策相協調，加快中國農業“走出去”的國際化步伐。
作者單位：安徽省農業科學院農業經濟與信息研究所
中國鄉村發現網轉自：《世界農業》2015(12)
(掃一掃，更多精彩內容！)
