【摘要】解讀改革開放以來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，力圖從實踐與理論上總結(jié)經(jīng)驗，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的類型進(jìn)行概括，對出現(xiàn)的創(chuàng)新做法肯定，以及發(fā)展要注意事項。目前比較普遍做法土地增減政策；比較新穎做法信托，土地入股；而未來趨向市場方案“同地同價”?，F(xiàn)行政策與法律法規(guī)存在沖突處理問題，目前農(nóng)村改革一般是頂層設(shè)計，都是先出政策，以及法規(guī)的完善，先局部地方試點后推廣，統(tǒng)籌兼顧，要注意金融措施的配套，農(nóng)民權(quán)益的保障。如何科學(xué)農(nóng)民土地使用權(quán)與財產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)、保障，通過深化改革，使得部分農(nóng)民真正從土地解放出來，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村小康社會、現(xiàn)代化的建設(shè)。
【關(guān)鍵詞】土地流轉(zhuǎn)；經(jīng)營權(quán)；政策；法律；確權(quán)。
基金項目：福建省社科項目“習(xí)近平精準(zhǔn)扶貧方略研究”（項目號：FJ2015JDZ005）；福建省中國特色社會主義理論體系研究中心2016年D04項目《習(xí)近平新聞輿論觀及方法論研究》。
“勞動是財富之父，土地是財富之母?！鞭r(nóng)民的最大的財富就是土地，只有在土地上做文章，農(nóng)民有可能致富，在命運上解套，才有可能擺脫貧困。2015年5月26日習(xí)近平做出指示：“土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。”農(nóng)村土地是集體所有制，沒有像國有土地那樣自由流通。如何加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品市場體系服務(wù)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，為農(nóng)民解憂。
一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的類型
實際上土地流轉(zhuǎn)政策并不是一下子就突然冒出來，先是自發(fā)，然后再它在慢慢發(fā)酵，最終醞釀成熟的過程。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。
（一）安徽的經(jīng)驗——急先鋒
1.崗村土改的歷程。
（1）小崗村的“大包干”
1978年以前，安徽省鳳陽縣小崗村是全縣有名的“吃糧靠返銷，用錢靠救濟(jì)、生產(chǎn)靠貸款”的“三靠村”。1978年11月24日，小崗村18戶農(nóng)民搞起了“大包干”，全隊糧食總產(chǎn)13.3萬斤，相當(dāng)于1955年到1970年糧食產(chǎn)量總和；人均收入400元，是1978年22元的18倍。1979年10月，小崗村包干到戶見成效，第一次向國家交了公糧，還了貸款。
（2）沈浩的奔小康夢
小崗村的大包干，正式揭開了中國農(nóng)村改革的序幕。但小崗村內(nèi)耗嚴(yán)重，加上不懂市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的運作，錯失發(fā)展機(jī)會停滯不前。2004年安徽省財政廳選派副處級干部沈浩擔(dān)任鳳陽縣小崗村黨委書記、村民委員會主任，帶領(lǐng)村民參觀南街村等集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)農(nóng)村后，提出“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，開發(fā)旅游業(yè)，培育工業(yè)，促進(jìn)小崗村和諧發(fā)展”，抓小崗村土地流轉(zhuǎn)工作，發(fā)展葡萄產(chǎn)業(yè)、雙孢菇產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)如海蝦，采取公司+基地+農(nóng)戶的模式，主抓“四清”、四改，整頓村容，開發(fā)大包紀(jì)念館。2007年人均達(dá)到6000元，比2006年全省農(nóng)民人均純收入的3556元高出2400多元，比該村2003年的2300元增加了近2倍，年均增長近千元，高于全國水平。
2.《安徽省政府關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導(dǎo)意見》。
農(nóng)民需要穩(wěn)定的收益，企業(yè)也需要看到前景，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不會一蹴而就。面對復(fù)雜的集體土地改革，在安徽省重點對集體土地所有權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證，為下一步改革的打下基礎(chǔ)；關(guān)鍵點在于土地流轉(zhuǎn)新機(jī)制與宅基地退出補(bǔ)償激勵機(jī)制；要點建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地交易市場，農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地、林地使用權(quán)、森林和林木所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地指標(biāo)、耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，將逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。
