【摘要】解讀改革開放以來農村土地流轉政策，力圖從實踐與理論上總結經驗，對農村土地流轉的類型進行概括，對出現的創新做法肯定，以及發展要注意事項。目前比較普遍做法土地增減政策；比較新穎做法信托，土地入股；而未來趨向市場方案“同地同價”。現行政策與法律法規存在沖突處理問題，目前農村改革一般是頂層設計，都是先出政策，以及法規的完善，先局部地方試點后推廣，統籌兼顧，要注意金融措施的配套，農民權益的保障。如何科學農民土地使用權與財產權的確認、保障，通過深化改革，使得部分農民真正從土地解放出來，促進農村產業結構的發展，推動農村經濟的發展，促進農村小康社會、現代化的建設。
【關鍵詞】土地流轉；經營權；政策；法律；確權。
基金項目：福建省社科項目“習近平精準扶貧方略研究”（項目號：FJ2015JDZ005）；福建省中國特色社會主義理論體系研究中心2016年D04項目《習近平新聞輿論觀及方法論研究》。
“勞動是財富之父，土地是財富之母。”農民的最大的財富就是土地，只有在土地上做文章，農民有可能致富，在命運上解套，才有可能擺脫貧困。2015年5月26日習近平做出指示：“土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向?！鞭r村土地是集體所有制，沒有像國有土地那樣自由流通。如何加強農產品市場體系服務，規范土地流轉，為農民解憂。
一、農村土地流轉的類型
實際上土地流轉政策并不是一下子就突然冒出來，先是自發，然后再它在慢慢發酵，最終醞釀成熟的過程。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。
（一）安徽的經驗——急先鋒
1.崗村土改的歷程。
（1）小崗村的“大包干”
1978年以前，安徽省鳳陽縣小崗村是全縣有名的“吃糧靠返銷，用錢靠救濟、生產靠貸款”的“三靠村”。1978年11月24日，小崗村18戶農民搞起了“大包干”，全隊糧食總產13.3萬斤，相當于1955年到1970年糧食產量總和；人均收入400元，是1978年22元的18倍。1979年10月，小崗村包干到戶見成效，第一次向國家交了公糧，還了貸款。
（2）沈浩的奔小康夢
小崗村的大包干，正式揭開了中國農村改革的序幕。但小崗村內耗嚴重，加上不懂市場經濟規律的運作，錯失發展機會停滯不前。2004年安徽省財政廳選派副處級干部沈浩擔任鳳陽縣小崗村黨委書記、村民委員會主任，帶領村民參觀南街村等集體經濟比較發達農村后，提出“發展現代農業，開發旅游業，培育工業，促進小崗村和諧發展”，抓小崗村土地流轉工作，發展葡萄產業、雙孢菇產業、養殖業如海蝦，采取公司+基地+農戶的模式，主抓“四清”、四改，整頓村容，開發大包紀念館。2007年人均達到6000元，比2006年全省農民人均純收入的3556元高出2400多元，比該村2003年的2300元增加了近2倍，年均增長近千元，高于全國水平。
2.《安徽省政府關于深化農村綜合改革示范試點工作的指導意見》。
農民需要穩定的收益，企業也需要看到前景，現代農業不會一蹴而就。面對復雜的集體土地改革，在安徽省重點對集體土地所有權進行確權登記發證，為下一步改革的打下基礎；關鍵點在于土地流轉新機制與宅基地退出補償激勵機制；要點建立統一的城鄉土地交易市場，農村集體建設用地、宅基地、林地使用權、森林和林木所有權、土地承包經營權、建設用地指標、耕地占補平衡指標的轉讓、出租、入股、抵押等，將逐步納入城鄉統一的土地交易市場。
（二）江蘇的經驗——集體經濟做大做強方案
1.華西村的模式
實際上1961年華西村在有見識吳仁寶帶領進行生產隊的分工：農業生產小組與小組運輸、五金加工小組。華西村的第一桶金是靠近長江搞運輸，然后大力發展鄉鎮企業，原先成立五金加工廠，后來發展到鋼廠、建筑公司。華西村以強大的集體經濟為后盾，抓住機遇，主動并村，流轉土地，促進各村發展。
