摘要：改革開(kāi)放40年來(lái), 我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策在“多取少予”、“多予少取”、“只予不取”理念下不斷調(diào)整和改革, 逐步形成了比較完整的政策體系。這些政策極大地提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力, 促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展, 增加了農(nóng)民收入, 減少了農(nóng)村貧困人口。然而, 現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)政策存在缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、目標(biāo)不清晰、投入力度不夠、支出結(jié)構(gòu)不合理、資金使用績(jī)效差等問(wèn)題。為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo), 財(cái)政支農(nóng)政策應(yīng)當(dāng)有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和明確的目標(biāo), 確保財(cái)政資金投入的數(shù)量, 調(diào)整財(cái)政資金使用方向, 加大績(jī)效評(píng)估, 提高資金的使用效率, 完善和創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)資金的管理機(jī)制。
“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題, 黨中央始終把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作重中之重。財(cái)政支農(nóng)政策是促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的重要財(cái)力保障和物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開(kāi)放四十年來(lái), 我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)了“三農(nóng)”的支持和保護(hù)政策, 形成了比較完整的、多樣化的財(cái)政支農(nóng)政策體系。這些政策具有明顯的“階段性、公益性和層次性”特征, 極大地提高了我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和糧食產(chǎn)量, 推動(dòng)了農(nóng)民收入增長(zhǎng)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的背景下, 總結(jié)我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)財(cái)政支農(nóng)政策的成效與不足, 探討新時(shí)代財(cái)政支農(nóng)政策的目標(biāo)和手段, 具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、財(cái)政支農(nóng)政策的階段性轉(zhuǎn)變
制定財(cái)政支農(nóng)政策要綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國(guó)家財(cái)力、發(fā)展目標(biāo)等因素。改革開(kāi)放四十年來(lái), 國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展目標(biāo), 制定了相應(yīng)的財(cái)政支農(nóng)政策, 逐步形成了比較完整的、多樣化的財(cái)政支農(nóng)政策體系。我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的發(fā)展演變經(jīng)歷了四個(gè)階段。
(一) 不同時(shí)期財(cái)政支農(nóng)政策的主要內(nèi)容
1. 多取少予的財(cái)政支農(nóng)政策 (1979—1993年)
改革開(kāi)放初期, 面對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展落后、糧食供給短缺等問(wèn)題, 國(guó)家通過(guò)提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格、減免稅收等措施刺激農(nóng)民生產(chǎn)積極性, 直接或間接增加了財(cái)政支農(nóng)支出。然而, 受財(cái)政赤字所限, 國(guó)家減少了對(duì)農(nóng)業(yè)的直接投入。工業(yè)化初期“以農(nóng)補(bǔ)工”的政策開(kāi)始調(diào)整, 但對(duì)農(nóng)業(yè)的投入仍不及農(nóng)民繳納的稅收。
(1) 提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格
為了改變工農(nóng)產(chǎn)品不合理的比價(jià)關(guān)系, 1979年國(guó)家提高18種農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格21%, 以后又多次提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格, 逐步放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。1993年與1978年相比, 農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格總指數(shù)上升了214.7%。[1]農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲極大地刺激了農(nóng)民種糧的積極性。
(2) 補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)企業(yè)
為支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 國(guó)家要求農(nóng)藥、化肥、農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)資料生產(chǎn)企業(yè)按照優(yōu)惠價(jià)出售給農(nóng)民, 并對(duì)這些企業(yè)實(shí)行價(jià)格補(bǔ)貼。此舉表面上看是對(duì)企業(yè)補(bǔ)貼, 實(shí)際上是農(nóng)民受益。1978—1993年累計(jì)補(bǔ)貼607.3億元。
(3) 降低農(nóng)業(yè)稅稅負(fù)
