原標題：健全完善財政支農政策體系 推動農業供給側結構性改革
習近平總書記強調，“新形勢下農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，推進農業供給側結構性改革，是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向?！蔽覀円J真貫徹落實習近平總書記重要講話精神，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，堅持問題導向和底線思維，強化責任意識和擔當精神,緊緊圍繞改革目標推動財政支農政策創新，積極主動調整完善財政支農政策，更好地適應和推進農業供給側結構性改革，使改革精準對接發展所需、基層所盼、民心所向。
一、推動農業供給側結構性改革具有重大戰略意義
從供給側發力，通過重大改革的推進來解決重大的結構性問題，是黨中央、國務院著眼國際國內形勢變化、立足經濟社會發展全局作出的一項事關長遠的戰略性舉措。農業領域供給側結構性改革，既是中央推進供給側結構性改革的重要組成部分，又是保障其他領域結構性改革順利推進的基礎支撐，不僅事關農業現代化目標，而且影響到如期全面建成小康社會的大局。
（一）農業供給側結構性改革符合農業發展客觀規律，是全面深化改革的重要內容。供給側結構性改革重點是解放和發展社會生產力，用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，是將過去經濟增長主要通過強調擴大由投資需求、消費需求和凈出口增長“三駕馬車”構成的總需求拉動，調整為更加注重提高供給體系質量和效率，以此推動經濟結構性改革，轉換和培育經濟發展新動力。農業供給側結構性改革是中央確定的供給側結構性改革的重要組成部分，既是基礎，也是短板和關鍵領域。當前，我國農業經過連續多年的穩定發展，糧食實現“十二連增”，主要農產品供給充足，一方面為推動供給側結構性改革贏得了很好的“時間窗口”，另一方面生產與消費、生產與資源環境、增產與增收、國內生產與國際進口等之間的矛盾凸顯，迫切需要推動農業產業轉型升級，加快“轉方式、調結構”，助推農業現代化。
（二）農業供給側結構性改革遵循問題導向，是加快建設中國特色現代農業的總抓手。經過多年的持續穩定發展，我國農業已經到了傳統農業向現代農業跨越的關鍵時期，同時也是各方面矛盾的凸顯期。一是產品的結構性矛盾凸顯。以糧食為例，2015年我國糧食產量達到12429億斤，總量基本平衡。但是去年我國進口了3270萬噸谷物、8169萬噸大豆、447萬噸油菜籽、485萬噸食糖、176萬噸棉花、676萬噸食用植物油，與此同時我國玉米庫存量超過2億噸，幾乎相當于一年的總產量，出現了產量增、進口增、庫存增“三量齊增”的尷尬局面。二是國內農產品生產成本攀升，國際競爭力下降。受勞動力、土地租金等費用成本快速上漲影響，近年來我國國內農產品生產成本持續增加，一方面擠壓了農民的種植收益，影響農民積極性，國際競爭力低，嚴重影響產業安全。我國國內農產品價格不僅普遍高于國際市場價格，部分農產品甚至還遠高于配額內的進口到岸價格。今年5月份，進口配額內1%關稅的國外玉米運抵我國南方港口的到岸稅后價每斤0.80元，比國內玉米到港價低0.15元；山東地區進口大豆到岸稅后價每斤1.60元，比當地國產大豆價格每斤低0.52元。三是農民持續增收壓力巨大。2015年全國農民人均可支配收入突破了1萬元大關，達到了11422元，但城鄉居民收入比仍高達2.73:1，從收入構成看，家庭經營性收入和工資性收入接近90%。在國內農產品價格“天花板”的壓力、經濟下行、農民務工收入增長乏力等因素影響下，農民收入增長形勢不容樂觀，而依賴產業實現部分貧困人口脫貧的任務也會更加艱巨。四是農業資源環境“緊箍咒”越繃越緊。這些年農業發展取得巨大成就，但耕地、水等資源的過度開發利用，東北黑土地流失、華北地下水超采、農業面源污染等問題不但影響到供給數量，也成為農產品質量安全事件的隱患。解決上述問題，必須轉變農業發展方式，優化農業生產結構，創新農業經營制度，推動農業提質增效，必須走供給側結構性改革的新路子。