華西村上市后，從2001年開始四次并村，流轉土地。華西村陸續和周邊13個行政村置換了土地，聯合組成“大華西”，土地面積增加到35平方公里，人口從原來的近2000人增加到3.5萬人。合并后的村莊，土地流轉由華西村統一規劃和使用，13個行政村的村委會仍存在并獨立處理村務，土地的所有權也仍歸屬原集體經濟組織。
并村8年來，華西中心村用于周邊村修路等公共基礎設施的投入，累計已達8億元，打通了龍砂山隧道，將山南山北連為一體。據華西村村委會提供的數據，自并村以來，共有2301戶周邊村村民，購買了新建別墅或公寓，搬遷到中心村的生活區居住。
2.太倉模式。
江蘇太倉對于村莊在新農村建設中節約出來的土地復墾后，政府獎勵給村莊相應數量的建設用地指標，1畝建設用地指標可以拍賣20—30萬元，極大調動了農民節約用地的積極性，也大大加快了新農村建設步伐。
“建設用地指標異地流轉”。有些地方利用國家“土地占補平衡”政策，鼓勵村莊在新農村建設過程中，對新村莊實施統一規劃和建設，對舊村莊進行統一整理和改造，以節約土地。如果村民集體將節約出來的村莊建設地實施“非轉農”，政府則給予一定的現金獎勵或建設用地指標獎勵，準許村民集體將“非轉農”獲得的“建設用地指標”拍賣獲利。。
全國現有舊村莊占地3億畝左右，不少村莊宅基地、自留地等原本數百畝或更多，通過新村規劃和建設，如果通過“非轉農”及“建設用地指標異地流轉”的土地流轉形式，可節約一半的土地。
（三）浙江的經驗——集中的方案
在浙江，由縣財政出資建設新農村，讓傳統占地較多的農村向新村集中，約土地資源，節省土地指標還能分別分給農村和城市。
寧波合作社的做法:《甬政發[2006]108號》文件規定要圍繞當地實際，積極探索多種形式的規模經營模式。專業大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社通過土地流轉建立農產品生產基地，開展土地規模經營。農戶以土地承包經營權入股的形式進行合作生產，引導農業龍頭企業與流轉土地的農戶結成利益共同體。
在土地流轉基本條件不夠具備、土地仍是農民收入主要來源的地區，要充分發揮經營服務組織作用，做到六個統一：通過統一作物布局、生產質量標準、投入品采購和供應、技術培訓、品牌、銷售，達到規模經營的目的。加大對農村勞動力非農技能的培訓力度。提高農村勞動力非農就業能力，拓寬就業門路，促進農村勞動力向非農產業轉移，向城鎮轉移，為農村土地承包經營權流轉和規模經營穩定發展創造條件。
（四）四川的土地入股方案
川委發[2002]6號文件：指出“農戶以土地使用權入股的形式，與個人或企業合作經營土地”。西部大開發，要擴大城市化，要搞工業、進大項目，工業項目、投資往那里移動。怎么避免東部的弊端？
2003年成都“三個集中”：工業項目向工業區、農民向行政村與小城鎮、耕地向種田能手集中，努力實現空間資源的優化配置。2004年到2007年，在當時城市化矛盾加重的情況下，國土部出臺一個“城鄉建設用地增減掛鉤”政策。從原先補充非農業建設經批準占用耕地到《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”這為法律上與制度上開了口子。具體探索農村建設用地收縮一畝與城市的建設用地擴大一畝掛鉤，同時給予資金補助，當時政策一畝地補助就是12萬到15萬。成都利用這個政策籌資，集約土地，精心實施“三集中”的項目，達到城市哺育農村的目的。
地震災后重建就用上了土地流轉聯建的政策。城里的人對農村有療養、有養老、有景觀、有旅游、度假資源的土地城鄉聯建。城里出錢，農民出地，市里就管了一件事情，外來投資一定要把災民的房子先修好，再修度假房。結果大量的資金就涌進去了。
2010年以來，在確權的基礎上，金融機構接受抵押，推動市場化流轉，搭建起了農村集體土地交易的平臺，推動市場化全面流轉。
（五）廣東的市場方案
1.土地入股。
如何合理配置土地資源，對于城鄉統籌發展，尤為重要。1990年以來,珠三角有些地方的農民就已經將土地出租給他人創辦企業模式。由村里成立的集體經濟組織出面申請用地辦企業,在得到地方政府的合法許可后,集體經濟組織再與用地方簽訂土地使用權租賃、轉讓合同。