為加快農(nóng)業(yè)發(fā)展, 國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)稅征收?qǐng)?jiān)持“增產(chǎn)不增稅”的政策。1979—1982年采取農(nóng)業(yè)稅起征點(diǎn)辦法, 對(duì)口糧、收入水平在起征點(diǎn)以下的隊(duì)免稅。1983年實(shí)行對(duì)貧困山區(qū)的照顧政策。農(nóng)業(yè)稅稅負(fù)從1978年的4.4%下降到1993年的2.4%。
(4) 設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金
為拓寬財(cái)政支農(nóng)資金的來(lái)源, 國(guó)家開(kāi)征耕地占用稅, 設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金, 用于農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。重點(diǎn)綜合治理山林水路, 改造中低產(chǎn)田, 開(kāi)墾荒地。
2. 少取多予的財(cái)政支農(nóng)政策 (1994—2003年)
社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以后, 我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展, 對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求壓力加大。由于糧食價(jià)格需求彈性較小, 糧食產(chǎn)量的提升又使得糧價(jià)下跌, 城鄉(xiāng)居民收入差距在拉大。與此同時(shí), 農(nóng)民的負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)速度超過(guò)了農(nóng)民維持農(nóng)業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力。農(nóng)業(yè)的瓶頸制約著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此, 國(guó)家實(shí)行“少取多予”財(cái)政支農(nóng)政策, 并且在《農(nóng)業(yè)法》中明確要求財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。
(1) 加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資
由于20世紀(jì)整個(gè)80年代農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占全國(guó)基建投資比重下降, 1994年開(kāi)始政府加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。特別是1998年國(guó)家發(fā)行特別建設(shè)國(guó)債, 投資重要水利工程設(shè)施、天保工程等項(xiàng)目。1998—2003年, 中央財(cái)政投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金3500多億元。
(2) 減輕農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)
20世紀(jì)80年代, 農(nóng)民承擔(dān)了農(nóng)業(yè)稅、村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、各種集資、罰款、攤派等負(fù)擔(dān)。沉重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。1994年, 安徽省率先實(shí)行“稅費(fèi)合并, 折實(shí)征收”為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)。2000年全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革, 實(shí)行“三取消、兩調(diào)整、一改革”。鄉(xiāng)村義務(wù)教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫等所需資金納入財(cái)政預(yù)算安排。
(3) 改革財(cái)政支農(nóng)管理體制
針對(duì)過(guò)去財(cái)政支農(nóng)資金管理粗放、浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題, 國(guó)家規(guī)范財(cái)政支農(nóng)資金預(yù)算的編制和支出的管理。在財(cái)政扶貧和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)領(lǐng)域中, 借鑒世界銀行項(xiàng)目管理方法, 建立起了項(xiàng)目庫(kù)制、專(zhuān)家評(píng)審制、報(bào)賬制、績(jī)效評(píng)估制度等。
3. 只予不取的財(cái)政支農(nóng)政策 (2004—2012年)
新世紀(jì)初, 我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化中期階段, 國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具備“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的條件。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展也帶來(lái)了可觀的財(cái)政收入, 2004年財(cái)政收入突破2.5萬(wàn)億。黨的十六大提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。因此, 中央提出新增財(cái)政支出和固定資產(chǎn)投資要向“三農(nóng)”傾斜, 出臺(tái)了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策, 形成了“只予不取”的財(cái)政支農(nóng)格局。
(1) 取消農(nóng)業(yè)稅, 增加農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付
2006年全部免征農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅使農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額減少約1250億元。中央設(shè)立了農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付, 通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給地方補(bǔ)助, 重點(diǎn)向農(nóng)業(yè)大省、民族地區(qū)和財(cái)政困難地區(qū)傾斜。
