2017年中央一號文件把深入推進農業供給側結構性改革、加快培育農業農村發展新動能作為新階段農業農村工作主線，提出了一系列新部署、新政策、新舉措，我們要認真學習、深刻領會、全面落實，主動順應新形勢新要求，圍繞農業供給側結構性改革，深入推進財政支農項目優化整合，切實提高財政資金使用效益，不斷增強財政支農政策的指向性和精準性。
充分認識推進財政支農項目優化整合是農業供給側結構性改革的必然要求，不斷增強大局意識和主動性
農業供給側結構性改革是一場深刻變革，需要從生產端、供給側入手，從體制、機制創新上發力，全面推進改革，依靠改革激發活力、增進動力。改革財政資金投入機制，優化整合財政支農項目，充分發揮支撐和保障作用，成為新形勢下深入推進農業供給側結構性改革的必然要求。
通過優化整合項目，創新財政資金投入方式、優化財政資金供給結構，是農業供給側結構性改革的必然要求
中央一號文件聚焦結構調整和深化改革兩大板塊，系統部署了調優產品結構、調好生產方式、調順產業體系、強化科技支撐、強化基礎支撐、深化農村改革等六大基本任務。這些任務的推進落實，都離不開財政“真金白銀”的投入，也對優化整合財政支農項目提出了新的要求。一方面，農業是財政資金優先保障的重點領域，創新財政資金投入方式，優化財政資金供給結構，是落實農業供給側結構性改革要求的必然邏輯延伸。例如，農業供給側結構性改革的一個重要任務是調優產品結構，要求消除無效供給、增加有效供給、減少低端供給、拓展高端供給，就必須壓減乃至取消作用于“無效供給”和“低端供給”的政策項目，加大對“有效供給”和“高端供給”的投入力度，大宗農產品要突出對“優質專用”的扶持，其他農產品要強化對“特色優勢”的扶持。另一方面，財政投入是農業農村經濟發展調控的重要手段，創新財政資金投入方式，優化財政資金供給結構，是推進農業供給側結構性改革的“牽引機”和“助推器”。同樣以調優產品結構為例，財政資金不但是對于重點領域和重點區域的直接投入，更重要的是，通過合理的政策設計和項目安排，能夠有效引導農業供給側的各項生產要素從需要“去產能”的領域，更多地流向需要“補短板”的領域，按照優化農業區域布局的部署，更多地流向糧食生產功能區、重要農產品保護區和特色農產品優勢區。
通過優化整合項目，提升財政資金使用效益、培育農業農村發展新動能，是農業供給側結構性改革的必然要求
在當前經濟下行壓力加大、財政增收困難的背景下，推進落實農業供給側結構性改革各項任務，在增量上想辦法的同時，要更加注重在存量上做文章，進一步盤活用好存量資金，把“好鋼”用在培育農業農村發展新動能的“刀刃”上。深入推進財政支農項目優化整合，建立健全以效果為導向的項目管理機制，是盤活用好存量資金的主要實現途徑，也能夠為謀劃爭取增量投入設計更加合理的框架、搭建更加堅實的平臺、創造更加廣闊的空間。這種優化整合，不僅僅是對現有項目進行簡單的調整和歸并，更是對政策的頂層設計、投向的規劃布局、資金的切入環節、項目的實施機制進行全方位重構和再造。既要抓住“統籌”這個關鍵詞，從財政項目預算編制的源頭直至基層執行的末梢，將過去分散的項目資金整合起來，聚焦中央一號文件部署的重要任務，集中支持重點領域和重點區域;更要抓住“撬動”這個關鍵詞，探索更好發揮財政資金杠桿功能的實施機制，引導金融和社會資本投入農業農村，為培育農業農村發展新動能“輸血”、“造血”;還要抓住“績效”這個關鍵詞，探索構建“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用”的全過程管理機制，以及“花錢必問效、無效必問責”的激勵約束機制。
通過優化整合項目，推進政府職能轉變、改進工作方式，是農業供給側結構性改革的必然要求