（二）江蘇的經(jīng)驗——集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)方案
1.華西村的模式
實際上1961年華西村在有見識吳仁寶帶領(lǐng)進(jìn)行生產(chǎn)隊的分工：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)小組與小組運輸、五金加工小組。華西村的第一桶金是靠近長江搞運輸，然后大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，原先成立五金加工廠，后來發(fā)展到鋼廠、建筑公司。華西村以強(qiáng)大的集體經(jīng)濟(jì)為后盾，抓住機(jī)遇，主動并村，流轉(zhuǎn)土地，促進(jìn)各村發(fā)展。
華西村上市后，從2001年開始四次并村，流轉(zhuǎn)土地。華西村陸續(xù)和周邊13個行政村置換了土地，聯(lián)合組成“大華西”，土地面積增加到35平方公里，人口從原來的近2000人增加到3.5萬人。合并后的村莊，土地流轉(zhuǎn)由華西村統(tǒng)一規(guī)劃和使用，13個行政村的村委會仍存在并獨立處理村務(wù)，土地的所有權(quán)也仍歸屬原集體經(jīng)濟(jì)組織。
并村8年來，華西中心村用于周邊村修路等公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，累計已達(dá)8億元，打通了龍砂山隧道，將山南山北連為一體。據(jù)華西村村委會提供的數(shù)據(jù)，自并村以來，共有2301戶周邊村村民，購買了新建別墅或公寓，搬遷到中心村的生活區(qū)居住。
2.太倉模式。
江蘇太倉對于村莊在新農(nóng)村建設(shè)中節(jié)約出來的土地復(fù)墾后，政府獎勵給村莊相應(yīng)數(shù)量的建設(shè)用地指標(biāo)，1畝建設(shè)用地指標(biāo)可以拍賣20—30萬元，極大調(diào)動了農(nóng)民節(jié)約用地的積極性，也大大加快了新農(nóng)村建設(shè)步伐。
“建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)”。有些地方利用國家“土地占補(bǔ)平衡”政策，鼓勵村莊在新農(nóng)村建設(shè)過程中，對新村莊實施統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)，對舊村莊進(jìn)行統(tǒng)一整理和改造，以節(jié)約土地。如果村民集體將節(jié)約出來的村莊建設(shè)地實施“非轉(zhuǎn)農(nóng)”，政府則給予一定的現(xiàn)金獎勵或建設(shè)用地指標(biāo)獎勵，準(zhǔn)許村民集體將“非轉(zhuǎn)農(nóng)”獲得的“建設(shè)用地指標(biāo)”拍賣獲利。。
全國現(xiàn)有舊村莊占地3億畝左右，不少村莊宅基地、自留地等原本數(shù)百畝或更多，通過新村規(guī)劃和建設(shè)，如果通過“非轉(zhuǎn)農(nóng)”及“建設(shè)用地指標(biāo)異地流轉(zhuǎn)”的土地流轉(zhuǎn)形式，可節(jié)約一半的土地。
（三）浙江的經(jīng)驗——集中的方案
在浙江，由縣財政出資建設(shè)新農(nóng)村，讓傳統(tǒng)占地較多的農(nóng)村向新村集中，約土地資源，節(jié)省土地指標(biāo)還能分別分給農(nóng)村和城市。
寧波合作社的做法:《甬政發(fā)[2006]108號》文件規(guī)定要圍繞當(dāng)?shù)貙嶋H，積極探索多種形式的規(guī)模經(jīng)營模式。專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社通過土地流轉(zhuǎn)建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，開展土地規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股的形式進(jìn)行合作生產(chǎn)，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)與流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶結(jié)成利益共同體。
在土地流轉(zhuǎn)基本條件不夠具備、土地仍是農(nóng)民收入主要來源的地區(qū)，要充分發(fā)揮經(jīng)營服務(wù)組織作用，做到六個統(tǒng)一：通過統(tǒng)一作物布局、生產(chǎn)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、投入品采購和供應(yīng)、技術(shù)培訓(xùn)、品牌、銷售，達(dá)到規(guī)模經(jīng)營的目的。加大對農(nóng)村勞動力非農(nóng)技能的培訓(xùn)力度。提高農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)能力，拓寬就業(yè)門路，促進(jìn)農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造條件。