(2) 改變財(cái)政支農(nóng)方式, 對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行直接補(bǔ)貼
為改變對(duì)糧食流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼不能使農(nóng)民獲益的弊端, 2004年以來(lái), 國(guó)家改變了補(bǔ)貼方式, 實(shí)施了糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等“四項(xiàng)補(bǔ)貼”。政府不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼范圍, 提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn), 增加補(bǔ)貼規(guī)模, 完善補(bǔ)貼管理辦法。從2011年開(kāi)始, 調(diào)整增量補(bǔ)貼資金使用方向, 新增補(bǔ)貼重點(diǎn)向種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社及各種生產(chǎn)服務(wù)組織傾斜。
(3) 逐步將農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展納入財(cái)政保障范圍
國(guó)家推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展, 把農(nóng)村義務(wù)教育納入財(cái)政保障范圍, 對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“兩免一補(bǔ)”政策, 提高了農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平。財(cái)政大力促進(jìn)農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展, 推進(jìn)文化工程建設(shè), 先后實(shí)施廣播電視村村通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)、信息資源共享等工程。[2]國(guó)家逐步建立起了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。各級(jí)財(cái)政對(duì)新農(nóng)合的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從起初的20元提高到2017年的450元, 對(duì)新農(nóng)保中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分人均補(bǔ)助額從2009年的55元提高到2018年的88元。
4.2013年以來(lái)的財(cái)政支農(nóng)政策
黨的十八大指出, 我國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)決定性階段。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑, 要把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村, 深入推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開(kāi)發(fā)。這一時(shí)期繼續(xù)堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè), 采取“多予、不取、放活”的財(cái)政支農(nóng)政策。財(cái)政支農(nóng)政策的重點(diǎn)在于產(chǎn)業(yè)、生態(tài)和扶貧。
(1) 加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)貼力度
推動(dòng)農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼改革, 支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng), 新增補(bǔ)貼向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、主產(chǎn)區(qū)傾斜。優(yōu)化農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼, 加大對(duì)糧棉油糖、畜禽養(yǎng)殖和飼草料生產(chǎn)全程機(jī)械化所需機(jī)具的補(bǔ)貼力度。加大對(duì)保護(hù)性耕作、深松整地、秸稈還田等綠色增持技術(shù)所需機(jī)具的補(bǔ)貼力度。
(2) 創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式
政府積極引導(dǎo)社會(huì)資本投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村, 通過(guò)政府和社會(huì)資本合作、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、貸款貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等方式, 通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”支出方式, 提高財(cái)政資金使用效率, 充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。
(3) 財(cái)政扶貧開(kāi)發(fā)政策體系逐漸形成
為支持貧困地區(qū)改善生產(chǎn)生活條件, 促進(jìn)貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 構(gòu)建起財(cái)政扶貧開(kāi)發(fā)政策體系, 由專(zhuān)項(xiàng)扶貧、改善民生、教育扶貧工程等多方面構(gòu)成。中央財(cái)政用于農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)的投入力度不斷加大, 設(shè)立了財(cái)政扶貧資金、國(guó)債資金等專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金。[3]
(二) 財(cái)政支農(nóng)政策取得的成效
發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng), 有賴于農(nóng)業(yè)迅速穩(wěn)定的增長(zhǎng)。[4]改革開(kāi)放以來(lái), 國(guó)家通過(guò)加大農(nóng)業(yè)投入、增加補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍等措施, 逐步構(gòu)建起促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展的財(cái)政支農(nóng)政策體系, 極大地提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)民的收入水平, 也推動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