加快轉變農業行政管理部門職能，是推進落實農業供給側結構性改革的題中應有之義。深入推進財政支農項目優化整合，既順應要求，又“倒逼”改革。通過優化整合，改變項目多頭管理、多管向下的格局，將具體項目安排權限下放地方，既有利于地方發揮主觀能動性，因地制宜確定具體項目實施和資金使用方案，也能夠推動中央農業行政管理部門持續簡政放權，轉變過去沒有資金項目就干不了活的老觀念，改變以往靠分配經費來推動工作的老套路，把工作重心從集中精力分小錢批項目，轉向統籌全局、優化決策、改進服務，讓“看得見的手”主動創新機制，提高行政效能。通過優化整合，調整完善財政項目資金的支持方式，更多地發揮市場在資源配置中的決定性作用，培育能夠適應市場經濟運行機理的新型農業經營主體，營造更加有利于其成長壯大和釋放活力的政策制度環境，讓“看不見的手”更好發揮作用，為農業農村發展源源不斷注入強勁動能。通過優化整合，著眼于補齊農業農村發展的公共服務短板，把更多的財政資金用于增加公共產品和公共服務的供給，探索創新政府購買公共服務的有效實現方式，提高和改善政府提供農業公共服務的效能，為推進農業供給側結構性改革“保駕護航”。
準確把握農業供給側結構性改革的總體要求，著力處理好財政支農項目優化整合過程中的幾個關系
中央一號文件強調，推進農業供給側結構性改革是一個長期過程，要處理好政府和市場關系，協調好各方面利益，堅定不移推進改革。這些要求，為我們做好新時期財政支農項目優化整合工作指明了方向，提供了重要遵循。項目優化整合涉及面廣，政策性強，既要統一思想認識堅定不移推進，又要統籌各方關系積極穩妥實施。工作中應著力處理好四個方面關系。
一是處理好中央與地方農業事權和支出責任劃分的關系。合理劃分中央與地方事權和支出責任，是建立現代財政制度的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀需要。要結合貫徹落實中央一號文件精神，積極研究處理好中央與地方關系，探索建立農業領域事權與支出責任相匹配的制度，科學合理劃分中央與地方農業事權，明晰中央支出責任，強化農業部主體職能履行。中央層面要加強統籌規劃，搞好頂層設計，聚焦更好履行中央農業事權，科學謀劃和設計項目，更加突出全局性、公益性、基礎性，重點解決跨地區、跨流域、跨行業和從整體上推進農業轉方式調結構的重大關鍵問題。同時，要統籌利用好部門預算項目和中央財政專項轉移支付項目兩塊資源，完善項目管理機制，將屬于地方農業事權或適合地方管理的事項堅決下放地方，圍繞優化供給、提質增效、農民增收做好總體目標設定和績效考核，明確各層級的管理責任，做到放管結合、優化服務，確保地方接得住、管得好、用得對。
二是處理好財政支農資金總量保障與行業專項結構優化的關系。推進農業供給側結構性改革，促進農業各行業供需關系在更高水平上實現新的平衡，離不開財政項目的支持引導。但現階段，一些項目實施涉及行業部門過多，管理上“多龍治水，各自為政”，資金上過于分散，造成一些政策效能發揮不夠充分。中央一號文件明確提出，要發揮規劃統籌引領作用，多層次多形式推進涉農資金整合。貫徹落實中央文件精神，要圍繞推進農業供給側結構性改革這一主線，整合資源、科學謀劃，堅持保增量和調存量有機結合，集中發揮好財政資金的合力效應，力爭在結構調整、綠色發展、科技創新、農村改革等關鍵領域取得新的突破。特別是針對綜合性強、涉及面廣的項目，要打破行業界限，把同一性質卻分散在不同行業、由不同部門管理的項目資金整合起來、打捆使用，構建完善綜合部門搭臺、行業部門唱戲的模式。這樣，既有利于形成資金使用的整體合力，又能倒逼行業部門轉換工作思路，找準新的工作抓手和著力點，進一步提高工作質量和效率。
三是處理好項目優化整合與強化監督管理的關系。中央一號文件在對推進資金整合提出明確要求的同時，也強調要加強項目監督管理。推進農業供給側結構性改革，優化整合項目與加強項目監管猶如車之雙輪、鳥之兩翼，相輔相成、相互促進，共同發揮著重要作用。一方面，既要通過轉變觀念、轉變職能主動優化項目結構，也要依靠建立績效評價機制、激勵約束機制等管理方式上的創新來推動整合，不能因為整合而削弱監管。另一方面，通過統籌整合財政項目，也有利于創新完善資金監管機制，健全項目績效評價和廉政風險防控體系，真正解決因項目“小”“散”“亂”而導致的風險和隱患，確保中央推進農業供給側結構性改革各項政策和項目不折不扣落實到位。