（四）四川的土地入股方案
川委發(fā)[2002]6號文件：指出“農(nóng)戶以土地使用權(quán)入股的形式，與個人或企業(yè)合作經(jīng)營土地”。西部大開發(fā)，要擴(kuò)大城市化，要搞工業(yè)、進(jìn)大項目，工業(yè)項目、投資往那里移動。怎么避免東部的弊端？
2003年成都“三個集中”：工業(yè)項目向工業(yè)區(qū)、農(nóng)民向行政村與小城鎮(zhèn)、耕地向種田能手集中，努力實現(xiàn)空間資源的優(yōu)化配置。2004年到2007年，在當(dāng)時城市化矛盾加重的情況下，國土部出臺一個“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策。從原先補(bǔ)充非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地到《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》：“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤。”這為法律上與制度上開了口子。具體探索農(nóng)村建設(shè)用地收縮一畝與城市的建設(shè)用地擴(kuò)大一畝掛鉤，同時給予資金補(bǔ)助，當(dāng)時政策一畝地補(bǔ)助就是12萬到15萬。成都利用這個政策籌資，集約土地，精心實施“三集中”的項目，達(dá)到城市哺育農(nóng)村的目的。
地震災(zāi)后重建就用上了土地流轉(zhuǎn)聯(lián)建的政策。城里的人對農(nóng)村有療養(yǎng)、有養(yǎng)老、有景觀、有旅游、度假資源的土地城鄉(xiāng)聯(lián)建。城里出錢，農(nóng)民出地，市里就管了一件事情，外來投資一定要把災(zāi)民的房子先修好，再修度假房。結(jié)果大量的資金就涌進(jìn)去了。
2010年以來，在確權(quán)的基礎(chǔ)上，金融機(jī)構(gòu)接受抵押，推動市場化流轉(zhuǎn)，搭建起了農(nóng)村集體土地交易的平臺，推動市場化全面流轉(zhuǎn)。
（五）廣東的市場方案
1.土地入股。
如何合理配置土地資源，對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，尤為重要。1990年以來,珠三角有些地方的農(nóng)民就已經(jīng)將土地出租給他人創(chuàng)辦企業(yè)模式。由村里成立的集體經(jīng)濟(jì)組織出面申請用地辦企業(yè),在得到地方政府的合法許可后,集體經(jīng)濟(jì)組織再與用地方簽訂土地使用權(quán)租賃、轉(zhuǎn)讓合同。
以土地入股組建股份合作組織的佛山“南海模式”，已成為全國多個地方土地流轉(zhuǎn)制度的“藍(lán)本”。在南海區(qū)夏西村，村民的股份根據(jù)股員的年齡分為五檔：
2011年，夏西村每股近3000元，這意味著每位40歲以上的村民每年可分紅4000元以上。南海區(qū)村社（組）兩級集體經(jīng)濟(jì)可支配收入達(dá)50.8億元，全區(qū)村社（組）兩級分紅總額為23.37億元。
2.“三同”市場原則。
2005年10月1日起,廣東在全國率先在全省范圍出臺《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法(草案)》,規(guī)定廣東省農(nóng)民手中的農(nóng)村集體建設(shè)用地可與國有建設(shè)用地一樣,按“同地、同價、同權(quán)”的原則,通過招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式進(jìn)行交易。這意味著農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入了市場化的階段，開創(chuàng)了全國農(nóng)村土地政策的先河，概括“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”。它的意義在于把產(chǎn)權(quán)管理作為土地管理的重要內(nèi)容。
3.鳳凰公司招“鳳凰”。
深圳市政府出臺“優(yōu)化資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級‘1+6’文件”，文件中首次提到原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位，實際占用的符合城市規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)用地，在厘清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除后，可申請以掛牌方式公開出(轉(zhuǎn))讓土地使用權(quán)。這允許符合條件的產(chǎn)業(yè)用地入市流通，實際是為了存量土地開發(fā)，促進(jìn)土地高效利用。
鳳凰股份公司主動找到了市里要求試點，召集股東代表大會，170多名股東代表眾90%以上同意公開出讓。深圳市土地房產(chǎn)交易中心掛出公告，土地用途為工業(yè)用地(新型產(chǎn)業(yè)用地)，面積為14568.29平方米，掛牌起始價為11600萬元，土地使用年期30年；并將于2013年12月11日正式掛牌出讓，掛牌期到20日。
土地成功出讓后，土地出讓價格70%歸市國土基金，30%歸鳳凰股份公司，項目建成后，項目總建筑面積的20%(即13980平方米的產(chǎn)業(yè)配套物業(yè)，其中食堂2000平方米、宿舍11980平方米)無償移交鳳凰股份合作公司。出讓獲得的收益用產(chǎn)業(yè)發(fā)展。股份公司會通過增資擴(kuò)股方式入股競標(biāo)企業(yè)，成為其股東。將來企業(yè)上市收益超過現(xiàn)在資金收益。