1. 農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力顯著提高
1978年以來(lái), 國(guó)家不斷投入資金進(jìn)行農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā), 綜合治理山水林田, 改造中低產(chǎn)田, 開(kāi)墾荒地。中央通過(guò)對(duì)農(nóng)機(jī)具實(shí)施購(gòu)置補(bǔ)貼提升了農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。1978年, 全國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力為11750萬(wàn)千瓦, 2013年達(dá)到10.60億千瓦。 (1) *中國(guó)耕種收綜合機(jī)械化水平持續(xù)提高, 2013年達(dá)到59%。農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步提高。糧食產(chǎn)量從1977年2.8億噸迅速上升, 1984年高達(dá)4.1億噸, 7年增長(zhǎng)44%。2014到2018年連續(xù)5年超過(guò)6億噸。20世紀(jì)90年代中后期, 我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品供求由長(zhǎng)期短缺轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱偭炕酒胶? 豐年有余”。
2. 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著
隨著財(cái)政投入的逐年增加, 農(nóng)村公路、供水、供氣、電網(wǎng)、物流、信息、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善, 農(nóng)村生產(chǎn)生活條件明顯改善。一是農(nóng)村交通條件得到極大改善, 1978年, 我國(guó)農(nóng)村公路僅58.6萬(wàn)公里, 2017年底全國(guó)農(nóng)村公路達(dá)400.93萬(wàn)公里。二是農(nóng)村供水質(zhì)量和水平提高, 解決6300多萬(wàn)人飲水安全問(wèn)題。三是農(nóng)村供電能力顯著增強(qiáng)。絕大部分農(nóng)村地區(qū)實(shí)施了農(nóng)村電網(wǎng)改造, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村用電同網(wǎng)同價(jià), 促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。四是農(nóng)村信息化水平逐步提升, 實(shí)現(xiàn)了“鄉(xiāng)鄉(xiāng)能上網(wǎng)”、“村村通電話”、“廣播電視村村通”, 穩(wěn)步推進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理和服務(wù)信息化。2016年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)寬帶網(wǎng)絡(luò)全覆蓋, 完成3萬(wàn)個(gè)行政村通光纖, 為農(nóng)村電商、物流、農(nóng)產(chǎn)品流通市場(chǎng)建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。
3. 農(nóng)村社會(huì)事業(yè)快速發(fā)展
改革開(kāi)放40年來(lái), 農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等事業(yè)得到長(zhǎng)足發(fā)展。一是農(nóng)村基礎(chǔ)教育穩(wěn)步發(fā)展。農(nóng)村勞動(dòng)者的整體素質(zhì)穩(wěn)步提升, 受教育程度提高到8年左右, 帶動(dòng)全國(guó)人口平均受教育程度從20世紀(jì)80年代的不到5年提高到現(xiàn)在的11年左右。二是農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施條件也得到改善, 全國(guó)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)達(dá)920770個(gè), 其中村衛(wèi)生室比率高達(dá)69.4%。三是農(nóng)村社會(huì)保障體系逐步完善。目前, 新農(nóng)合、新農(nóng)保基本覆蓋所有農(nóng)村居民, 已實(shí)現(xiàn)了醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)一體化。
4. 農(nóng)民收入逐年增加, 城鄉(xiāng)收入差距呈收斂趨勢(shì)
在農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)中, 轉(zhuǎn)移性收入比重逐步提高。轉(zhuǎn)移性收入是指農(nóng)民在二次分配中的所有收入, 主要是財(cái)政補(bǔ)貼。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民消費(fèi)等環(huán)節(jié)補(bǔ)貼, 直接或間接增加了農(nóng)民的收入。1997年, 農(nóng)民獲得轉(zhuǎn)移性收入人均79.30元, 占純收入的比重僅為3.8%;2016年, 人均轉(zhuǎn)移性收入增加到2328.20元, 占純收入的比重提高到19%。農(nóng)民恩格爾系數(shù)呈逐年下降趨勢(shì), 從1978年的0.677下降到2017年的0.293。 (1) *城鄉(xiāng)居民收入差距有所收斂, 由2005年的3.22:1減少到2017年的2.71:1。[5]
5. 農(nóng)村脫貧減貧初見(jiàn)成效
我國(guó)探索出了一套適合國(guó)情的財(cái)政扶貧實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 為全球貧困治理做出了貢獻(xiàn)。中國(guó)貧困人口從1981年的8.78億減少為2013年的2517萬(wàn), 中國(guó)對(duì)全球扶貧的貢獻(xiàn)率為75.7%。[6]僅2014—2018年間中央財(cái)政投入專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金就達(dá)到2800多億元, 以全面推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧, 為決勝全面小康奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