四是處理好加大財政投入與撬動金融社會資本的關系。中央一號文件強調，要通過改革創新，理順政府和市場的關系，全面激活市場、激活要素、激活主體，改造提升農業傳統動能。貫徹落實中央文件精神，必須緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，學會統籌運用市場機制和行政手段開展工作，在積極爭取各級財政加大對“三農”投入的同時，創新完善財政促進金融和社會資本協同支農的機制，更好地發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿功能和財政項目的示范效應，引導撬動金融和社會資本投入現代農業建設。牢牢抓住當前深化農村金融改革的機遇，抓緊推動建立多層次、廣覆蓋、可持續、競爭適度、風險可控的現代農村金融保險體系。
聚焦農業供給側結構性改革的目標任務，切實推進財政支農項目深層次優化整合
深入學習貫徹中央一號文件精神，要貫徹落實以綠色生態為導向的農業補貼改革方案，緊緊圍繞農業部黨組中心工作，進一步理清思路、聚焦目標、完善措施，從更高層面、更深層次、更廣空間推進財政支農項目優化整合，為深化農業供給側結構性改革提供堅實保障。
把抓好預算編制作為推進項目優化整合的出發點，從源頭上加強優化和整合
實踐證明，從源頭入手自上而下推進項目資金優化整合，有利于打破部門利益藩籬，理順項目資金管理機制，效果最直接，效率也最高。要搞好頂層設計，積極推動在預算編制環節開展項目資金整合，加快建立適應新形勢新要求的農業財政支持政策框架體系。一方面，貫徹落實國務院《推進財政資金統籌使用方案》，按照積極穩妥、有序推進的原則，進一步歸并整合中央財政涉農轉移支付項目，精簡項目數量。對現有項目支持內容進行清理，取消一批實施效果不顯著的項目，盤活存量預算資源，騰出資金集中用于農業部黨組確定的農業轉方式調結構、推進綠色發展等中心工作。另一方面，積極推動項目資金審批權限下放，探索實行“大專項+任務清單”的管理方式，充分調動地方積極性。對地方創新方式強化資金統籌予以必要授權和適度寬容，消除地方后顧之憂。總結推廣黑龍江“兩大平原”涉農資金整合試點經驗，積極支持涉農資金整合試點在全部貧困縣推開，鼓勵地方將納入整合范圍的農業生產發展類資金在“大類間打通”、“跨類別使用”，拓展資金統籌使用空間。
把聚焦重點領域作為推進項目優化整合的關鍵點，提高財政項目的指向性和精準性
堅持把推進農業供給側結構性改革作為當前農業政策改革完善的重要方向，進一步優化支出結構，把調存量和優增量有機結合起來，集中資金辦大事，不斷提高補貼政策的指向性和精準性，財政投入重點補主產區、適度規模經營、農民收入、綠色生態。在引導綠色生態發展方面，擴大耕地輪作休耕和糧改飼試點，大力提升耕地質量，推進農業清潔生產，開展畜禽糞污處理和資源化利用、果菜茶有機肥替代化肥行動，擴大農業面源污染綜合治理試點范圍。在推進適度規模經營方面，加快構建培育新型農業經營主體政策體系，支持建設以農戶家庭經營為基礎、合作與聯合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現代農業經營體系。以規模化種養基地為基礎，認定并建設一批國家級現代農業產業園。在支持主產區建設方面，完善糧食主產區利益補償機制，保障生產能力、保護種糧收益、穩定產區財力;科學合理劃定糧食生產功能區和重要農產品生產保護區，建立健全激勵機制和支持政策。在提高農民收入方面，穩定對農民的直接補貼政策，支持力度不降低;深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革，堅持并完善稻谷、小麥最低收購價政策，健全玉米生產者補貼制度，調整完善大豆目標價格政策;大力發展新產業新業態，讓農民充分參與和受益。