以土地入股組建股份合作組織的佛山“南海模式”，已成為全國多個地方土地流轉制度的“藍本”。在南海區夏西村，村民的股份根據股員的年齡分為五檔：
2011年，夏西村每股近3000元，這意味著每位40歲以上的村民每年可分紅4000元以上。南海區村社（組）兩級集體經濟可支配收入達50.8億元，全區村社（組）兩級分紅總額為23.37億元。
2.“三同”市場原則。
2005年10月1日起,廣東在全國率先在全省范圍出臺《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法(草案)》,規定廣東省農民手中的農村集體建設用地可與國有建設用地一樣,按“同地、同價、同權”的原則,通過招標、拍賣、掛牌等方式進行交易。這意味著農村土地使用權流轉進入了市場化的階段，開創了全國農村土地政策的先河，概括“產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理”。它的意義在于把產權管理作為土地管理的重要內容。
3.鳳凰公司招“鳳凰”。
深圳市政府出臺“優化資源配置促進產業轉型升級‘1+6’文件”，文件中首次提到原農村集體經濟組織繼受單位，實際占用的符合城市規劃的產業用地，在厘清土地經濟利益關系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補償和拆除后，可申請以掛牌方式公開出(轉)讓土地使用權。這允許符合條件的產業用地入市流通，實際是為了存量土地開發，促進土地高效利用。
鳳凰股份公司主動找到了市里要求試點，召集股東代表大會，170多名股東代表眾90%以上同意公開出讓。深圳市土地房產交易中心掛出公告，土地用途為工業用地(新型產業用地)，面積為14568.29平方米，掛牌起始價為11600萬元，土地使用年期30年；并將于2013年12月11日正式掛牌出讓，掛牌期到20日。
土地成功出讓后，土地出讓價格70%歸市國土基金，30%歸鳳凰股份公司，項目建成后，項目總建筑面積的20%(即13980平方米的產業配套物業，其中食堂2000平方米、宿舍11980平方米)無償移交鳳凰股份合作公司。出讓獲得的收益用產業發展。股份公司會通過增資擴股方式入股競標企業，成為其股東。將來企業上市收益超過現在資金收益。
其創新通過土地出讓，引入一個產業，進行產業化提升了。這種產業合作的模式，不僅轉變了土地性質，還增加了土地附加值，對今后地方稅收也有長足貢獻。實現了股份公司、合作企業、政府三贏，這比簡單的出租或者賣地，看得更長遠、更具戰略性。
（六）福建的信托方案
2012年統計福建省全省共流轉耕地303.5萬畝，占家庭承包經營耕地面積19.84%。其中沙縣流轉面高達61.7%，列全省首位。沙縣探索與實踐出值得借鑒的成功經驗：土地流轉，人走地不荒。
（1）縣、鄉、村三級土地流轉服務組織
據統計，在沙縣9.04萬勞動力中，外出開小吃店和務工的就有6.01萬人，占勞動力總數的66.4％。大量青壯勞力外出，守在農村的老人們有心無力，大量的耕地要么被廢棄，要么倒貼錢物請別人耕種。土地使用權分散，同樣影響著土地利用率。沙縣成立了縣、鄉、村三級土地流轉服務組織，在過去的六年里，沙縣流轉耕地從1.63萬畝提高到接近10萬畝，不少規?；默F代農業項目開始落戶。
(2)信托的方式促進土地承包經營權流轉
益鑫農業專業合作社煩心事，承租18個村的5000多畝農田，是沙縣流轉土地最多的農業合作社。經過合作社對土地的投入改造，土地質量變好了，村民們又認為原租金每畝100斤干谷太低，要推翻了合同。
縣委、縣政府又是如何應對的?一方面，部分項目業主擔心流轉的土地會被收回，不敢加大投入，制約著規模經營;另一方面，也有村民反映：他們的土地流轉出去以后，由于項目業主經營不善，不但土地繼續閑置，連老百姓的租金也沒著落。沙縣又探索出以信托的方式促進土地承包經營權流轉，成立了國有性質的源豐信托有限公司。這樣，農戶與項目業主不再發生直接關系：農戶委托村委會，村委會直接跟公司簽訂信托協議;公司負責發布土地信息以及招商;業主也只需要跟公司聯系，簽流轉協議;最終業主將土地租金打到信托公司賬戶，再由公司交給村委會統一發放給農戶。
