2013年召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要優(yōu)化布局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補(bǔ)、協(xié)同發(fā)展。2014年3月頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，明確提出要有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，大城市周邊的重點(diǎn)鎮(zhèn)要逐步發(fā)展成為衛(wèi)星城。這凸顯了城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)在新型城鎮(zhèn)化道路中的地位和作用。城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何因地制宜率先走好新型城鎮(zhèn)化道路?回答好這個(gè)課題，對于積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化意義重大。通過對瀏陽市永安鎮(zhèn)長期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化起步早、效果好，思路可供借鑒。
永安鎮(zhèn)是瀏陽高新區(qū)所在地，屬于典型的城郊結(jié)合型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，距長沙市區(qū)25 km、黃花國際機(jī)場8km、長沙高鐵南站30 km，長瀏高速、岳汝高速、319國道穿境而過;鎮(zhèn)域面積112.2平方公里，轄8村4社區(qū)，園鎮(zhèn)建成區(qū)面積12平方公里;總?cè)丝谕黄?0萬，其中集鎮(zhèn)常住人口近5萬。近年來，永安鎮(zhèn)按照“以人為本”要求，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，緊緊圍繞“地從哪里來?錢從哪里籌?人往哪里去?城市怎么建?”四大問題，踐行“園鎮(zhèn)融合、產(chǎn)城融合、雙向融合”的發(fā)展思路，朝著打造長沙衛(wèi)星城的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化快速健康發(fā)展。先后榮獲全國重點(diǎn)鎮(zhèn)、全國小城鎮(zhèn)建設(shè)試點(diǎn)鎮(zhèn)、全國文明村鎮(zhèn)、湖南省十大魅力鄉(xiāng)鎮(zhèn)等諸多榮譽(yù)，并被確定為長沙市未來五個(gè)重點(diǎn)發(fā)展的小城市，納入長沙市總體發(fā)展規(guī)劃。
一、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的做法和經(jīng)驗(yàn)
第一，注重規(guī)劃引領(lǐng)，堅(jiān)持一張藍(lán)圖繪到底。堅(jiān)持規(guī)劃先行，對照中心城區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行園鎮(zhèn)規(guī)劃同圖，把交通、供水、供電、通訊、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等專項(xiàng)規(guī)劃融為一體，科學(xué)編制了《永安鎮(zhèn)總體規(guī)劃(2010-2030年)》，同時(shí)完成了12個(gè)村莊和社區(qū)的規(guī)劃，形成了“一心、一帶、兩組團(tuán)、三軸、三片區(qū)”的發(fā)展布局，為高品質(zhì)城市建設(shè)打下基礎(chǔ)。強(qiáng)化規(guī)劃的執(zhí)行剛性，嚴(yán)格按照規(guī)劃推進(jìn)市政、住宅和項(xiàng)目建設(shè)，加強(qiáng)規(guī)劃巡查和建筑管理，清理整頓違法違章建筑，實(shí)現(xiàn)集鎮(zhèn)規(guī)劃用地和建設(shè)工程規(guī)劃許可證發(fā)證率100%。保證規(guī)劃的連續(xù)性，幾任班子一茬接著一茬干，在市政服務(wù)設(shè)施不足的舊有城區(qū)推進(jìn)城市建設(shè)，而不是選擇見效快的推倒重來、擇址新建，立志在原來的基礎(chǔ)上“生長”出一座美麗新城。
第二，拓寬建設(shè)用地來源，大力提高土地利用效率。努力破除土地瓶頸，向上爭取用地指標(biāo)的同時(shí)，積極向內(nèi)挖潛。規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和占補(bǔ)平衡，抓住宅基地制度改革試點(diǎn)機(jī)遇，逐步置換農(nóng)民宅基地和村莊建設(shè)用地;出臺(tái)優(yōu)惠政策吸引農(nóng)民到鎮(zhèn)上居住，集中安置失地農(nóng)民，積極做好農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移和市民化發(fā)展工作，提高城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度。比如，在城鎮(zhèn)建成永明、株陵、文昌等安置小區(qū)，保證每個(gè)失地農(nóng)民都能買得起房，每棟房都有門面和多余的住房可供出租。高效利用土地，按照工業(yè)集中園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、資源集約利用的思路，壓縮工業(yè)用地，提高工業(yè)土地產(chǎn)出率;有序開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，因地制宜開展工礦廢棄地平整利用，適當(dāng)提高商住用地容積率;樹立可持續(xù)發(fā)展理念，儲(chǔ)備一批土地，留足城市建設(shè)空間。通過開源節(jié)流并舉，既保證了城鎮(zhèn)建設(shè)用地，也堅(jiān)守了耕地紅線，沒有走“攤大餅”式的城鎮(zhèn)建設(shè)老路。
