農業在世界各國經濟發展中發揮著基礎性作用，是國民經濟的基礎，同時由于自然風險與市場風險并存，農業也表現出嚴重的弱質性，依靠其自身力量實現農業可持續發展在現階段并不可能，這決定了農業必須受到保護與支持。受目前農業發展水平所限，社會力量還不能擔此重任，來自國家層面的財政支持成為農業發展的重要保障。
●美國獨立后至19世紀60年代：構建農業生產基礎設施
美國早期農業并不發達，處于手工勞作和畜力勞作為主要生產方式的傳統農業階段。這一時期，政府將公有土地公開低價拍賣給私人耕作，推進西部農業開發。此后，為加快土地私有化進程，地塊出售規模和土地售價均逐步降低，而且購買者被允許有較長的支付期限。另外，政府還開始支持交通運輸等農業基礎設施建設，以輔助扶持為主，政府或將擁有的土地贈予鐵路公司，鼓勵鐵路公司積極參與鐵路建設；或給予直接的資金援助；或給予私人投資農業基礎設施以減免稅收優惠；或給予貸款等以募集農業基礎建設資金。
●19世紀60年代至20世紀30年代：著力支持農業科研與教育
為迅速吸引足夠的拓荒者發展農業，政府開始向拓荒者贈送土地。1862年《宅地法》規定，移民以10美元便可占用160英畝（1英畝≈0.405hm2)荒地，耕作滿5年后即歸私人所有。此后美國相繼通過6部類似立法。這一時期，農民生產積極性高漲，農業生產力得到高速發展。國家財政對農業的支持重點開始調轉至推動農業技術進步上來，如大力支持農業教育與科研、農業技術開發與推廣。1862年《莫里爾贈地法》規定，各州可以將聯邦政府贈予的土地出售，用以建立州贈地大學或者農學院，開啟了美國政府建立和完善農業教育的工作，推動了農業教育、科研體系的發展。1875年威斯康星大學建立了美國第一個農業試驗站，至1886年各州成立了12個農業試驗站。1887年國會通過的《農業試驗站法》規定，各州必須在贈地學院下成立1個農業試驗站，專門負責研究服務于當地農業的科學技術和成果示范，聯邦政府每年資助1.5萬美元。在農業基礎設施建設上，財政支持也轉移至農業灌溉基礎設施建設方面，且仍以輔助支持手段為主，由各州政府通過出售聯邦政府分配的公有土地，獲得州政府灌溉基金，來對農業灌溉基礎設施進行資金支持。
30年代的經濟危機中，美國農業生產面臨著嚴重的過剩危機，農產品價格劇烈下跌，農場主收入銳減，甚至破產。為此，1930年國會通過《關稅法案》，將美國貨物進口關稅提高，甚至到歷史最高水平，以保護國內農產品市場。緊接著，奉行凱恩斯國家干預思想的羅斯福政府于1933年實施《農業調整法》，第一次實施了農產品價格支持和種植面積削減計劃，使農產品供需達到平衡，價格得以提高，保證了農場主相對穩定的收入。這標志著美國開始實施農業補貼政策，用以直接干預農業生產。
●20世紀40～80年代：強化政府支持
第二次世界大戰后，各國對美國農產品的需求提高，美國農產品出口恢復。1948年《農業法》規定，美國農產品價格逐漸由市場決定，傾向實行靈活的價格支持，試圖改革美國農產品價格支持政策。但緊接著1949年《農業法》又重新修訂為強化主要農產品的價格支持，并擴大支持范圍。經過各利益集團之間多年的“拉鋸式”爭論，最后形成折中：
在對外貿易方面，美國于1948年推行歐洲復興計劃，極大地推動了美國農產品的出口。1954年國會通過《農產品貿易與發展法案》，將糧食援助行動制度化，使糧食援助成為美國剩余農產品處理的主要途徑，這是該階段美國財政支農的一大特點，以這種方式出口的農產品也享受了國家出口補貼。在農業科研、服務上，政府以補貼形式加強了對農業科研與推廣、農作物保險、農場經營建設貸款、運輸系統建設、農產品檢查的資金支持。
伴隨著農業的開發，美國土地資源遭到破壞，氣候異常，政府開始調整財政政策以保護土壤。20世紀50年代聯邦政府開始土地銀行計劃，通過繳納相當于土地10年所產價值的租金，承租5～10年的土地，以達成休耕、退耕。1960年政府大約承租了2800萬英畝農田。
●20世紀90年代：注重市場導向