（三）農業供給側結構性改革契合財稅體制改革方向，對完善財政支農政策體系提供了新的更高要求。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用。過去一段時期，各級財政堅持把農業作為支出的重中之重，堅持多予少取放活和工業反哺農業、城市支持農村的方針，不斷加大農業的投入力度，“十二五”時期，全國一般公共預算農林水事務支出累計達到6.67萬億元，年均增長達14.8%,圍繞促進農民增加收入、增強農業綜合生產能力、深化農村綜合改革等中心任務，支持實施了一系列強農惠農富農政策，對于形成我國“三農”發展的又一黃金期、保持農業農村持續向好態勢、鞏固黨在農村的執政基礎，都發揮了重要作用。黨的十八屆三中全會明確提出要深化財稅體制改革、建立現代財政制度，這就要求必須要處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方等方面的基本關系，重新審視和完善現有財政支持政策體系。推進新一輪財稅體制改革，要求優化財政支出結構，做到有所為有所不為，既要保證重點支出,又要優化支出結構，進一步提高財政資金的使用效益，更好地發揮財政資金的引導作用和激勵作用。這一政策取向，與農業供給側結構性改革的方向是一致的，對構建更加高效有力的財政支農政策體系既提出了新的更高要求，也提供了良好的改革契機。
二、財政支持農業供給側結構性改革取得積極進展
推進農業供給側結構性改革，必須提高農產品供給體系質量和效率，使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給。根據中央全面深化改革的統一部署，針對農業農村經濟發展出現的一些趨勢性、苗頭性問題，近年來中央財政在推動農業結構調整、促進農業發展轉變等方面開展了一些有益的探索，在農業補貼、價格支持、資源保護等財政支農政策改革領域取得了積極進展。
（一）農業補貼改革取得新突破。一是全面實行農業“三項補貼”改革。將2002年以來陸續出臺的農作物良種補貼、糧食直補和農資綜合補貼整合為農業支持保護補貼，將補貼從單純的激勵糧食生產調整為耕地地力保護和鼓勵發展多種形式適度規模經營。特別是集中部分資金支持建立全國農業信貸擔保體系，解決新型經營主體發展中的“融資難、融資貴”問題。目前各省級農業信貸擔保機構基本建立，國家農業信貸擔保聯盟已經組建完畢。二是實施漁業成品油價格補貼改革。將補貼與柴油價格變動、漁船動力脫鉤，降低漁業近海捕撈強度，調整資金支持漁民減船轉產、漁船更新改造等，鼓勵漁業資源養護。三是探索農業結構調整。支持在北方高寒高緯地區、西北干旱半干旱地區和農牧交錯區開展糧改飼試點，鼓勵將籽粒玉米調整為種植青貯玉米、燕麥、甜高粱和豆類等飼料作物；在東北地區啟動米改豆試點，以玉米改種大豆為主，兼顧改種馬鈴薯、飼草、雜糧雜豆、油料、小麥等作物，多措并舉調減“鐮刀彎”地區玉米種植面積，今年預計面積減少約3000萬畝。四是探索農業產業融合。以農業和糧食適度規模經營為切入點，以農村土地股份合作和生產經營合作為主要方式，以新型經營主體為支撐，啟動了農村一二三產業融合發展試點，推動糧食等主要農產品生產、儲存、加工、銷售一體發展、融合發展，延伸農業產業鏈，建立現代農業產業體系，培育農村新業態，探索建立農民與農村一二三產業融合發展中的利益共享機制和實現機制，讓農民從二三產業發展的增值收益中分享利潤。
（二）價格支持改革掀開新篇章。一是開展目標價格補貼試點。在新疆啟動了棉花目標價格補貼改革試點，在東北和內蒙古啟動了大豆目標價格補貼改革。取消過去的臨時收儲政策，農產品價格由市場決定，政府對農民給予直接的差價補貼。棉花和大豆價格合理回歸市場，市場供銷活動趨于活躍，特別是增強了棉紡企業競爭力，棉花庫存銷售明顯加快。二是實行玉米生產者補貼制度。按照“市場定價、價補分離”的原則，中央財政在東北和內蒙古地區取消玉米臨時收儲政策，玉米價格由市場形成的基礎上，國家對玉米種植給予定額直接補貼，充分發揮價格對生產的調節引導作用，推動農業種植結構調整。