(三) 我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策運(yùn)用的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)
改革開(kāi)放40年來(lái), 我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)發(fā)展, 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面繁榮, 農(nóng)民生活顯著改善。40年財(cái)政支農(nóng)的實(shí)踐積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn), 主要是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的主導(dǎo)責(zé)任, 堅(jiān)持鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位, 持續(xù)不斷地增加對(duì)“三農(nóng)”的投入, 堅(jiān)持財(cái)政支農(nóng)管理體制的創(chuàng)新。
1. 堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)作用和政府的支農(nóng)責(zé)任
堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)是推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的政治保證。我國(guó)始終堅(jiān)持黨管農(nóng)村工作、鄉(xiāng)村社會(huì)管理、村民自治有機(jī)統(tǒng)一。黨中央根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段, 適時(shí)調(diào)整財(cái)政支農(nóng)政策和管理體制, 充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性。支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)是政府的應(yīng)盡之責(zé), 注重發(fā)揮政府的主導(dǎo)責(zé)任, 基本明確中央和地方政府的支農(nóng)職責(zé)。
2. 堅(jiān)持農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖
我國(guó)地少人多、農(nóng)業(yè)落后, 必須把農(nóng)業(yè)放在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位, 建立起健全的保護(hù)與支持“三農(nóng)”的政策體系。實(shí)踐表明:國(guó)家重視農(nóng)業(yè)、政策有方、執(zhí)行有力的時(shí)候, 也是我國(guó)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展、農(nóng)民收入增長(zhǎng)穩(wěn)定的時(shí)候。國(guó)家從宏觀戰(zhàn)略高度著眼, 堅(jiān)持把農(nóng)業(yè)放在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位, 不斷完善對(duì)農(nóng)業(yè)的支持與保護(hù)政策。
3. 財(cái)政支農(nóng)政策連續(xù)性與階段性目標(biāo)相結(jié)合
在財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模逐漸增加的情況下, 財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)也在調(diào)整。改革開(kāi)放初期, 財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)在于促進(jìn)糧食生產(chǎn), 提高農(nóng)民收入水平。進(jìn)入新世紀(jì)后, 財(cái)政支農(nóng)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展并重。財(cái)政支農(nóng)范圍也從支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)向農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境等方面拓展。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段, 財(cái)政支農(nóng)政策進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整, 體現(xiàn)出政策的連續(xù)性與階段性目標(biāo)相結(jié)合的特征。
4. 堅(jiān)持創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)政策機(jī)制和管理體制
隨著改革的深化和政策重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移, 財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制也在創(chuàng)新中完善。財(cái)政支農(nóng)的手段和方式多樣化, 從對(duì)農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域的財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變到對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼, 從減稅到免稅, 從財(cái)政直接投資到財(cái)政引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入等, 都體現(xiàn)出財(cái)政支農(nóng)政策的創(chuàng)新。為提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效率和引導(dǎo)作用, 財(cái)政部門(mén)加大績(jī)效評(píng)估力度, 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化, 強(qiáng)化以公益性為主的多元化農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù), 建立健全社會(huì)化服務(wù)體系。
二、當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)政策存在的問(wèn)題