第三，堅(jiān)持工業(yè)主導(dǎo)下的三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)，打牢新型城鎮(zhèn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。無“產(chǎn)”則無城。按照工業(yè)為主導(dǎo)，商貿(mào)物流業(yè)為支撐，農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)為依托的產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念，堅(jiān)持三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了三次產(chǎn)業(yè)齊頭并進(jìn)、健康發(fā)展。一是做強(qiáng)新型工業(yè)壯實(shí)力。以園區(qū)為龍頭大力推進(jìn)新型工業(yè)化，堅(jiān)持與主城區(qū)錯(cuò)位發(fā)展、互補(bǔ)發(fā)展，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，引進(jìn)、建設(shè)了一批大項(xiàng)目好項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)大發(fā)展大升級。目前，已經(jīng)形成了先進(jìn)裝備制造、汽車及零部件、再制造三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出，新材料、生活消費(fèi)品、煙輔材料等多點(diǎn)支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)格局。2016年新增規(guī)模企業(yè)12家，實(shí)現(xiàn)規(guī)模工業(yè)總產(chǎn)值350億元，增長20%;新引進(jìn)項(xiàng)目53個(gè)，其中投資10億元以上項(xiàng)目5個(gè)，蓄足了工業(yè)發(fā)展后勁。二是做大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)穩(wěn)基礎(chǔ)。堅(jiān)持走規(guī)模集約、優(yōu)質(zhì)高效的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，形成了以超級稻、烤煙為特色的精品農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，建成了萬畝超級稻示范片和萬畝煙草示范區(qū);組建新型農(nóng)村合作社，加大農(nóng)業(yè)科技投入，創(chuàng)建了全國五星鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)。2016年實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值6.58億元。三是做優(yōu)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)添活力。推動(dòng)工業(yè)與服務(wù)業(yè)良性互動(dòng)，優(yōu)先發(fā)展信息、金融、物流等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，著力繁榮房產(chǎn)、購物、餐飲等生活性服務(wù)業(yè)，積極打造“一村一品”的農(nóng)村休閑旅游業(yè)，既完善了城市功能，也活躍了鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)。去年，中南地區(qū)最大的家具生產(chǎn)、展覽、銷售集散地國際家具城一期建成，并舉辦了第一屆家具展銷會(huì)，活動(dòng)期間成交額突破3億元。
第四，探索多種融資模式，保障新型城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展資金。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要可持續(xù)的資金來源。針對土地財(cái)政難以為繼，銀行貸款難、利率高等情況，創(chuàng)新完善“統(tǒng)一收入、分開支出、增收分成、債務(wù)分擔(dān)”的園鎮(zhèn)財(cái)政體制，既調(diào)動(dòng)了園鎮(zhèn)雙方的積極性，也擴(kuò)充了城鎮(zhèn)發(fā)展的資金儲(chǔ)備。主動(dòng)搭建融資新平臺(tái)，注資成立永安鎮(zhèn)城市建設(shè)投資有限公司，推動(dòng)城市建設(shè)由“政府包建”向“社會(huì)共建”轉(zhuǎn)變;探索PPP(公私合作模式)等融資新渠道，積極與有關(guān)部門對接，研究探索地方債融資。通過創(chuàng)優(yōu)城鄉(xiāng)環(huán)境、加強(qiáng)城市運(yùn)營管理，吸納社會(huì)資金參與城市建設(shè)，成功引進(jìn)明盛置業(yè)投資4億元開發(fā)建設(shè)商業(yè)步行街。