其創(chuàng)新通過土地出讓，引入一個產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化提升了。這種產(chǎn)業(yè)合作的模式，不僅轉(zhuǎn)變了土地性質(zhì)，還增加了土地附加值，對今后地方稅收也有長足貢獻(xiàn)。實現(xiàn)了股份公司、合作企業(yè)、政府三贏，這比簡單的出租或者賣地，看得更長遠(yuǎn)、更具戰(zhàn)略性。
（六）福建的信托方案
2012年統(tǒng)計福建省全省共流轉(zhuǎn)耕地303.5萬畝，占家庭承包經(jīng)營耕地面積19.84%。其中沙縣流轉(zhuǎn)面高達(dá)61.7%，列全省首位。沙縣探索與實踐出值得借鑒的成功經(jīng)驗：土地流轉(zhuǎn)，人走地不荒。
（1）縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織
據(jù)統(tǒng)計，在沙縣9.04萬勞動力中，外出開小吃店和務(wù)工的就有6.01萬人，占勞動力總數(shù)的66.4％。大量青壯勞力外出，守在農(nóng)村的老人們有心無力，大量的耕地要么被廢棄，要么倒貼錢物請別人耕種。土地使用權(quán)分散，同樣影響著土地利用率。沙縣成立了縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，在過去的六年里，沙縣流轉(zhuǎn)耕地從1.63萬畝提高到接近10萬畝，不少規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目開始落戶。
(2)信托的方式促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)
益鑫農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社煩心事，承租18個村的5000多畝農(nóng)田，是沙縣流轉(zhuǎn)土地最多的農(nóng)業(yè)合作社。經(jīng)過合作社對土地的投入改造，土地質(zhì)量變好了，村民們又認(rèn)為原租金每畝100斤干谷太低，要推翻了合同。
縣委、縣政府又是如何應(yīng)對的?一方面，部分項目業(yè)主擔(dān)心流轉(zhuǎn)的土地會被收回，不敢加大投入，制約著規(guī)模經(jīng)營;另一方面，也有村民反映：他們的土地流轉(zhuǎn)出去以后，由于項目業(yè)主經(jīng)營不善，不但土地繼續(xù)閑置，連老百姓的租金也沒著落。沙縣又探索出以信托的方式促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，成立了國有性質(zhì)的源豐信托有限公司。這樣，農(nóng)戶與項目業(yè)主不再發(fā)生直接關(guān)系：農(nóng)戶委托村委會，村委會直接跟公司簽訂信托協(xié)議;公司負(fù)責(zé)發(fā)布土地信息以及招商;業(yè)主也只需要跟公司聯(lián)系，簽流轉(zhuǎn)協(xié)議;最終業(yè)主將土地租金打到信托公司賬戶，再由公司交給村委會統(tǒng)一發(fā)放給農(nóng)戶。
信托公司的成立，改變了過去政府“拉郎配”的這么一個中間的服務(wù)模式，由政府主導(dǎo)，市場來運作。更多的考慮還是增加農(nóng)民的收入、二次收入，壯大村集體經(jīng)濟(jì)。
二、妥善解決土地流轉(zhuǎn)中問題
2016年8月30日上午習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十七次會議指出：“要放活土地經(jīng)營權(quán)，在依法保護(hù)集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。”思路明確農(nóng)民土地確權(quán)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，同權(quán)同價。我國原有政策造成城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)性差異，粗放型城市建設(shè)用地日漸短缺，而農(nóng)村集體建設(shè)用地難以自由流轉(zhuǎn)，空閑大量用地。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)解放出來的勞動力，將有利農(nóng)民從簡單的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)解放出來，從事更多行業(yè)，使得農(nóng)民增收成為可能，有助于農(nóng)民奔小康。
（一）加大對農(nóng)民的利益保障
既然是試驗，就必須掌握在可以控制的地域范圍內(nèi)。頂端設(shè)計與摸石過河考慮方法就是統(tǒng)籌。公平與正義角度考慮，就是同權(quán)同價。
凡是試驗就可能成功也可能失敗。成功了不要緊，皆大歡喜，報到中央，全國推廣。如果試驗失敗怎么辦？而試驗本身就應(yīng)允許失敗。對當(dāng)?shù)卣畞碚f，失敗了沒關(guān)系，但是參與試驗的農(nóng)民怎么辦？他們的身家性命在里面，能僅僅說句“對不起，這項試驗失敗了”就不管了？所以，一定要承擔(dān)起對參與試驗農(nóng)民的責(zé)任機(jī)制。社會保障要及時配套。特別是進(jìn)城農(nóng)民轉(zhuǎn)型失?。òㄊ芙?jīng)濟(jì)危機(jī)影響而失業(yè)的），他們的安撫工作要合理安排，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。