信托公司的成立，改變了過去政府“拉郎配”的這么一個中間的服務模式，由政府主導，市場來運作。更多的考慮還是增加農民的收入、二次收入，壯大村集體經濟。
二、妥善解決土地流轉中問題
2016年8月30日上午習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二十七次會議指出：“要放活土地經營權，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期?！彼悸访鞔_農民土地確權，統籌城鄉，同權同價。我國原有政策造成城鄉土地二元結構性差異，粗放型城市建設用地日漸短缺，而農村集體建設用地難以自由流轉，空閑大量用地。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。農村土地流轉解放出來的勞動力，將有利農民從簡單的農業生產解放出來，從事更多行業，使得農民增收成為可能，有助于農民奔小康。
（一）加大對農民的利益保障
既然是試驗，就必須掌握在可以控制的地域范圍內。頂端設計與摸石過河考慮方法就是統籌。公平與正義角度考慮，就是同權同價。
凡是試驗就可能成功也可能失敗。成功了不要緊，皆大歡喜，報到中央，全國推廣。如果試驗失敗怎么辦？而試驗本身就應允許失敗。對當地政府來說，失敗了沒關系，但是參與試驗的農民怎么辦？他們的身家性命在里面，能僅僅說句“對不起，這項試驗失敗了”就不管了？所以，一定要承擔起對參與試驗農民的責任機制。社會保障要及時配套。特別是進城農民轉型失?。òㄊ芙洕C影響而失業的），他們的安撫工作要合理安排，促進社會和諧發展。
在農民用建設用地流轉與征地中，要對失地農民培訓，考慮其社會保障問題考慮社會保障問題。特別是社會轉型失敗的進城農民，尤為重要，最低保障總要跟上。近年來，國家投入了大量資金用于養老保險、農村合作醫療、農村社會救助、農村低保等農村社會保障體系建設。但總體保障的力度還不夠，農村社保體系還不健全。雖然有的地方農村人口社保、醫保相對于城鎮人口比較低，每月剛開始幾十塊，到現在上百塊，對一般家庭還是比較大的負擔，離國家的保障設想與脫貧還是有很大差距。年齡大的農民不愿意離開土地，仍把土地當命根子來看待，在還沒有消除農村土地的收入保障、社會保障、就業保障功能前提，出于對經營安全和土地保障功能的考慮，認為有了土地，生活就有了保障，更不愿意輕易放棄土地的確權。
（二）發展要解決存量與增量的問題
既然是改革創新有些都有突破法律，這些都要在將來的法律立法中得到確認。在各地改革中，地方都出臺政策?！多l鎮企業法》規定：農村集體經濟、農民在農村投資的企業叫鄉鎮企業。實際上在農村經營性建設用地主要就是鄉鎮企業。鄉鎮企業占有農村集體建設用地。允許閑置或者利用率很低的鄉鎮企業用地進入市場流轉，如何盤活一些土地利用效率很低、效益不好的鄉鎮企業的農村集體建設用地，在提高土地利用價值，還有許多環節需探索。
過去批的農村集體建設用流轉出去了，將來還批不批？如果集體經營性建設用地不斷地流轉出去，農村用地后面不斷地再批準，農村就都變成城市經營性建設用地池。這造成一個惡性循環的境界。同時出政策性矛盾的問題：繼續批鄉鎮企業用地，將繼續城鄉分割，建立城鄉統一的建設用地市場就不存在。如何解決這問題？按照所有制管理土地的方式，把土地分為農業用地和工業用地，按照土地用途進行嚴格管理。
中央可“控制總量、解決存量的改革思路。先是解決農村土地存量的問題。從農業地使用權轉包，然后是農村建設用地的流轉，都是循序漸進的。其次解決農村建設用地的存量問題，然后等其解決差不多、時機成熟時再考慮增量的問題。
（三）農民的土地的權利確問題