第五，推進(jìn)城鄉(xiāng)就業(yè)，健全公共服務(wù)體系，確保進(jìn)城農(nóng)民安居樂業(yè)。大力推進(jìn)勞動(dòng)力市場信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，圍繞“就業(yè)促進(jìn)、技能培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)”，建立了城鄉(xiāng)一體的就業(yè)、用工管理體系;落實(shí)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)政策，鼓勵(lì)園區(qū)、項(xiàng)目業(yè)主及其他企事業(yè)單位優(yōu)先吸納失地農(nóng)民就業(yè);利用老永安中學(xué)引入職業(yè)技術(shù)學(xué)校，加強(qiáng)農(nóng)民工技能培訓(xùn)，定期組織電工、焊工、美容等培訓(xùn)班。目前，園區(qū)吸納產(chǎn)業(yè)工人2萬多，不僅實(shí)現(xiàn)了鎮(zhèn)內(nèi)剩余勞動(dòng)力就近轉(zhuǎn)移，還吸納外地農(nóng)民就業(yè)。加快發(fā)展城鄉(xiāng)醫(yī)療文化衛(wèi)生事業(yè)，提高基本保障標(biāo)準(zhǔn)，確保失地農(nóng)民社保應(yīng)保盡保。不斷升級城市配套，提高綜合承載能力，高標(biāo)準(zhǔn)建成了日供水5萬噸的自來水廠、占地1萬平方米的農(nóng)貿(mào)市場、燃?xì)庹尽⑽鬯幚韽S二期、變電站、敬老院，努力建成高品質(zhì)的中學(xué)、完小和醫(yī)院，大力推進(jìn)道路、公交站、停車場、城市地下綜合管廊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
第六，加強(qiáng)城鎮(zhèn)管理，綠化美化環(huán)境，增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)吸引力。建立城鎮(zhèn)精細(xì)化管理體系，創(chuàng)新管理方式方法，從養(yǎng)人干事逐步向購買市場服務(wù)轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步提高管理績效;完善城市管理綜合執(zhí)法體制，持續(xù)推進(jìn)最嚴(yán)城管行動(dòng)，全面實(shí)行網(wǎng)格化管理，切實(shí)維護(hù)城市基礎(chǔ)功能，保持城市健康運(yùn)轉(zhuǎn)。優(yōu)化城鎮(zhèn)人居環(huán)境，完善道路保潔、河道管護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)、設(shè)施維護(hù)和垃圾清運(yùn)“五位一體”的長效管護(hù)機(jī)制;開展城市管理進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)屋場試點(diǎn)工作，將規(guī)范化、精細(xì)化、科學(xué)化的現(xiàn)代管理延伸至村組，配齊配足管理設(shè)施，努力營造“潔、凈、美”的農(nóng)村環(huán)境。提升城鎮(zhèn)形象和品味，復(fù)建文昌閣和魁星樓兩座歷史建筑，打造文化新坐標(biāo);總投入3億元修建沿河風(fēng)光帶和休閑廣場，打造城鎮(zhèn)亮麗風(fēng)景線;加強(qiáng)建筑管理，在保證質(zhì)量的前提下，更加注重風(fēng)格和美學(xué)色彩。高水平建好生態(tài)區(qū)、農(nóng)家樂，加速全域美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，吸引了不少市民來此休閑、居住。
第七，推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)新型城鎮(zhèn)發(fā)展活力。緊跟中央和省委政策走勢，結(jié)合鎮(zhèn)里實(shí)際，積極探索土地使用制度、戶籍管理制度、行政審批、投融資方式創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化生機(jī)勃勃，蹄疾步穩(wěn)。特別是不斷深化園鎮(zhèn)融合改革，積極推進(jìn)園鎮(zhèn)“合署辦公”、主要領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，逐步實(shí)現(xiàn)園鎮(zhèn)一張表格安排工作、一張單子鋪排項(xiàng)目，探索走出一條人員互流、工作互動(dòng)、優(yōu)勢互補(bǔ)、資源互享的園鎮(zhèn)融合新路子。比如，在規(guī)劃管理、招商引資、城市建管、安全監(jiān)管等方面進(jìn)行園鎮(zhèn)職能合并，科學(xué)整合園鎮(zhèn)人力、物力、財(cái)力，最大程度發(fā)揮二者的優(yōu)勢，用好政府在村級管理、社會(huì)管理等方面的優(yōu)勢，助力園區(qū)征地拆遷、項(xiàng)目推進(jìn)等工作，充分發(fā)揮園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“火車頭”作用，實(shí)現(xiàn)了園鎮(zhèn)城市建設(shè)、項(xiàng)目推進(jìn)上的相互促進(jìn)。
歸納來看，因地制宜、善抓機(jī)遇、活用政策、勇于創(chuàng)新是永安成功推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的四大“法寶”，對城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其具有借鑒價(jià)值。城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般具有區(qū)位優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的特點(diǎn)，與城市有著密切的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和文化聯(lián)系，既是市民老來定居的后園，又是農(nóng)民棄土進(jìn)城的前沿，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中較早推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，也首先遇到城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的一些共同難題，亟需完善提升。