在農(nóng)民用建設(shè)用地流轉(zhuǎn)與征地中，要對失地農(nóng)民培訓(xùn)，考慮其社會保障問題考慮社會保障問題。特別是社會轉(zhuǎn)型失敗的進(jìn)城農(nóng)民，尤為重要，最低保障總要跟上。近年來，國家投入了大量資金用于養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村社會救助、農(nóng)村低保等農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。但總體保障的力度還不夠，農(nóng)村社保體系還不健全。雖然有的地方農(nóng)村人口社保、醫(yī)保相對于城鎮(zhèn)人口比較低，每月剛開始幾十塊，到現(xiàn)在上百塊，對一般家庭還是比較大的負(fù)擔(dān)，離國家的保障設(shè)想與脫貧還是有很大差距。年齡大的農(nóng)民不愿意離開土地，仍把土地當(dāng)命根子來看待，在還沒有消除農(nóng)村土地的收入保障、社會保障、就業(yè)保障功能前提，出于對經(jīng)營安全和土地保障功能的考慮，認(rèn)為有了土地，生活就有了保障，更不愿意輕易放棄土地的確權(quán)。
（二）發(fā)展要解決存量與增量的問題
既然是改革創(chuàng)新有些都有突破法律，這些都要在將來的法律立法中得到確認(rèn)。在各地改革中，地方都出臺政策。《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、農(nóng)民在農(nóng)村投資的企業(yè)叫鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。實際上在農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地主要就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占有農(nóng)村集體建設(shè)用地。允許閑置或者利用率很低的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，如何盤活一些土地利用效率很低、效益不好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村集體建設(shè)用地，在提高土地利用價值，還有許多環(huán)節(jié)需探索。
過去批的農(nóng)村集體建設(shè)用流轉(zhuǎn)出去了，將來還批不批？如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地不斷地流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)村用地后面不斷地再批準(zhǔn)，農(nóng)村就都變成城市經(jīng)營性建設(shè)用地池。這造成一個惡性循環(huán)的境界。同時出政策性矛盾的問題：繼續(xù)批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，將繼續(xù)城鄉(xiāng)分割，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場就不存在。如何解決這問題？按照所有制管理土地的方式，把土地分為農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地，按照土地用途進(jìn)行嚴(yán)格管理。
中央可“控制總量、解決存量的改革思路。先是解決農(nóng)村土地存量的問題。從農(nóng)業(yè)地使用權(quán)轉(zhuǎn)包，然后是農(nóng)村建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，都是循序漸進(jìn)的。其次解決農(nóng)村建設(shè)用地的存量問題，然后等其解決差不多、時機(jī)成熟時再考慮增量的問題。
（三）農(nóng)民的土地的權(quán)利確問題
現(xiàn)在有的地方農(nóng)民拿到土地確權(quán)證書是值得祝賀，但有的地方還存在沒有土地證的情況。土地流轉(zhuǎn)時要有規(guī)范的合同，明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利、義務(wù)和各項保障條款，確保流轉(zhuǎn)雙方的利益不受損害，特別要注意保護(hù)農(nóng)民的利益。在出現(xiàn)土地糾紛，當(dāng)事人拿的解放前、解放初、改革開放出的土地證，甚至是民間契約。在現(xiàn)在衛(wèi)星監(jiān)測工具這么先進(jìn)，還沒有搞清土地確權(quán)，這是政府缺位管理表現(xiàn)，沒有認(rèn)真服務(wù)好農(nóng)民兄弟。
這些年，有國務(wù)院的支持，有地方的大量探索，地方集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的探索實際上一直沒有停止過。從整個趨勢來看，基本上是從最初的敞開，到進(jìn)行嚴(yán)管，再到逐步把整個集體建設(shè)用地納入規(guī)范這個軌道。社會有秩序，權(quán)利有法律的表達(dá)。老百姓可以根據(jù)法律表達(dá)，保護(hù)自己的財產(chǎn)，不需要靠少數(shù)官員替他保護(hù)財產(chǎn)，實在保護(hù)不了才訴諸到法律和政府。這個更為有效的保護(hù)體系。更重要的是清楚的產(chǎn)權(quán)界定以后便于流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)在人口進(jìn)城了，怎么說明是你的？必須有一整套相應(yīng)的權(quán)利體系和產(chǎn)權(quán)服務(wù)體系跟上去，有的是需要有很大精力投入的，有的需要建立全國聯(lián)網(wǎng)解決，今后更加需要政府深化改革推進(jìn)。