改革開(kāi)放以來(lái), 我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策不斷調(diào)整、完善, 對(duì)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。然而, 與我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求和發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政支農(nóng)政策相比, 現(xiàn)有的財(cái)政支農(nóng)政策存在目標(biāo)不清晰、資金總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、績(jī)效較差、管理機(jī)制不完善等問(wèn)題。
(一) 財(cái)政支農(nóng)政策缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和明確目標(biāo)
我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策目標(biāo)隨著發(fā)展階段的變化而調(diào)整, 從支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變到支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展并重, 再到支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主。這些政策基本上是著眼于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題, 缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃和明確的目標(biāo)。近十四年的中央一號(hào)文件都是以“三農(nóng)”為主題, 但每年強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)都不一樣, 缺乏政策的連續(xù)性。在《全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃》 (2016—2020年) 中提出了明確的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標(biāo), 但是沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)政支農(nóng)計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo), 沒(méi)有剛性指標(biāo)來(lái)確保財(cái)政支農(nóng)投入增加。
(二) 財(cái)政投入總量不足、結(jié)構(gòu)不合理
財(cái)政支農(nóng)支出占第一產(chǎn)業(yè)增加值的比重反映出財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的實(shí)際支持程度, 比例越高, 說(shuō)明財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)支持程度越高。財(cái)政支農(nóng)支出占第一產(chǎn)業(yè)增加值的比重從1997年的5.37%增加到2016年達(dá)到10.1%。與美國(guó)、歐盟這些世界發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相比, 我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入總體規(guī)模偏小, 穩(wěn)定性差, 當(dāng)農(nóng)業(yè)出問(wèn)題的時(shí)候才重視財(cái)政投入。財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不合理。有限的支農(nóng)資金主要用在農(nóng)林水利氣象等單位的日常運(yùn)轉(zhuǎn), 直接用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村救濟(jì)、農(nóng)村科技三個(gè)方面的財(cái)政資金比例相當(dāng)?shù)? 在綠色農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)科研支持、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等方面投入嚴(yán)重不足。2016年財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額4004.95億元, 其中, 農(nóng)業(yè)事業(yè)運(yùn)行費(fèi)占農(nóng)業(yè)支出總額的16.7%, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料與技術(shù)補(bǔ)貼占比高達(dá)40.1%, 而用于技術(shù)推廣與培訓(xùn)支出才占9.7% (見(jiàn)表1) 。
表1 2010年—2016年財(cái)政農(nóng)業(yè)支出總額與比重
（數(shù)據(jù)來(lái)源：wind數(shù)據(jù)庫(kù)整理得出）
(三) 支農(nóng)項(xiàng)目多頭管理、績(jī)效差
財(cái)政支農(nóng)政策涉及面廣, 在財(cái)政預(yù)算中約有16大類(lèi)40多個(gè)科目。涉農(nóng)資金管理主體十多個(gè), 部門(mén)間溝通協(xié)調(diào)難度較大, 難以形成合力。[7]有限的資金由多個(gè)部委來(lái)分配, 資金“撒辣椒面”的現(xiàn)象普遍存在, 過(guò)于分散的資金安排難以發(fā)揮集中優(yōu)勢(shì)。由于撥付渠道過(guò)多、管理多頭化、監(jiān)督不到位、投入重點(diǎn)不明確、精準(zhǔn)度不高等原因, 造成支農(nóng)資金使用的績(jī)效差。
(四) 財(cái)政支農(nóng)管理機(jī)制亟待完善和創(chuàng)新
支農(nóng)資金管理流程涉及中央、省、市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí), 支農(nóng)資金投入以國(guó)家和省級(jí)為主導(dǎo), 市縣配套為輔助。這種管理方式會(huì)帶來(lái)財(cái)政支農(nóng)審批環(huán)節(jié)過(guò)多、管理復(fù)雜、管理成本高等弊端。管理上對(duì)財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目的監(jiān)督不夠, 缺乏第三方監(jiān)督, 信息披露不足, 導(dǎo)致監(jiān)管的真空地帶。
三、我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的展望