（三）生態保護開辟新途徑。在堅持做好退耕還林還草補貼、草原生態保護補獎等重大生態保護政策的基礎上，探索資源的保護利用機制。一是推動耕地保護利用。持續支持測土配方施肥，對農民種植綠肥、施用有機肥開展補貼試點，鼓勵種養結合，實現畜禽糞污資源化利用；啟動農作物秸稈綜合利用試點，以秸稈還田利用為主渠道將秸稈“變廢為寶”；在東北地區積極開展黑土地保護利用試點，努力緩解黑土層嚴重流失的趨勢。二是開展耕地輪作休耕試點。特別是在重金屬污染區、地下水超采區和生態脆弱區，探索通過財政補貼引導農民休耕耕地，讓土地得以休養生息。
盡管目前的財政支農政策改革對推動農業供給側結構性改革發揮了積極作用，但各項改革剛剛起步，各方面對農業供給側結構性改革的認識還不盡一致，相關政策銜接還需要一個過程。突出表現為：一是缺乏系統性的農業供給側結構性改革財政引導政策。目前的試點絕大部分尚處于探索階段，呈散點、碎片化分布，目標也往往單一化、片面化，部分政策的效果還需要時間的檢驗。同時，農業供給側結構性改革還沒有形成明確的時間表和路線圖，相應的財政支持政策有待進一步系統梳理和重構。二是對推動農業供給側結構性改革的部分薄弱環節支持不夠。推進供給側結構性改革涉及的措施往往是長期形成的政策難點，也是政策空白點，行之有效的辦法還不多。特別是在提高農產品質量方面，方向是推動標準化生產，建立農產品品牌，實現優質優價，但激勵政策如何切入尚待探索；在促進農民增收方面，推動農民分享二三產業利益，但機制如何落地有待觀察；在培育多種形式適度規模經營和培育新型經營主體方面，既要發揮市場的決定性作用，但政府的調控引導也不可缺失。諸如此類，核心是處理好政府與市場關系，把準政策調控引導的力度、節奏、時機。
三、著力構建符合農業供給側結構性改革要求的財政支農政策體系
在總結以往成功經驗的基礎上，要緊緊圍繞農業供給側結構性改革目標，按照“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的要求，統籌好增加優質農產品和調減過剩農產品、政府和市場、當前和長遠、力度和節奏的關系，以優化產業布局、延長產業鏈條、推進節本增效、促進可持續發展為重點，建立健全以需求為導向，以科技為支撐，以提高農產品有效供給為目標的財政支農政策體系，
構建符合農業供給側結構性改革要求的財政支農政策體系，一要統一思路、上下聯動、協調推進，調動中央和地方兩個積極性，加強與農業部、國家發改委等相關部門的溝通協作，形成推動農業供給側結構性改革的強大合力，堅持有作為有所不為，著力突破供給側結構性改革的政策薄弱環節；二要存量和增量兩手抓，把支持農業供給側結構性改革擺在當前和今后一個時期財政支農的重要位置，存量做文章，增量挖潛力，加強頂層設計和試點探索，形成一整套科學有效的支持政策體系；三要積極推動實踐創新，以五大發展理念為指引，大膽開拓創新，鼓勵基層探索，特別是注重發揮市場機制作用，促進財政政策與金融政策的有機融合，更好地發揮好財政資金“四兩撥千斤”的作用。
（一）穩定支持糧食尤其是口糧生產。落實好中央提出的“糧食基本自給、口糧絕對安全”的戰略目標，實現習近平總書記提出的“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧”的要求，堅持穩定支持糧食生產尤其是口糧生產的政策力度。一是繼續實施財政直接補貼和水稻、小麥最低收購價政策，確保種糧農民收益穩定。二是支持實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，建設旱澇保收高標準糧田，實施耕地質量與保護提升行動，確保耕地質量不下降，積極推進科技創新，加快發展現代種業，推進農業信息化和機械化，讓農業插上科技的翅膀。三是建立糧食主產區利益補償機制，實施產糧大縣獎勵政策，穩步提升產糧大縣人均財力水平，調動地方政府重農抓糧積極性。