在貿易自由化、聯邦政府財政壓力沉重的背景下，1996年克林頓政府通過了《農業完善和改革法》，規定到2002年完全取消向農戶提供農產品價格與收入支持補貼，之前的7年過渡期內，農戶可以簽訂“彈性生產合同”，獲得政府按平均補貼基準和種植面積支付的彈性生產合同補貼，這是一種不受價格波動影響的現金補貼，實質為財政給予農戶的直接固定收入支持。該法案還對“備用地保護計劃”進行了修正，農場主可以自愿與政府簽訂為期10～15年休耕具有生態敏感性耕地的合同，并對休耕的土地進行植被綠化，就可獲得相當于休耕土地租金的財政補貼，1個農場的補貼額在50～50000美元。法案同時取消了大部分農作物的種植面積限制，新的“彈性生產合同”補貼給予農戶種植自由，不會影響收入補貼；還取消了農場主儲備補貼，只保留400萬噸糧食儲備用于國際人道食品援助，縮減了大量農場主儲備補貼。
但美國農業這場市場導向的改革在實踐中嚴重受挫。為保證農戶收入與農業的穩定，美國于1998～2000年連續3年出臺直接補貼的臨時法案，1996～2001年美國農產品計劃年均實際支出160億美元。
●2002年至今：強化財政對農業的支持
世紀之交，美國經濟陷入低谷，為帶動農業經濟走出衰退，刺激農產品出口增加，穩定農民收入，美國開始擴張性財政支農政策，強化農業支持。2002年美國頒布《農場安全與農村投資法案》以固定直接支付（按基期種植面積與產量計算）取締彈性生產合同補貼，并將大豆、花生和其他油料作物包含進來，還提高了直接支付率。
2008年《食品、保護和能源法》出臺，延續了2002年農業法案對農業支持的基本思想，強化政府對農業的支持。設立了平均作物收入選擇計劃，當農戶因農產品價格下降或者產量下降而導致收入減少時，都能獲得平均作物收入補貼，有效保證農戶收入的穩定性；以農產品5年平均價格的85%作為營銷援助貸款和貸款差額支付的借貸率標準，降低了借貸率的市場扭曲度與不確定性；設立了新進入農戶的直接支付計劃，在其進入農業的第一個5年內，可享受正常水平120%的直接支付率與50%的貸款率，貸款還可延期1年，2008年僅此1項預算補貼就達2.5億美元；2008年農業法案還增設了加強生態保護支付項目，完成生態要求的農戶，可獲得正常支付率110%的直接支付率，這一項目當年度預算為5000萬美元。另外，政府對高速鐵路、高速公路、多目標水利設施、電力等農業基礎設施進行升級建設，對農村寬帶、電信的資金支持力度也大為加強。如2009年對農村寬帶計劃支持29.3億美元，對互聯網建設援助10億美元，對電信基礎設施建設13億美元等。
2012年《農業改革、食品和就業法案》出臺，形成2013～2017年美國農業政策基本框架。法案建立了農業收入風險保障計劃（ARC)，當作物收入低于近5年平均水平的89%時，該計劃將提供不超過近5年平均水平10%的補貼，補貼最高限額為5萬美元；取消了直接支付、反周期支付、平均作物收入計劃；擴大了作物保險項目的覆蓋范圍；增加了乳制品利潤保護計劃與市場穩定計劃；科研與園藝項目、生物能源項目支持資金增加；在營養項目中規范了食品零售商行為。這次法案仍以保障農場主收入為核心，關注財政支農政策的針對性，高位的農產品價格為財政預算的縮減提供了空間。
美國2014年農業法案出臺，超越了一直以來以高補貼為主的財政支農思路，逐步放棄政府對農業生產和農產品市場的直接干預，支農手段逐漸趨向于市場化，市場配置資源的基礎作用和政府的支農力度同時得到加強。該法案取消了年均耗資50億美元的直接支付，保留營銷援助貸款項目，新設立了2個項目——價格損失保障（PLC，反周期補貼的調整形式）和農業風險保障（ARC，平均作物選擇補貼的升級模式），生產者在作物播種前可以在二者之間做出選擇；新法案進一步完善了保險政策，擴大農業保險項目覆蓋范圍和補貼額度，以突出農業保險在防范農業生產風險中的作用；合理調整資源保護項目，具體有休耕儲備計劃、資源保護管理項目、區域資源保護合作項目等，注重靈活性與責任感；強化營養項目，為低收入家庭提供營養援助項目；增加農業科研、推廣項目資金，對于非營利性的研究與科技轉化項目，財政安排了2億美元授權，為食物和農業法律研究安排了每年500萬美元授權。
中國鄉村發現網轉自：東方城鄉報 2016年5月18日
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