把加快農村金融創新作為推進項目優化整合的突破點，引導金融和社會資本支農取得新進展
財政促進金融支農是改革完善財政支農政策的增長點，也是推進財政支農項目優化整合的突破點。要充分發揮財政資金激勵導向作用，撬動金融和社會資本更多投向農業農村，進一步集聚資金資源，加快補齊農業現代化這個短板。一是建立健全農業信貸擔保體系。目前，按照中央的部署，各省份均已成立省級農業信貸擔保公司，國家農業信貸擔保聯盟也組建完成。下一步，要重點推進省級信貸擔保機構向市縣延伸，支持有條件的市縣盡快建立擔保機構，實現實質性運營。加快建立有效的激勵和約束機制，引導擔保機構專注服務農業、專注服務適度規模經營、專注服務新型經營主體，確保資金不沉淀、體系不脫農。二是持續推進農業保險擴面、增品、提標。推動研究出臺完善農業保險制度的指導意見，明確今后一個時期農業保險的發展思路、重點任務和支持政策。推動開發滿足新型農業經營主體需求的保險產品，采取以獎代補方式支持地方開展特色農產品保險，探索開展糧食主產區新型農業經營主體大災保險試點，支持地方探索開展農產品價格指數保險、“保險+期貨”、收入保險等試點。三是創新農業投融資機制。積極探索以獎代補、貸款貼息、擔保補貼、投資基金等財政投入方式，推廣政府與社會資本合作(PPP)、政府購買服務等在農業農村領域的運用，整合各方資源服務于農業供給側結構性改革。
把實現全過程績效管理作為推進項目優化整合的支撐點，建立財政項目的動態管理機制
績效管理是項目管理的重要內容，也是評價項目優化整合效果的重要手段。要將績效管理實質性嵌入財政資金預算管理的全過程，建立健全事前、事中、事后監督有效銜接的績效管理機制。在預算編制環節，推進項目績效指標和績效目標全覆蓋，加大項目入庫評審力度，穩步提高評審比例，未編制績效指標和績效目標、未經過評審的項目不得進入項目庫，未進入項目庫的項目不得安排預算。在預算執行環節，探索開展項目執行過程績效監控，對偏離績效目標的項目，及時采取措施加以糾正。在績效評價環節，深入開展強農惠農富農政策落實延伸績效管理，穩步推進部門預算項目績效自評全覆蓋，選擇重點項目委托第三方機構開展獨立評價，提高績效評價的專業性、公正性和權威性。在結果運用環節，把績效評價結果作為項目設立和預算安排的重要依據，對實施效果不明顯、績效評價結果差、資金使用效益低的項目，該退出的堅決退出，該取消的堅決取消，該合并的堅決合并，逐步實現項目能上能下、資金可增可減的動態管理格局。
把加強制度建設作為推進項目優化整合的立足點，為項目優化整合提供制度保障
制度建設是推進財政支農項目優化整合的重要保障。一是完善資金管理辦法。配合中央財政涉農轉移支付改革，研究制定整合后形成的重大專項的管理辦法，實現每個專項都有一個管理辦法。結合優化整合后的項目布局，全面啟動部門預算項目管理辦法制定和修訂工作，盡早實現所有部門預算項目都有管理辦法進行規范和約束，形成比較完整的項目管理制度體系。二是推進項目標準化管理。逐步建立項目業務活動定性定量規范，形成規范的項目實施管理模板，提煉形成項目支出定額標準，推進項目管理的標準化、制度化、規范化。強化定額標準應用，對已制定標準的項目，嚴格按照標準測算和申報預算，推進定額標準建設與項目預算管理的有效銜接。三是健全項目監管制度。研究制定財政支農項目績效管理辦法，逐步建立重點項目的績效目標和績效指標體系，作為評價財政項目實施情況和優化整合效果的重要依據。堅持問題導向，強化執紀問責，進一步明確各級農業部門的監管責任，加快形成責任清晰、分工明確的制度化、規范化、常態化的涉農資金監管機制。
作者：農業部財務司司長
中國鄉村發現網轉自:中國農村網
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