（二）加快推進重點品種結構調整。堅持政府引導、農民自愿的原則，逐步建立支持休耕輪作的財政政策，有計劃、按步驟地探索推動農業“休養生息”,積極支持調整玉米、生豬和牛奶的生產結構。一是實施好米改豆、糧改飼補貼政策，到2020年完成調減“鐮刀彎”地區5000萬畝玉米種植面積任務，通過種養結合，將糧倉變為“糧倉+肉庫+奶罐”。二是支持優化生豬生產區域布局，推進規?；?、標準化養殖，有效解決生豬糞污資源化利用問題，探索規模場生豬目標價格保險制度，穩定生豬養殖市場。三是支持加強奶源基地建設，選育優良品種，種好草、養好牛、產好奶，提質量、保安全、打品牌，恢復國人對國產乳的信心。
（三）支持發展多種形式的適度規模經營和發展壯大新型經營主體。以新型農業經營主體為抓手發展農業適度規模經營。一是支持家庭農場和農民合作社發展壯大。引導大學畢業生、新型職業農民、務工經商返鄉人員興辦農民合作社和家庭農場；加大扶持力度，建設全國示范家庭農場和農民合作社；加大對家庭農場和農民合作社帶頭人的培訓力度，提升經營管理水平。二是支持農業產業化龍頭企業發展壯大。積極優化龍頭企業生產環境，完善財政稅收政策，引導其重點發展農產品加工流通、電子商務和農業社會化服務，在增強供給效率的同時，帶動農戶民增收致富。三是大力發展農業社會化服務。加大力度支持代耕代種代收、大田托管、統防統治和統運統銷等市場化和專業化服務，轉變傳統農業小而散的生產方式，推動現代農業發展。
（四）建立完善綠色生態為導向的農業補貼制度。資源生態保護是農業供給側結構性改革的基礎?！傲己玫纳鷳B環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉?！薄Ｐ聲r期財政支農工作要貫徹落實綠色發展理念，不斷完善有利于綠色發展的政策和制度體系，堅持節約資源和保護環境的基本國策，把支持農業可持續發展和生態建設擺在重要位置，著力構建財政支持農業可持續發展政策體系,加強資源保護和生態修復，積極推動農業綠色發展。要全面落實農業“三項補貼”改革，穩步推進國內漁業價格補貼改革。強化耕地、草原、林業、濕地等主要生態系統農業補貼補償政策，實現農業“休養生息”，生態資源可持續利用。探索農業突出環境問題治理和農業廢棄物綜合利用的有效扶持政策，重點解決耕地重金屬污染、地膜污染，推進農作物秸稈綜合利用和畜禽糞污資源化利用，支持化肥、農藥減量增效和綠色防控。
（五）推動農業產業融合發展。推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體，一二三產業融合發展， 延長農業產業鏈，延伸價值鏈，培育農業產業新業態，實現農業生產者與市場無縫對接，提高農產品有效供給。同時，充分利用好國際資源和市場，合理調劑國內余缺，彌補我國耕地和水資源不足的制約,實現補充國內市場需求、促進結構調整、保護國內產業和農民利益的有機統一。
（六）建立健全高效的市場調控機制。推進農業供給側結構性改革，要以健全市場機制為目標改革完善農業支持保護政策。一是繼續深化農產品價格形成機制改革。在堅持市場化改革取向和保護農民利益并重的基礎上，鞏固完善最低收購價政策，完善大豆目標價格，推進玉米收儲制度改革和棉花補貼政策轉型調整，發揮市場在資源配置中的決定性作用。二是發揮金融保險政策的杠桿作用。當前重點是加快構建全國農業信貸擔保體系，并盡快實現實質性運營，為農業適度規模經營主體提供信貸擔保服務,解決“融資難、融資貴”問題；建立完善農業保險政策，重點發展符合適度規模經營需求的多層次、高保障農業保險產品與服務。
作者系財政部農業司司長、國務院農村綜合改革辦公室主任
中國鄉村發現網轉自：農民日報
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