（四）加強(qiáng)金融扶持工作
國家啟動土地城鎮(zhèn)化外，一直有另外一條路徑，就是城郊農(nóng)民以集體土地自主參其中。主要表現(xiàn)在：一是農(nóng)民集體以土地和廠房出租等方式，通過收取土地租金分享土地級差收益。二是農(nóng)民集體宅基地的商品化和資本化，農(nóng)民房屋出租成為農(nóng)民和集體組織的重要收入來源。三是保留土地集體所有制不變，農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)邊緣的農(nóng)民，他們不再單獨靠耕種生存，更指望從土地轉(zhuǎn)讓升值中獲取收益，比如出租，農(nóng)莊觀光，以地置地；當(dāng)?shù)卣扇〉幕咀龇ㄊ且缘刂玫?，以地?fù)Q房。集體經(jīng)濟(jì)比較強(qiáng)，就自己參與，比如華西村與深圳的做法。
一種是遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)地方的農(nóng)民，土地是他們獲得基本收入的保障。城鎮(zhèn)化沒有到達(dá)地方，采取土地流轉(zhuǎn)后現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的建設(shè)。這是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的難點。對于偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民，如果要讓他們的宅基地流轉(zhuǎn)，就必須考慮宅基地的變現(xiàn)使用和農(nóng)民的社會保障問題。
農(nóng)業(yè)靠天吃飯。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)風(fēng)險高，收益低，使得農(nóng)村發(fā)展資金受到制約。比較新穎是保險公司、信托公司、擔(dān)保公司的介入，其風(fēng)險性在于金融公司對風(fēng)控的把握，可操作性較難，市場興旺時會“錦上添花”。未來有潛力發(fā)展還是深圳的土地招“鳳凰”，有經(jīng)濟(jì)效益，還有發(fā)展效益，因為其有股份，發(fā)展一份產(chǎn)業(yè)。特別現(xiàn)代農(nóng)民專業(yè)合作社、規(guī)?；N養(yǎng)殖業(yè)，需要進(jìn)行前期投入，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資及購買大型農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備，相對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)需要資金量大、回收期限較長。如果沒有確權(quán)，就沒有擔(dān)保物，很難從銀行貸到款。然而貸款難，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)貸款期限多為一年，額度較小，難以滿足農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營投資需求。而政府應(yīng)加大涉農(nóng)實行補(bǔ)貼或政策優(yōu)惠等，專門針對農(nóng)業(yè)融資難的出臺法律法規(guī)，可以積極鼓勵保險公司投保。如果土地流轉(zhuǎn)成功，至少可以1.5萬億畝土地支持中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展，這也是內(nèi)需的助力，這對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一動力。這也是2013年11月15日《中共中央十八大三中全會中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》出來，涉農(nóng)企業(yè)股票大漲的利好原因之一。
人民群眾無小事。切實合法保護(hù)農(nóng)民利益，中國八億農(nóng)民占人口的大多數(shù)，又是社會底層階層，對自己的切身利益不是那么“敏感”，但凡是關(guān)系到廣大農(nóng)民切身利益，這關(guān)系黨和國家長期執(zhí)政穩(wěn)定，一定謹(jǐn)慎有謹(jǐn)慎對待。既要講規(guī)矩，更要講程序。已經(jīng)批準(zhǔn)試點按批準(zhǔn)的內(nèi)容規(guī)范去推進(jìn)。針對現(xiàn)行土地管理制度中突出的問題，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等將分類試點，盡快實行配套改革，探索經(jīng)驗。在方案比較成熟時，在局部地區(qū)推廣，再對經(jīng)驗總結(jié)，盡量上升制度化建設(shè)?？傊鞘胁赣r(nóng)村，在不引起社會動蕩的情況下，把我國三農(nóng)問題解決好，促進(jìn)我國農(nóng)村早日實現(xiàn)現(xiàn)代化。
（作者簡介：蘇昌強(qiáng)，1976年2月—，男，福建周寧人，福建省周寧縣委黨校講師,碩士，研究方向：馬克思主義方法論。）
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