二、提升完善城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化水平的對策和建議
健兒須快馬，快馬須健兒。城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個(gè)“快馬”在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中走在前列，但提升完善還面臨著人才、土地、資金等新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的共性問題和率先發(fā)展遇到的突出難題，在體制機(jī)制上破解破解這些問題，需要上級黨委政府這個(gè)“健兒”進(jìn)一步給力助力。
一是要賦予更多經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。現(xiàn)有行政管理體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“責(zé)任大、權(quán)力小、功能弱”。改革發(fā)展推進(jìn)到一定階段一定程度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往因體制約束、權(quán)力瓶頸而難以進(jìn)一步提升，新型城鎮(zhèn)化工作是如此，其他工作亦是如此。習(xí)近平總書記提出，改革要充分發(fā)揮基層和群眾首創(chuàng)精神，推動(dòng)頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動(dòng)、有機(jī)結(jié)合。建議賦予永安鎮(zhèn)等城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)限，允許在土地使用、資金籌措、權(quán)力下放、城鎮(zhèn)管理、城鄉(xiāng)一體化等方面“探索、探索、再探索”，為全省深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化積累經(jīng)驗(yàn)。
二是要寬容改革失誤。試點(diǎn)就是試錯(cuò)，探索創(chuàng)新從來就是一個(gè)艱難的過程。要鼓勵(lì)大膽探索，只要符合黨中央要求、符合基層實(shí)際、符合群眾需求，都要鼓勵(lì)支持;要允許工作失誤，對出現(xiàn)的失誤實(shí)事求是分析，客觀公正對待，真正讓黨員干部吃下放心丸，激發(fā)改革探索的積極性主動(dòng)性。
三是要落實(shí)資金和政策保障。建議在加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，建立完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，建立健全地方債券發(fā)行管理、人口服務(wù)和管理等制度，完善住房和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，讓城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化有法可依，有錢可用，有政策可循。
四是要強(qiáng)化人才保障。由于待遇低、發(fā)展空間有限等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)很難留住人才，城市管理專業(yè)人才尤為缺乏，無法滿足新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。建議從戰(zhàn)略高度樹立“人才服務(wù)基層”的導(dǎo)向，從待遇、職級、環(huán)境等方面提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)崗位的吸引力，配齊配強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手，注重選派有城市建設(shè)規(guī)劃專業(yè)背景和城市管理經(jīng)驗(yàn)的干部到城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職，有計(jì)劃地組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)、鍛煉，培養(yǎng)城市管理人才。同時(shí)要組織專家學(xué)者專題調(diào)研指導(dǎo)，提出改進(jìn)對策，幫助完善提高。
作者簡介：史海威，中共黨員，法學(xué)博士、歷史學(xué)碩士，現(xiàn)任湖南省委改革辦秘書處副處長，廣州大學(xué)中國政務(wù)研究中心兼職研究員。秉持“向?qū)W的人不墜其閱歷實(shí)踐之志，實(shí)踐的人不失其向?qū)W求道之心”理念，在《讀書》《湖南社會(huì)科學(xué)》《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》《求索》等發(fā)表學(xué)術(shù)論文多篇，在《光明日報(bào)》《中國青年報(bào)》《中國教育報(bào)》《新湘評論》《湖南日報(bào)》等報(bào)刊發(fā)表其他文章多篇。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國改革網(wǎng)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