現在有的地方農民拿到土地確權證書是值得祝賀，但有的地方還存在沒有土地證的情況。土地流轉時要有規范的合同，明確流轉雙方的權利、義務和各項保障條款，確保流轉雙方的利益不受損害，特別要注意保護農民的利益。在出現土地糾紛，當事人拿的解放前、解放初、改革開放出的土地證，甚至是民間契約。在現在衛星監測工具這么先進，還沒有搞清土地確權，這是政府缺位管理表現，沒有認真服務好農民兄弟。
這些年，有國務院的支持，有地方的大量探索，地方集體建設用地進入市場的探索實際上一直沒有停止過。從整個趨勢來看，基本上是從最初的敞開，到進行嚴管，再到逐步把整個集體建設用地納入規范這個軌道。社會有秩序，權利有法律的表達。老百姓可以根據法律表達，保護自己的財產，不需要靠少數官員替他保護財產，實在保護不了才訴諸到法律和政府。這個更為有效的保護體系。更重要的是清楚的產權界定以后便于流轉?，F在人口進城了，怎么說明是你的？必須有一整套相應的權利體系和產權服務體系跟上去，有的是需要有很大精力投入的，有的需要建立全國聯網解決，今后更加需要政府深化改革推進。
（四）加強金融扶持工作
國家啟動土地城鎮化外，一直有另外一條路徑，就是城郊農民以集體土地自主參其中。主要表現在：一是農民集體以土地和廠房出租等方式，通過收取土地租金分享土地級差收益。二是農民集體宅基地的商品化和資本化，農民房屋出租成為農民和集體組織的重要收入來源。三是保留土地集體所有制不變，農民以土地權利參與工業化和城鎮化。城鎮邊緣的農民，他們不再單獨靠耕種生存，更指望從土地轉讓升值中獲取收益，比如出租，農莊觀光，以地置地；當地政府采取的基本做法是以地置地，以地換房。集體經濟比較強，就自己參與，比如華西村與深圳的做法。
一種是遠離城鎮地方的農民，土地是他們獲得基本收入的保障。城鎮化沒有到達地方，采取土地流轉后現代化農業的建設。這是農村土地流轉的難點。對于偏遠地區的農民，如果要讓他們的宅基地流轉，就必須考慮宅基地的變現使用和農民的社會保障問題。
農業靠天吃飯。傳統農業風險高，收益低，使得農村發展資金受到制約。比較新穎是保險公司、信托公司、擔保公司的介入，其風險性在于金融公司對風控的把握，可操作性較難，市場興旺時會“錦上添花”。未來有潛力發展還是深圳的土地招“鳳凰”，有經濟效益，還有發展效益，因為其有股份，發展一份產業。特別現代農民專業合作社、規?；N養殖業，需要進行前期投入，如基礎設施建設投資及購買大型農業機械設備，相對傳統農業需要資金量大、回收期限較長。如果沒有確權，就沒有擔保物，很難從銀行貸到款。然而貸款難，現有農業貸款期限多為一年，額度較小，難以滿足農業規模化經營投資需求。而政府應加大涉農實行補貼或政策優惠等，專門針對農業融資難的出臺法律法規，可以積極鼓勵保險公司投保。如果土地流轉成功，至少可以1.5萬億畝土地支持中國城鎮化的發展，這也是內需的助力，這對中國經濟發展的又一動力。這也是2013年11月15日《中共中央十八大三中全會中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》出來，涉農企業股票大漲的利好原因之一。
人民群眾無小事。切實合法保護農民利益，中國八億農民占人口的大多數，又是社會底層階層，對自己的切身利益不是那么“敏感”，但凡是關系到廣大農民切身利益，這關系黨和國家長期執政穩定，一定謹慎有謹慎對待。既要講規矩，更要講程序。已經批準試點按批準的內容規范去推進。針對現行土地管理制度中突出的問題，農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革等將分類試點，盡快實行配套改革，探索經驗。在方案比較成熟時，在局部地區推廣，再對經驗總結，盡量上升制度化建設?？傊?，城市哺育農村，在不引起社會動蕩的情況下，把我國三農問題解決好，促進我國農村早日實現現代化。
（作者簡介：蘇昌強，1976年2月—，男，福建周寧人，福建省周寧縣委黨校講師,碩士，研究方向：馬克思主義方法論。）
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