我國(guó)已經(jīng)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要前提。加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化, 要有明確的財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)和手段, 持續(xù)增加財(cái)政投入, 優(yōu)化資金使用方向, 重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化, 促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力提升。
(一) 制定清晰的財(cái)政支農(nóng)政策目標(biāo)
黨中央為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展繪制出路線圖:到2050年, 鄉(xiāng)村全面振興, 農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。實(shí)現(xiàn)這些宏偉藍(lán)圖需要財(cái)政的大力支持。財(cái)政支農(nóng)政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略制定財(cái)政支出目標(biāo)。比如, 全國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃 (2016—2020年) 中, 農(nóng)田有效灌溉面積在2020年要達(dá)到10億畝, 要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo), 需要多少的財(cái)政投入。經(jīng)過(guò)測(cè)算確定每年財(cái)政支農(nóng)的資金規(guī)模和投入方向, 確保財(cái)政支農(nóng)資金到位。新時(shí)代財(cái)政支農(nóng)政策的重點(diǎn)在于提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)力, 現(xiàn)行的重點(diǎn)支持農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量的、與改革目標(biāo)不一致的、不合時(shí)宜的政策要逐步取消。
(二) 增加財(cái)政支農(nóng)資金的規(guī)模、調(diào)整財(cái)政投入結(jié)構(gòu)
要落實(shí)《農(nóng)業(yè)法》中規(guī)定的每年用于農(nóng)業(yè)的支出不得低于經(jīng)常性財(cái)政收入增長(zhǎng)的要求, 落實(shí)財(cái)政支農(nóng)資金“三個(gè)高于”的硬性要求。要調(diào)整財(cái)政基本建設(shè)投資、文教科衛(wèi)支出在城鄉(xiāng)之間分配的比例, 逐漸加大對(duì)三農(nóng)投入的力度, 力爭(zhēng)在2035年, 財(cái)政支農(nóng)支出占第一產(chǎn)業(yè)增加值的25%。優(yōu)化財(cái)政投入支農(nóng)的科目結(jié)構(gòu)。壓縮農(nóng)林水氣象事業(yè)費(fèi)用, 增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入, 尤其是要增加農(nóng)業(yè)科技投入。加大中央財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)研究的支持力度, 鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)研究, 從而促進(jìn)技術(shù)、管理的創(chuàng)新, 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。
(三) 整合支農(nóng)項(xiàng)目、加大績(jī)效評(píng)價(jià)
按照中央提出的“大專(zhuān)項(xiàng)+工作清單+集中下達(dá)”的整合模式, 由財(cái)政部來(lái)整合不同部委的同類(lèi)專(zhuān)項(xiàng), 或者將有些部門(mén)的支農(nóng)資金分配權(quán)收歸財(cái)政部, 由財(cái)政部根據(jù)支農(nóng)目標(biāo)來(lái)進(jìn)行分配, 確保財(cái)政支農(nóng)資金使用的規(guī)范和效果。建立健全財(cái)政支農(nóng)的績(jī)效指標(biāo)體系, 完善調(diào)整績(jī)效評(píng)估方法, 使評(píng)估體系更加科學(xué)、合理, 擴(kuò)大績(jī)效評(píng)估范圍, 加強(qiáng)對(duì)績(jī)效評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用, 將績(jī)效評(píng)估結(jié)果與預(yù)算資金安排掛鉤, 從而促使整體績(jī)效水平的提高。
(四) 完善和創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)管理機(jī)制
在明確界定各級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)責(zé)任的基礎(chǔ)上, 各部委主要負(fù)責(zé)涉農(nóng)行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和資金需求規(guī)劃, 充分發(fā)揮財(cái)政部門(mén)對(duì)支農(nóng)資金的分配和調(diào)控權(quán)限。下放支農(nóng)項(xiàng)目的審批權(quán)限, 增強(qiáng)省對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的配置功能。縣級(jí)相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)支農(nóng)資金具體使用方向和范圍, 并確保資金使用合規(guī)。在資金使用過(guò)程中, 充分尊重農(nóng)民的意愿, 拓寬“一事一議”事項(xiàng)范圍, 逐漸改變長(zhǎng)期以來(lái)的財(cái)政支農(nóng)資金“自上而下”的決策機(jī)制。建立起嚴(yán)格的財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督機(jī)制。審計(jì)部門(mén)要加大對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的審計(jì)力度, 要提高支農(nóng)資金使用透明度, 確保專(zhuān)款專(zhuān)用, 杜絕支農(nóng)資金被擠占挪用等違法違規(guī)行為發(fā)生。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào) 2018年05期
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